解放思想 奮發(fā)有為努力開創(chuàng)農業(yè)綜合開發(fā)工作新局面

新形勢下，農業(yè)綜合開發(fā)要主動適應經濟發(fā)展和財政收支新常態(tài)，按照穩(wěn)糧增收、提質增效、創(chuàng)新驅動的總要求，堅持以促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展為主線，以推進農業(yè)現代化為目標，集中力量建設旱澇保收、高產穩(wěn)產、節(jié)水高效的高標準農田，提高農業(yè)綜合生產能力；積極扶持新型農業(yè)經營主體，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經營，推進一二三產業(yè)融合發(fā)展，打造農業(yè)優(yōu)勢特色產業(yè)帶，促進農民增收；加快轉變農業(yè)發(fā)展方式，促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展；進一步轉變觀念，突出問題導向，強化改革創(chuàng)新，做好“加減乘除”，推動農發(fā)工作再上新臺階。

一、做好加法，支持發(fā)展適度規(guī)模經營

推進新時期下農業(yè)綜合開發(fā)，關鍵是確立新的著力點和突破口。當前，農業(yè)綜合開發(fā)要順應農業(yè)農村的發(fā)展趨勢，按照中央安排部署，把支持發(fā)展適度規(guī)模經營作為著力重點，創(chuàng)新扶持形式，加大支持力度，推進農業(yè)現代化建設。

（一）大力支持發(fā)展適度規(guī)模經營的重要意義。在新形勢下，無論是穩(wěn)定發(fā)展糧食生產，還是調整優(yōu)化農業(yè)結構，都離不開新型經營主體，離不開發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。近年來，以家庭農場、專業(yè)大戶、農民合作社、農業(yè)企業(yè)等為代表的新型農業(yè)經營主體大批涌現，發(fā)展農業(yè)規(guī)?；洜I已經成為農業(yè)農村發(fā)展的必然趨勢和農民的自覺選擇。發(fā)展適度規(guī)模經營在優(yōu)化土地資源配置、提高勞動生產率、保障國家糧食安全和主要農產品供給、帶動農業(yè)增效農民增收等方面的作用日益顯現。就農業(yè)綜合開發(fā)而言，也存在一家一戶小規(guī)模經營的制約問題，在項目整體規(guī)劃上，地塊大多較為零散，一家一戶的意見不統(tǒng)一，對項目規(guī)劃建設造成了不利影響；分散經營利益主體眾多，個體受益相對較小，影響了對農發(fā)項目建設的積極性，也不利于建立切實有效的管護機制。因此說，發(fā)展適度規(guī)模經營不僅是解決農業(yè)農村發(fā)展問題的戰(zhàn)略舉措，也是解決農業(yè)綜合開發(fā)過程中實際問題的有效手段。

（二）農業(yè)綜合開發(fā)支持發(fā)展適度規(guī)模經營的指導思想和主要原則。為更好支持發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營，國家農發(fā)辦研究起草了一個文件，還要請大家集思廣益，提出寶貴意見。農業(yè)綜合開發(fā)支持發(fā)展適度規(guī)模經營的初步指導思想是，按照構建現代農業(yè)經營體系、推進中國特色新型農業(yè)現代化的要求，以保障國家糧食安全、促進農業(yè)增效和農民增收為目標，堅持以連片治理土地為基礎，以扶持新型農業(yè)經營主體為抓手，以提高農業(yè)社會化服務水平為支撐，集中投入，綜合施策，支持發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營，引導農業(yè)集約化、專業(yè)化、組織化、社會化發(fā)展，推動一二三產業(yè)融合互動，不斷提高勞動生產率、土地產出率和資源利用率，推動農業(yè)發(fā)展方式轉變，加快農業(yè)現代化進程。

