開封市生態(tài)環(huán)境體系構(gòu)建中的問題及解決路徑

高玉美

摘 要：黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義建設(shè)五位一體的總布局，把全面協(xié)調(diào)可持續(xù)作為深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的基本要求，努力建設(shè)美麗中國。在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的背景下，資源環(huán)境對經(jīng)濟(jì)增長的約束已經(jīng)達(dá)到上限，所以必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。開封市生態(tài)環(huán)境建設(shè)滯后影響其國際文化旅游名城和河南省新興副中心城市發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，開封市政府為積極應(yīng)對新形勢，推動環(huán)保領(lǐng)域問題的解決，提出了構(gòu)建生態(tài)環(huán)境體系的新構(gòu)想：堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本原則;完善組織領(lǐng)導(dǎo);構(gòu)建生態(tài)環(huán)境體系的政策與措施;開展法律法規(guī)宣傳;開展嚴(yán)格環(huán)保執(zhí)法活動。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)新常態(tài);美麗開封;生態(tài)環(huán)境體系

中圖分類號：F12 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）26-0061-02

黨的十八大報告提出建設(shè)中國特色社會主義“五位一體”的總體布局，把全面協(xié)調(diào)可持續(xù)作為深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的基本要求，為不斷深化改革開放，實(shí)現(xiàn)中華民族快速發(fā)展、永續(xù)發(fā)展的中國夢，提出把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，科學(xué)發(fā)展觀的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。繼黨的十八屆三中全會提出“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”要求之后，黨中央高瞻遠(yuǎn)矚，對中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形勢做出科學(xué)的判斷，提出中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)發(fā)展軌道，即從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長，過去高投入、高污染、高能耗的粗放型發(fā)展模式必須改變，必須轉(zhuǎn)變成集約型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，不斷優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益，同時必須加快建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。李克強(qiáng)總理在2015年《政府工作報告》中提出打好節(jié)能減排和環(huán)境治理攻堅(jiān)戰(zhàn)，并提出環(huán)境污染是民生之患、民心之痛，必須鐵腕治理。必須深入貫徹十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)的依法治國方略，依法治國落實(shí)到環(huán)保領(lǐng)域就是要不斷推動“法治環(huán)?！钡男吕砟睢?/p>

一、生態(tài)環(huán)境的內(nèi)涵及生態(tài)環(huán)境建設(shè)的困境

（一）生態(tài)環(huán)境的內(nèi)涵及特征

生態(tài)環(huán)境是指影響人類生存與發(fā)展的水、土地、生物以及氣候資源數(shù)量與質(zhì)量的總稱，是關(guān)系到社會和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。生態(tài)環(huán)境問題是指人類為其自身生存和發(fā)展，在利用和改造自然的過程中，對自然環(huán)境破壞和污染所產(chǎn)生的危害人類生存的各種負(fù)反饋效應(yīng)。

生態(tài)環(huán)境是各種“元素”共同組成的大系統(tǒng)。它是自然界水、土、氣、生物、能源、礦物等生態(tài)因子和人類生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、還原和調(diào)控等活動的系統(tǒng)耦合體。

生態(tài)環(huán)境的主體性特征。生態(tài)環(huán)境是與特定主體相聯(lián)系的相互作用的關(guān)系空間，不等同于自然環(huán)境。主體可以是一個人、一群人甚至整個人類，其客體則是有形或無形的、靜態(tài)或動態(tài)的、物態(tài)或事態(tài)的、自然或社會的、局部或整體的各種關(guān)系。

生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性與關(guān)聯(lián)性特征。生態(tài)環(huán)境強(qiáng)調(diào)生物與其周邊環(huán)境的相互關(guān)系，遵循整體、協(xié)同、循環(huán)、自生的生態(tài)規(guī)律，也受技術(shù)、體制、文化等社會關(guān)系的支配。

