提案型公共服務：日本民營化運作模式

鄒東升　張奇

摘 要：創(chuàng)新公共服務提供方式是當前學術界和政策研究部門共同的難題。提案型公共服務是日本的一個機制創(chuàng)新，具有市場測試法“頂層設計”、 提案運作“自下而上”、主體歸一的特點，同時在實踐中面臨民間機構尋租、政府監(jiān)管不力等問題與風險。日本經驗為完善國內當下的公共服務市場化改革提供了思路和借鑒。

關鍵詞： 提案型；民營化；頂層設計；自下而上

中圖分類號：F43/47 文獻標識碼：A 文章編號：1004-2458（2015）01-0031-07

自19世紀70年代末以來，全世界范圍內掀起了洶涌澎湃的行政改革浪潮。激進的改革時代催生了民營化—更多的依靠民間機構，更少的依賴政府來滿足公眾的需求。E.S.薩瓦斯將民營化定義為“一種專門的形式，旨在改善政府作為服務提供者的績效，包括打破不必要的政府壟斷”[1]。日本從中曾根政權開始，進行了一系列的民營化改革，并在2006年出臺《市場測試法》以推進民營化改革，在很多領域積極創(chuàng)新民營化方式，如，PPP、PFI、制定管理者等，提案型公共服務是其中一個創(chuàng)新機制，其核心是政府放開權力并接受來自民間的民營化提案。所謂提案型公共服務民營化制度是指，政府向社會公布公共服務內容和包括人事費在內的總費用，從民間募集項目的委托以及民營化提案、以重新審視政府業(yè)務的制度。國內學者對于提案型公共服務的研究呈碎片化，論文試圖從其運行過程、特點、實踐中出現的不足3個方面系統的介紹提案型公共服務，以充實國內對提案型公共服務的研究，同時為中國公共服務民營化的實踐提升提供思路和借鑒。

一、提案型公共服務民營化的運作過程及特征

提案型公共服務民營化是日本的一個機制創(chuàng)新，主要做法是政府向社會公布公共服務信息清單，民間團體根據清單對民營化進行提案，經審查采用后，連同民營化項目一起外包給提案的民間團體。這一民營化方式依據《市場測試法》中的“充分發(fā)揮民間活力、提供更優(yōu)質的公共服務”而設置，是活用民間智慧和創(chuàng)意的典型代表。

（一）提案型公共服務民營化運作過程

提案型公共服務民營化分為信息公開、民間提案、審查、公布結果4個階段a。 在信息公開階段，政府在官方網站公布公共服務信息清單，以供民間提案者參考。為保證政府做到信息清單的完全公開、民間團體充分了解相關信息，特別設置了“咨詢會”。在會上，民間團體可提出要求政府公開必要信息的申請，政府接到申請必須按照要求公開相關信息。第2階段是民間提案，提案主體只能是團體，包括NGO、社團組織等，即公民不能以個人名義提案。民間團體在規(guī)定時間內向政府提交民營化方案。民間提案者可針對尚未進行民營化的項目、正在進行民營化的項目、法律規(guī)定暫不進行民營化的項目提交民營化方案。提案內容包括可行性分析、風險評估、風險承擔、民間提案者的資質等。第3個階段是審查，民間團體提交民營化提案后，需經政府組織的三審程序：初審、再審和終審。嚴謹細致的三審過程是日本提案型公共服務的核心所在。初審由總務科負責，主要對所收到提案進行分類匯總，形成意見書。再審按照初審的分類，由不同科室分別組織審查委員會同時進行審查，審查委員會由相關領域專家、相關行業(yè)職員和受益市民共5人組成。再審主要對提案能否提高公共服務質量、降低公共服務成本進行審查。因為關乎到民營化核心價值，再審時間相對較長。再審并不淘汰任何既有提案，只是提交審查結果與專家意見，供終審參考。終審由審查委員會進行，審查委員會成員組成與再審不同，由外部委員3人、企劃調整室長和一般職員共5人組成。外部委員不僅有專家，也包括在某領域卓有建樹的企業(yè)總裁。終審主要是對提案者資質的審查，包括方案中官民責任分擔、提案者財務狀況、業(yè)界口碑等，同時，結合再審提交的審查結果和專家意見做出最終決定。因為對提案者資質審查在某種程度上攸關提案成敗，所以政府部門在終審階段也會出具其掌握的相關資訊，以供審查委員會參考。最后一個階段是公示，政府部門在官方網站公布最終結果，若存在疑問，可申請審查委員會給出必要解釋說明。

（二）提案型公共服務民營化特征

民營化方式已成為日本提升公共服務績效的重要機制，其公共服務民營化方式主要包括PFI、制定管理者制度等，提案型公共服務作為日本的一個機制創(chuàng)新，在實踐中得到了廣泛的應用，具有如下特征：

1.市場測試法“頂層設計”