農業(yè)綜合開發(fā)支持農業(yè)適度規(guī)模經營，要堅持以下基本原則，一是因地制宜，試點探索。尊重地方首創(chuàng)精神，鼓勵基層先行先試。立足不同區(qū)域規(guī)模經營發(fā)展實際，對土地流轉、聯(lián)戶經營、托管生產、訂單農業(yè)等多種規(guī)模經營模式統(tǒng)一納入支持范圍。二是正確引導，農地農用。通過政策引導和項目約束，確保適度規(guī)模經營不改變土地用途、不損害農民權益、不破壞農業(yè)綜合生產能力和農業(yè)生態(tài)環(huán)境。三是發(fā)揮優(yōu)勢，綜合施策。充分發(fā)揮“綜合性”開發(fā)的優(yōu)勢，合理確定著力點，逐步形成農業(yè)綜合開發(fā)支持發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的科學機制和有效路徑。四是創(chuàng)新驅動、注重實效。堅持以改革為動力，破除制度機制障礙，不斷創(chuàng)新和豐富支持農業(yè)適度規(guī)模經營的有效方式。充分發(fā)揮財政資金的引導和杠桿作用，以提升扶持效果為根本，積極探索貸款貼息、以獎代補、先建后補、設立基金、民辦公助等多種方式，形成農業(yè)綜合開發(fā)促進農業(yè)適度規(guī)模經營的支持體系。

（三）農業(yè)綜合開發(fā)支持發(fā)展適度規(guī)模經營的初步打算。一要多措并舉，綜合施策。集中連片規(guī)模推進高標準農田建設，加大對新型農業(yè)經營主體建設高標準農田的支持力度，為發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營奠定基礎。大力扶持優(yōu)勢特色產業(yè)發(fā)展，積極開展兩類項目有機結合試點，強化農業(yè)適度規(guī)模經營的發(fā)展動力。支持農民合作組織開展社會化服務，搞好農業(yè)科技示范推廣服務，為發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營提供支撐。二要多元投入，合力推進。發(fā)揮中央財政資金導向作用，把推進規(guī)模經營作為重要因素，資金分配向規(guī)模經營發(fā)展好的地區(qū)傾斜。創(chuàng)新開發(fā)機制，撬動金融資本投入。加強部門協(xié)作，努力形成中央地方聯(lián)動、多方參與、合力推進的工作格局。三要加強組織，強化激勵。各省（區(qū)、市）、中央農口有關部門農發(fā)機構應充分認識推進適度規(guī)模經營的重大意義，切實加強組織領導，制定具體工作方案，抓好貫徹落實。各地各部門可結合實際，單獨安排一定比例資金支持發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營，開展多形式的試點探索。國家農發(fā)辦將把推進規(guī)模經營作為重要因素納入工作質量考評，對開展好的予以表彰和獎勵。

二、做好減法，進一步簡政放權

簡政放權不僅是全面深化改革的重要內容，也是農業(yè)綜合開發(fā)完善管理、提升效能的現實需要，下一步要按照“簡政放權、放管結合”的原則，加大簡政放權力度，充分發(fā)揮各級農發(fā)機構的主動性，釋放活力，完善機制。

（一）激發(fā)創(chuàng)新活力。按照行政管理體制改革有關要求，進一步加大簡政放權力度，明確各級機構職責，簡化管理程序，在管理機制和政策上“松綁”，在扶持重點和業(yè)務上“瘦身”，立足農業(yè)綜合開發(fā)的基本任務和職能定位，鼓勵各地因地制宜，大膽創(chuàng)新。在土地治理項目建設上，在堅持以農田水利為重點，實行水利、農業(yè)、林業(yè)等措施綜合治理的前提下，原則允許項目區(qū)按照“缺什么、補什么”的原則確定具體工程措施和資金投入比例。產業(yè)化經營項目中財政補助和貸款貼息的比重，財政補助項目中龍頭企業(yè)和合作社的扶持比例原則由各省自主確定。

（二）完善制度體系。為進一步解決農業(yè)綜合開發(fā)現行制度中存在的“碎片化”、“打補丁”和“執(zhí)行難”等問題，要按照科學務實、簡明高效的原則，推動構建農業(yè)綜合開發(fā)新的制度框架體系，在做好頂層制度設計的同時，重點對不符合實際的制度及時予以修訂，對管得過多過細的制度切實予以簡化，對改革創(chuàng)新出現的新問題及時制訂制度加強管理。要在修訂《國家農業(yè)綜合開發(fā)項目和資金管理辦法》（財政部令第60號）的基礎上，配套完善出臺推進農業(yè)適度規(guī)模經營、貸款貼息資金管理、支持新型農業(yè)經營主體申報實施農業(yè)綜合開發(fā)高標準農田建設項目試點、撬動金融資本建設高標準農田、部門項目管理、項目績效管理和評價、項目資金省級管理工作質量考評等一系列政策規(guī)定和管理辦法，進一步推動農業(yè)綜合開發(fā)工作科學化、規(guī)范化、法治化。