生態(tài)環(huán)境的制約性特征。由于各種環(huán)境要素的復(fù)雜關(guān)聯(lián)，生態(tài)環(huán)境結(jié)構(gòu)中各種因素之間存在相互制約性。生態(tài)環(huán)境是人類與資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)一體化等有機(jī)系統(tǒng)中的重要一環(huán)，生態(tài)環(huán)境的破壞必然導(dǎo)致系統(tǒng)鏈的斷裂而使系統(tǒng)遭受毀滅。

（二）生態(tài)環(huán)境建設(shè)的困境

人類社會自從18世紀(jì)后半葉進(jìn)入第一次產(chǎn)業(yè)革命開始，就出現(xiàn)了工業(yè)污染這種環(huán)境問題。19世紀(jì)30年代第二次產(chǎn)業(yè)革命后，大規(guī)模的開發(fā)使各種有毒物質(zhì)和廢棄物源源不斷地進(jìn)入環(huán)境，嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能， 降低了其緩沖能力和自凈能力，甚至危及人類的生存和發(fā)展。1972年瑞典斯德哥爾摩召開的第一次環(huán)境會議認(rèn)識到當(dāng)前環(huán)境污染問題的嚴(yán)重性，開始認(rèn)真治理環(huán)境問題。在生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)中，如植被破壞、森林消減、水土流失、氣候異常、物種消失、有毒化學(xué)品和危險品急劇增加，已使經(jīng)濟(jì)、人口、資源、環(huán)境這些子系統(tǒng)中的生態(tài)環(huán)境鏈瀕臨斷裂。20世紀(jì)70年代下半期以后，人們認(rèn)識到環(huán)境問題不再僅僅是排放污染物所引起的健康問題，還包括自然保護(hù)和生態(tài)平衡以及維持生存的資源問題，生態(tài)環(huán)境的概念逐漸引起人們的關(guān)注。但由于我國是一個后起的發(fā)展中國家，三十多年GDP的增長主要靠較低的資源環(huán)境成本，如今資源環(huán)境的承載力已經(jīng)接近上限，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的發(fā)展階段，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式迫在眉睫。

二、生態(tài)環(huán)境建設(shè)滯后影響開封市發(fā)展

開封市地處華中地區(qū)隴海鐵路中段，交通便利，有著得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢，加上八朝古都的歷史文化底蘊(yùn)優(yōu)勢，國際文化旅游名城的名片吸引了大批的中外游客。在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)等國家發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，開封市又努力把自己打造成河南省新興副中心城市，而且作為“一帶一路”戰(zhàn)略的節(jié)點(diǎn)城市，開封面臨許多發(fā)展新機(jī)遇，發(fā)展前景前所未有的光明。然而開封市目前還存在著水污染、霧霾、機(jī)動車污染，工業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，污染治理和環(huán)境保護(hù)的復(fù)雜性較高，水、大氣環(huán)境容量不足等問題。

（一）開封市農(nóng)村地區(qū)污染問題嚴(yán)重

開封市面積6 644平方公里，常住人口500萬。其管轄的農(nóng)村地區(qū)污染問題越來越嚴(yán)重，由于農(nóng)村人口受教育水平較低，環(huán)境保護(hù)意識淡薄，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)造成的各類污染是最主要的污染。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局不合理，治理不當(dāng)，相應(yīng)產(chǎn)生了工業(yè)污染。農(nóng)村各種水污染、大氣污染、食品污染等傳播到市區(qū)。

（二）開封市區(qū)各種污染疊加

1.開封市地理環(huán)境多風(fēng)沙

開封市下轄鼓樓、金明等五個區(qū)，市區(qū)面積546平方公里，常住人口104.9萬。曾是北宋都城的開封，幾經(jīng)歷史的變遷，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后。開封的河流分屬黃河、淮河兩大水系，歷史上黃河曾幾次決堤、泛濫給開封市帶來難治理的風(fēng)沙。開封市還有惠濟(jì)河、賈魯河包公湖、龍亭湖等，水系相通，素有北方水城之美譽(yù)。開封市氣候?qū)倥瘻貛Ъ撅L(fēng)型，年均降雨量654.9mm，由于降水在年內(nèi)分配不均，干旱季節(jié)極易出現(xiàn)沙塵彌漫的狀況。

2.工業(yè)廢物和生活污染源的處理不當(dāng)