日本民營化改革從“頂層設計”統攬全局，實行立法先行。最高層作為自上而下的系統化和整體性設計師，做出民營化總體性和根本性的制度安排?！绊攲釉O計”對政府和市場做出準確定位，并出臺相應法律作為指導和保障，既減少了政府行為的盲目性，也降低改革風險與成本。日本早在2006年實施《市場測試法》以推進民營化，該法對官民競爭、民間競爭均有較為細致規(guī)定。出臺的《市場測試法》旨在原有政府提供公共服務領域中引入民間競爭，通過競爭性招標外包給私人部門或公共部門，以便政府將公共服務委托給更高效的服務提供者a。中標的私人部門將有3～5年時間來證明其能否高效運作該服務，并達到適宜質量標準，以此作為簽訂或續(xù)簽該項目合同的條件。不同于一般民營化方式，官方可以與民間共同競爭，至于最后由哪一方來提供公共服務，則由官民競爭監(jiān)理委員會判斷。正如民營化大師薩瓦斯所言，“民營化引入管理者參與的競爭，促進私營公司開出更為合理的價格、減少了私營公司、公私之間相互串謀”。英國也曾采用過市場測試法，并在1988年通過的地方政府法案中，將強制性競爭招標納入對地方政府的法定要求。不同的是，日本是在全國范圍內推行，英國只在地方推行。提案型公共服務民營化是《市場測試法》中的一種機制選擇，意在通過競爭，提高公共服務質量，降低行政成本，激發(fā)民間活力。

2.提案運作的“自下而上”

日本的提案型公共服務與PFI、指定管理者制度等民營化方式的最大區(qū)別在于提案運作的“自下而上”，此前民營化由政府部門單方面提出項目和具體實施方案，民間團體通過投標、競標來承包，即“自上而下”運作。提案型公共服務則是在政府信息公開基礎上，由民間團體自由提出民營化項目和實施方案，將官方和民間團體置于平等地位，共同承擔公共服務，以此激發(fā)民間組織的創(chuàng)造力。早在20世紀70、80年代，學者愛爾莫爾就提出政策執(zhí)行的“自下而上”研究途徑，認為有效的政策執(zhí)行是多元行動者復雜的互動結果，而非單一機構貫徹政策目標的行動結果。提案型公共服務“自下而上”運作方式充分體現了社會主體性，使擬承接公共服務功能的社會組織與社會需求自主對接，較之以往政府單方規(guī)劃后向社會公布信息的方式，更好地實現了社會需求、政府規(guī)劃與民間組織自身優(yōu)勢的“三結合”，從而形成政府和民間組織之間的平等互動，民間組織對關心的社會需求問題與政府進行對話，使得其訴求得到重視，通過政府部門與民間組織彼此的資源整合，重新分配社會資源，提高資源使用效率。

3.主體歸一

日本的提案型公共服務民營化還有一個重要特點：主體歸一，即“誰提案，誰經營”，項目最終實施者即是提案者。這與美國“政策提案型”制度不同，在“政策提案型”制度中，民間組織自由提案，被采納后，政府再通過招標等形式將項目委托出去，其重點在于政府能否將項目委托出去，因而注重“主體培育”。而日本提案型公共服務是在民間組織發(fā)達的背景下創(chuàng)立的，“誰提案，誰經營”的機制設計更注重提案的審查過程。當提案被采納后，經營者（最初提案者）須成立特殊項目公司（簡稱SPC）來負責項目的運營，SPC可自己經營，也可分包給其他私人部門，但強調經營者最終責任，即責任唯一性，無論是否自己經營、項目運營是否成功，政府均直接與經營者對接。民間組織以提交具體方案的形式表達對民營化意見，使政府了解作為“精明的買主”到底想買什么、如何買到。此外，“誰提案，誰經營”使得提案者自我約束、謹慎分包，在降低了外包風險的同時，也增強了其品質保障。

二、提案型公共服務民營化存在的問題及原因分析

傳統的官民關系是“主體”與“客體”的關系，這種主從關系使得民間部門的彈性、效率、多元性等優(yōu)勢受到限制。提案型公共服務民營化以官民對等關系為前提，基于平等的公私伙伴關系，尊重彼此利益關切，以契約信任共同實現“高質公共服務”這一目標，在實踐中取得了較好成果。但提案型公共服務民營化也不能完全排除監(jiān)督匱乏、尋租等問題產生的可能性。

（一）監(jiān)管體制弱化

監(jiān)管體制弱化主要表現在提案過程監(jiān)管缺失和項目實施監(jiān)管滯后兩個方面。公共服務的公共性決定了政府必須在監(jiān)督與規(guī)制上發(fā)揮積極作用，監(jiān)管體制的不健全極易導致提案型公共服務民營化實踐運作出現問題。