三、做好乘法，加大改革創(chuàng)新力度

要從農發(fā)工作關鍵環(huán)節(jié)入手，突出目標導向和問題導向，堅持依靠改革創(chuàng)新，充分發(fā)揮財政資金投入的乘數效應，增強項目建設的示范引領作用，把“點土成金”和“以點帶面”相結合，充分放大農業(yè)綜合開發(fā)建設成效。

（一）創(chuàng)新農業(yè)綜合開發(fā)資金多元化投入機制，努力增加資金投入。增加資金投入是農業(yè)綜合開發(fā)的基礎和支撐，要堅持多措并舉，充分發(fā)揮市場機制在帶動資金投入分配的引導作用，進一步完善和創(chuàng)新財政資金投入方式。一要加大農業(yè)綜合開發(fā)財政資金投入。地方各級財政部門要在預算中足額落實地方財政資金，鼓勵各地區(qū)將國有土地使用權出讓收入等渠道資金投入農業(yè)綜合開發(fā)，并積極爭取外資投入。二要完善財政資金引導機制。各級農發(fā)機構要加強與當地金融機構的溝通與合作，加強政策宣傳，開展業(yè)務合作，充分發(fā)揮財政資金引導和杠桿作用，撬動更多金融資本投入農業(yè)綜合開發(fā)。三要創(chuàng)新社會資金引導方式。鼓勵有條件的地區(qū)采取“先建后補、以獎代補”的方式，引導和帶動新型農業(yè)經營主體加大開發(fā)投入。適當拓寬產業(yè)化經營項目資金使用范圍，探索設立股權投資基金、股權引導基金支持農業(yè)產業(yè)化發(fā)展的新模式，運用市場化機制引導帶動社會資本投入農業(yè)綜合開發(fā)。

（二）創(chuàng)新高標準農田建設機制，努力加快建設進度。目前，我們推進高標準農田建設的進度依然達不到國家建設規(guī)劃的進度要求，資金投入存在較大缺口，迫切需要解放思想、創(chuàng)新思路，建立加快高標準農田建設的新機制。一是拓展資金投入渠道。積極利用以高標準農田建設為平臺，整合投入支農資金的試點，爭取更多相關渠道資金投入高標準農田建設。加強與金融機構的溝通與協(xié)作，研究制定農業(yè)綜合開發(fā)撬動金融資本投入高標準農田建設的相關政策。二是充分發(fā)揮新型農業(yè)經營主體的力量。進一步加大對家庭農場、專業(yè)大戶、農民合作社、產業(yè)化龍頭企業(yè)建設高標準農田的扶持力度，提高扶持比例和資金規(guī)模，鼓勵新型經營主體增加自籌資金，加大高標準農田建設力度。三是充分利用永久基本農田劃定成果。要利用國家劃定永久基本農田的契機，農業(yè)綜合開發(fā)高標準農田建設要盡量在劃定的永久基本農田中規(guī)劃建設，有針對性地采取治理措施，努力做到少花錢、多辦事，提升工程管護水平，確保長期發(fā)揮效益。