工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及居民生活用水的不斷增加，環(huán)境污染對地表水和地下水體的不斷破壞，河水受有機(jī)物污染嚴(yán)重，污染程度已普遍超過地面水V類標(biāo)準(zhǔn)，湖泊水質(zhì)狀況也令人擔(dān)憂。

開封市有工業(yè)企業(yè)三千余家，所排放的工業(yè)廢水和生活污水大都最終排入開封市最主要的惠濟(jì)河，由于大量的工業(yè)廢水和生活污水通過各種渠道排入其中，河水水質(zhì)嚴(yán)重惡化。開封市垃圾處理方式較為落后，易造成二次污染，汽車排放、鍋爐使用、工業(yè)粉塵等大氣污染嚴(yán)重，服務(wù)業(yè)帶來的噪聲油煙污染現(xiàn)狀同樣不容樂觀，環(huán)保問題的存在與本市經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展的前景極不相符。

（三）國際文化旅游名城的地位亟須改善生態(tài)環(huán)境

開封市在生態(tài)環(huán)境的重建與保護(hù)方面存在的諸多問題制約了開封市的發(fā)展，與國際文化旅游名城的地位不相適應(yīng)。開封市政府為積極應(yīng)對新形勢，主動適應(yīng)新常態(tài)，推動環(huán)保工作在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整中發(fā)揮更加積極有效的作用，提出了構(gòu)建生態(tài)環(huán)境體系的新構(gòu)想，開封市政府更加明確生態(tài)環(huán)境構(gòu)建目標(biāo)、健全生態(tài)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)及組織、采取各種保護(hù)措施，在各級領(lǐng)導(dǎo)及組織的運(yùn)作下，各負(fù)其責(zé)，互相監(jiān)督和制約，協(xié)調(diào)開展生態(tài)環(huán)境的重新構(gòu)建工作，從組織、制度、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)幾個方面保證生態(tài)環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、構(gòu)建開封市生態(tài)環(huán)境體系的路徑

（一）堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本原則

開封市加大生態(tài)環(huán)境建設(shè)力度一定要堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)環(huán)境建設(shè)并舉。一定堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、防治結(jié)合，徹底扭轉(zhuǎn)邊建設(shè)邊破壞的被動局面。一定堅(jiān)持污染防治與生態(tài)環(huán)境保護(hù)并重，統(tǒng)一規(guī)劃，同步實(shí)施，把城鄉(xiāng)污染防治與生態(tài)環(huán)境保護(hù)有機(jī)結(jié)合起來，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)一體化。一定堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，綜合決策，合理開發(fā)。正確處理資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。一定堅(jiān)持在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展遵循自然規(guī)律與環(huán)境承載能力，絕不允許以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，換取眼前的和局部的經(jīng)濟(jì)利益。

（二）完善組織領(lǐng)導(dǎo)，提出“天藍(lán)地綠”生態(tài)環(huán)境目標(biāo)

開封市為主動適應(yīng)新常態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，搶抓開封市三大戰(zhàn)略發(fā)展機(jī)遇，打好經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的五大攻堅(jiān)戰(zhàn)，市委領(lǐng)導(dǎo)牢固樹立以人為本和環(huán)?；菝窭砟?，以關(guān)注民生、服務(wù)發(fā)展為主題，提出進(jìn)一步構(gòu)建“六大體系”，包括構(gòu)建生態(tài)環(huán)境體系的戰(zhàn)略，高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)與重建問題，逐步完善負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境重建的組織與主抓業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，在維護(hù)群眾環(huán)境權(quán)益方面要有新作為，樹立并緊緊圍繞“營造天藍(lán)地綠的生態(tài)環(huán)境，建設(shè)美麗開封”這一目標(biāo)，大力實(shí)施藍(lán)天工程、碧水工程和鄉(xiāng)村清潔工程。