1.信息公開流于形式

據后期調查結果顯示，政府在一些涉及自身利益的項目上并未真正做到信息公開。在公布清單時避重就輕，公開與項目相關度低的資料，即使咨詢會后應民間團體要求而公開相關資料，但由于臨近提交提案截止時間，很多民間團體因獲取資料較晚而不能做出完整的提案書，以至錯過提案提交的時間。信息公開不僅是提案型公共服務的運作基礎和前提，也是公民社會的基本要求。政府信息公開監(jiān)督機制匱乏是提案型公共服務民營化信息公開易流于形式的主要原因。1999年頒布的《行政機關信息公開法》標志著日本信息公開制度的正式確立。政府信息公開不同于政務公開的在辦事制度層面的公開，從某種角度上說政府信息公開是一種權力型的公開，“政府信息公開是指國家行政機關和法律、法規(guī)授權的和委托的組織，在行使國家行政管理職權的過程中，通過法定形式和程序，主動將政府信息向社會公眾或依申請而向特定的公民或組織公開的制度”[2]。政府在信息公開中處于主導地位，它既是信息的掌握者，也是權力的擁有者，因此作為提案型公共服務民營化制度的第一步，必須對政府信息公開進行監(jiān)督，保證其信息公開的及時性和準確性。然而，在提案型公共服務民營化制度中，法律是針對全體國民而言的，具體應用于這一制度中，法律監(jiān)督作用很局限。

2.審查過程尋租滋生

審查過程的尋租主要表現在民間提案者與政府及審查委員會“串通”方面。具體而言，政府部門雖然并不親自負責審查，但是負責挑選審查委員會成員，民間提案者與政府一旦“通氣”，便會通過政府部門暗箱操作，有傾向性地選擇審查委員會成員，增加其提案被采納的可能性；另一方面，民間提案者直接與審查委員會成員接觸而左右審查結果。

民營化意味著以市場為主體對公共資源進行配置，并不是政府簡單放權于市場就能夠達到效果，它需要政府各個部門、社會乃至每一個人的協調與配合。在提案型公共服務民營化制度中，造成腐敗有來自社會的原因，也有該制度本身的原因。首先，日本社會對腐敗的零容忍態(tài)度多數針對政治方面，對非政治領域的腐敗較為忽略和寬容。其次，制度本身存在3個方面的缺陷：其一，政府部門在該制度的整個運作過程中干預過多，審委會成員的選擇完全受政府意志控制，給尋租創(chuàng)造了機會。對此，政府部門可通過與審查委員會成員簽訂“保密協議”等方式，將政府意志排除在外；其二，審查委員會成員僅靠道德驅動的自律是不夠的，必須將這種自律轉化為制度化的自律。制度化自律并不是排除道德的作用，它強調的是正式制度和非正式制度的合力約束，意在多元約束的基礎上，在行為主體與外部環(huán)境長期互動的過程中形成自律；其三，對未被采用的提案沒有相應的扶持政策。在審查過程中，當提案可行性或者提案者資質不相上下時，審查委員會成員完全可以主觀決定采用哪一提案，被選定的提案則會通過承包項目施行，而未被選定的其他提案則意味著耗時幾個月的提案形同廢紙，因此民間提案者往往會選擇尋租來提高提案被采納的可能性。

3.公共服務供給中斷

在實際運作中，一旦項目運營失敗或者暫停，公共服務的提供也會在一定期間被中斷。例如，“高知醫(yī)療センター整備運営事業(yè)”項目通過民間提案以合同外包形式委托給提案者經營，但后來隨著醫(yī)療器械價格上漲，項目成本上升，經營者難以維持項目的收支平衡，最終項目被迫終止運營，導致由該項目提供的醫(yī)療服務也被迫停止[3]。盡管在審查階段，設置三審程序以力求充分確認提案的實際可行性，但是審查委員會也不一定能完全判斷提案是否具有現實可行性。此外，即便審委會在審查階段判斷準確無誤，服務質量的穩(wěn)定性、可靠性程度也受市場價格變動的影響。

提案型公共服務中提案的自主性導致涉及領域的多樣化、碎片化，加之提案型公共服務作為新生事物，相應機制并不健全，在實踐中難免出現公共服務供給中斷的現象。公共服務滿足公民生活、生存與發(fā)展的某種直接需求，政府可以不直接從事公共服務的提供，但不能放棄對公共服務的監(jiān)管責任，特別是涉及到民事主體從事生產、生活、發(fā)展和娛樂等活動都需要的基礎性服務，無論政府扮演怎樣的角色都必須保證公共服務供給的連續(xù)性和持續(xù)性。因此，在將公共服務轉移給社會組織之前要做全面的風險評估。比如，服務提供商資質是否能提供有效的高水平的服務，如果社會力量做不好是由政府收回自己做，還是有其他替代方案都要詳細考慮。公共服務是有標準要求的，數量不是越多越好，而是要滿足公眾的需要。公眾的滿意程度是最重要的。同時應加強對項目實施各個階段的跟進檢查，及時評估風險，盡早發(fā)現問題并解決。