（三）創(chuàng)新產業(yè)化項目扶持機制，打造優(yōu)勢產業(yè)集群。進一步樹立“產業(yè)開發(fā)”的理念，重點扶持產業(yè)鏈條的關鍵環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮產業(yè)化項目的示范引領作用，以點帶面推動區(qū)域優(yōu)勢特色產業(yè)做大做強。一是打造優(yōu)勢特色產業(yè)集群。各地要切實做好區(qū)域農業(yè)優(yōu)勢特色產業(yè)規(guī)劃，本著有所為、有所不為的原則，集中力量扶持壯大區(qū)域優(yōu)勢特色產業(yè)。引導農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，以高標準農田等生產基地為平臺，提高農業(yè)產業(yè)發(fā)展承載能力和集約水平，提高產業(yè)“聚光度”，延長農業(yè)產業(yè)鏈條。二是積極培育和壯大新型農業(yè)經營主體。探索創(chuàng)新將種養(yǎng)大戶、家庭農場、農業(yè)社會化服務組織等新型農業(yè)經營主體納入農業(yè)產業(yè)化扶持范圍的相關政策，建立正向激勵機制，構建和完善新型農業(yè)經營體系，探索為適度規(guī)模經營的新型農業(yè)經營主體提供融資擔保平臺。三是改進貸款貼息扶持方式。進一步完善貸款貼息項目扶持政策，擴大流動資金貼息，改進貸款貼息方式，將“后選項后結算”的方式調整為“先選項后結算”，更好地發(fā)揮財政資金的引導和杠桿作用，提升貸款貼息項目扶持產業(yè)發(fā)展的針對性，撬動更多金融資本支持農業(yè)產業(yè)化發(fā)展。

（四）創(chuàng)新部門項目選項扶持機制，充分發(fā)揮示范引領作用。一是明確扶持重點。圍繞農業(yè)綜合開發(fā)基本職能，立足各部門中心工作，從國家戰(zhàn)略、行業(yè)職能和產業(yè)實際出發(fā)，進一步明確部門項目發(fā)展方向、項目種類和扶持重點，推動單個項目“由小變大”，項目布局“由散變整”，充分發(fā)揮部門項目的示范性和帶動性。二是抓好創(chuàng)新試點。密切跟蹤已啟動實施的新型社會化服務體系試點項目，加強調查研究，及時總結經驗，提升項目效果。對中型灌區(qū)現代化改造與高標準農田建設結合試點，要完善建設內容，加強項目銜接，確保取得良好效益。對區(qū)域生態(tài)循環(huán)農業(yè)示范試點項目，要扎實做好前期工作。三是完善管理辦法。適時修訂部門項目管理辦法，理順部門職責關系，完善部門項目制度體系。

四、做好除法，提高農發(fā)工作質量和效率

提升農業(yè)綜合開發(fā)的水平和效益，提高管理工作質量和效率是基礎。要深刻認識新時期農發(fā)工作特點和管理規(guī)律，突出問題導向，加強研究探索，創(chuàng)新管理手段，優(yōu)化管理機制，努力提升農業(yè)綜合開發(fā)的管理質量和工作效能。

（一）推進農業(yè)綜合開發(fā)信息化管理。提高工作質量和效率，關鍵要依靠現代技術手段，核心是推行信息化管理。要從關鍵環(huán)節(jié)入手，加快推進各項工作，全力打造“電子農發(fā)”。一是抓頂層設計。研究制定農業(yè)綜合開發(fā)信息化建設工作方案，規(guī)劃好科學、先進、實用的頂層設計，使信息化建設有章可循。二是抓平臺搭建。立足業(yè)務流程、工作內容和管理要求，系統(tǒng)梳理管理流程和業(yè)務需求，做好國家農發(fā)辦層面管理信息系統(tǒng)的功能完善工作，推動建立全國一體的管理信息系統(tǒng)應用平臺，爭取盡快見到成效。三是抓實際應用。參照部內推行辦公自動化的做法，推動管理信息系統(tǒng)在全國范圍內的推行應用，分期分批、循序漸進的應用各功能板塊，使系統(tǒng)在使用中完善，在完善中深化，盡快步入規(guī)范化運行軌道。

（二）建立績效管理的新機制?？冃Ч芾硎秦斦芾砀母锏闹匾獌热?，是提升開發(fā)成效的必由之路。從今年開始，我們圍繞提升績效管理水平，將省級管理工作質量考評和項目績效評價分設，管理工作質量考評重點考核各省日常管理工作質量，項目績效評價重點考核單類或單個項目資金管理、項目建設和實際成效情況，兩類評價各有側重，互為補充，共同構建起一體兩翼的績效管理新機制，全面、科學反映各地工作和項目資金管理水平。下步，我們要進一步完善相關辦法，創(chuàng)新評價機制，加大考評因素占比，嚴格落實獎懲，充分發(fā)揮績效管理的約束激勵作用。