（三）開封市構(gòu)建生態(tài)環(huán)境體系的政策與措施

開封市為構(gòu)建生態(tài)環(huán)境體系實(shí)行了嚴(yán)中守牢底線的政策。堅(jiān)持嚴(yán)字當(dāng)頭，做到源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、結(jié)果嚴(yán)懲。一要在提高經(jīng)濟(jì)效率中服務(wù)大局。工業(yè)項(xiàng)目落地過程中，環(huán)評審批管理是一個非常重要的環(huán)節(jié)，建立了重大項(xiàng)目聯(lián)席會議等制度。二要切實(shí)加強(qiáng)目標(biāo)管理，市委設(shè)立統(tǒng)一指揮和督辦的專職機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和組織建設(shè)，健全環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)。三要加大財政資金支持。按照配強(qiáng)市級、配齊縣級、覆蓋鄉(xiāng)級的原則，為提高環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)水平，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測、監(jiān)控的設(shè)施配套。四要做好全市主要污染物減排監(jiān)測體系建設(shè)工作，不斷完善環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控體系，嚴(yán)格數(shù)據(jù)質(zhì)量控制，確保監(jiān)測監(jiān)控數(shù)據(jù)真實(shí)性、準(zhǔn)確性和有效性。五要建立健全大氣、水、土壤等污染監(jiān)測預(yù)警應(yīng)急體系，加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險評估、預(yù)案管理，及時妥善處置各類突發(fā)環(huán)境事件。

（四）開封市大力開展環(huán)保法律法規(guī)宣傳

開封市定期定點(diǎn)地擴(kuò)大宣傳有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)。如《中華人民共和國憲法》第9條和第26條的規(guī)定，國家注重保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞。宣傳黨的十八屆四中全會精神，并注重依憲治國法律意識的培養(yǎng)。

開封市還大力宣傳2015年新《環(huán)境保護(hù)法》，如新增的“按日計罰”的制度，即對持續(xù)性的環(huán)境違法行為進(jìn)行按日、連續(xù)的罰款，罰款數(shù)額上不封頂;這將倒逼違法企業(yè)迅速糾正污染行為。新法規(guī)定的對情節(jié)嚴(yán)重的環(huán)境違法行為適用行政拘留這一最嚴(yán)厲的處罰措施;領(lǐng)導(dǎo)干部有虛報、謊報、瞞報污染情況的行為，將會引咎辭。新《環(huán)境保護(hù)法》還設(shè)立了環(huán)保公益訴訟制度。

開封市大力宣傳有關(guān)環(huán)境保護(hù)的單行法。污染防治方面：《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等。環(huán)境資源方面：《森林法》《草原法》《水土保持法》《野生動物保護(hù)法》等。環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)，如《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理?xiàng)l例》等。

（五）開封市開展嚴(yán)格環(huán)保執(zhí)法活動

為了明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)的權(quán)、責(zé)、利，開封市充分運(yùn)用法律手段保護(hù)生態(tài)環(huán)境。嚴(yán)格執(zhí)法，在維護(hù)群眾環(huán)境權(quán)益方面有新作為。以解決損害群眾健康的環(huán)境違法問題為重點(diǎn)，在全市開展環(huán)境保護(hù)執(zhí)法檢查活動，強(qiáng)化環(huán)境舉報投訴案件辦理。加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接、執(zhí)法聯(lián)動，綜合采取掛牌督辦、“黑名單”、按日計罰、查封扣押、行政責(zé)任追究、行政拘留、刑事責(zé)任追究、移送法院強(qiáng)制執(zhí)行、環(huán)境違法信息公開等措施，在全市掀起環(huán)境執(zhí)法新高潮。

開封市推進(jìn)專項(xiàng)行動和全市電力設(shè)施、設(shè)備大排查專項(xiàng)行動，嚴(yán)格核與輻射環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，確保輻射安全許可證持證率和廢舊放射源送貯率均達(dá)到100%，做好開封核能輻照廠放射性廢物的后期處理工作，實(shí)現(xiàn)輻射安全事故零發(fā)生。加強(qiáng)對涉重金屬污染源綜合整治力度，強(qiáng)化污染源日常環(huán)境監(jiān)管，統(tǒng)籌安排涉重金屬企業(yè)的強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核，減少重金屬污染物產(chǎn)生和排放。