（三）研究探索項目評審科學機制。評審是優(yōu)選項目的重要關口，必須切實把嚴把牢。要隨著農業(yè)綜合開發(fā)改革發(fā)展，研究制定科學規(guī)范、切實有效的項目評審新機制，完善評審辦法、突出評審重點，規(guī)范評審方式，強化評審責任，進一步提升評審質量。一是建好專家隊伍。評審專家是提升評審質量的核心。要建好評審專家?guī)欤訌娫u審工作考核評價，實行動態(tài)管理，建立起一支熟悉農發(fā)政策、評審經驗豐富、敬業(yè)負責的專家隊伍。二是規(guī)范評審程序。建立健全項目評審實施細則，明確不同類別項目評審的內容和重點，規(guī)范評審程序和組織方式，建立和完善評審操作規(guī)程，使評審工作有據可依。三是完善評審機制。要明確國家、省兩級評審權限，建立評審工作和評審結果抽查反饋機制，對問題項目和責任人要倒查追責，依規(guī)處理。逐步引入社會中介機構參與項目評審，探索向社會組織購買服務的新機制。

（四）加強事前、事中、事后監(jiān)督。為進一步提升監(jiān)管質量，今后將推行事前、事中、事后監(jiān)管相配套銜接的監(jiān)管體系，將竣工項目驗收、綜合檢查和專項檢查相結合，上下監(jiān)督檢查互動相結合，形成全過程、全鏈條、全方位的監(jiān)督體系。當前要重點推進以下工作，一是前移監(jiān)督檢查關口。綜合檢查的對象，除竣工項目以外，加大對項目前期工作和在建項目情況的檢查力度，對重點項目、重點工作、重點環(huán)節(jié)實施專項檢查，年度檢查時間由下半年調整為全年隨機檢查，處理結果及時反饋。二是提升監(jiān)督檢查質量。提升年度檢查對象覆蓋面，每年檢查省級農發(fā)機構由3年一輪調整為2年一輪，進一步提升對開發(fā)縣的抽查比例，突出重點領域的專項核查。充分發(fā)揮各地財政專員辦和社會中介機構的優(yōu)勢，靈活組合配置，實施多元化、多視角、集合式檢查。三是嚴格違規(guī)問題處理。要進一步修訂《農業(yè)綜合開發(fā)財政資金違規(guī)違紀行為處理辦法》，新增對項目建設領域違規(guī)違紀行為的處理處罰內容，對發(fā)現的問題嚴格依規(guī)處理。四是充分發(fā)揮省級監(jiān)管責任。各?。▍^(qū)、市）農發(fā)機構要進一步加強對監(jiān)督檢查工作的組織領導，制定專門實施辦法，實行責權結合，明確監(jiān)管重點，細化監(jiān)管要求，建立健全監(jiān)管體系。

（五）提高全國農發(fā)干部隊伍素質。事業(yè)發(fā)展，根本在人。推進農業(yè)綜合開發(fā)事業(yè)更好更快發(fā)展，基礎就是要將這支隊伍打造好。一是強化政治學習。認真學習習近平總書記系列重要講話精神，用新時期政治思想和理論體系武裝頭腦。二是抓好教育培訓。通過學習課堂、業(yè)務培訓、專題講座、開展調研等方式，組織干部職工加強業(yè)務研究，提升素質能力。三是培養(yǎng)優(yōu)良作風。要樹立身邊的先進典型，對突出的農發(fā)人、農發(fā)事，利用網絡和雜志等平臺開展宣傳，發(fā)揮示范帶動作用，努力在全系統(tǒng)弘揚“拼搏、奉獻、創(chuàng)新”的新時期農發(fā)精神。四是加強廉政建設。要加強內控機制建設，梳理業(yè)務流程和風險點，采取有效措施堵塞漏洞、防范風險。要落實廉政建設主體責任，堅持開展廉政教育，始終繃緊廉政這根弦，長期不懈反對“四風”，確保資金、項目、干部的安全。

（本文為盧貴敏主任在全國省級農業(yè)綜合開發(fā)辦公室主任培訓班的講話）

責任編輯：宗宇翔