論公共服務(wù)逆民營化：緣起、本質(zhì)與發(fā)展趨勢

林志聰

（廣州大學(xué)松田學(xué)院，廣東廣州 511370）

自上個世紀(jì)80代年來起，公共服務(wù)民營化供給已成為政府治理最重要的工具，也成為公共服務(wù)供給模式改革的主流方向。公共服務(wù)民營化有效地解決了傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給模式導(dǎo)致的低效率、高成本、服務(wù)差等問題，民營化儼然成為各國公共服務(wù)改革的“救命稻草”。但隨著民營化改革進(jìn)程不斷向前推進(jìn)，越來越多的弊端顯現(xiàn)出來，把承包給私營部門的公共服務(wù)收歸政府，并重新由政府提供——“逆民營化”的呼聲越來越高。

一、公共服務(wù)逆民營化的緣起

逆民營化現(xiàn)象的出現(xiàn)有著一定的歷史背景和誘發(fā)因素，其緣起可以歸納為以下幾點(diǎn)：

（一）民營化的理論根基受到?jīng)_擊

民營化以新自由主義為其理論基礎(chǔ)，新自由主義主張盡可能地減少國家與政府的干預(yù)，堅(jiān)信市場在經(jīng)濟(jì)關(guān)系的絕對統(tǒng)治地位。從上個世紀(jì)70年代末80年代初開始，民營化改革模式在西方發(fā)展國家迅速開展，而“華盛頓共識”的出臺，使得民營化向發(fā)展中國家迅速鋪開。但這種主張實(shí)行全盤私有化、市場化和自由化的理論和政策在實(shí)踐過程中受到廣泛的質(zhì)疑。首先是對私有化的質(zhì)疑。新自由主義者認(rèn)為提高經(jīng)濟(jì)效率的基礎(chǔ)和基本前提就是要實(shí)現(xiàn)企業(yè)的私有化，把私有化視為解決一切經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的靈丹妙藥。但眾多反對新自由主義的學(xué)者對“私有化在本質(zhì)上比公共運(yùn)營和公共所有權(quán)更有效率”、“私有化能解決經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中絕大部分問題”諸如此類觀點(diǎn)提出質(zhì)疑和批評，在某種程度來說，私有化只是某些利益集團(tuán)謀取私利的工具。其次是對市場萬能論的否定。隨著凱恩斯主義的國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)模式在實(shí)踐中接二連三地遭遇“失靈”，“市場萬能論”再次被作為新一輪政府治理改革的理論基礎(chǔ)?！笆袌鋈f能論”主張市場機(jī)制能調(diào)節(jié)一切社會資源的配置問題，反對國家干預(yù)。但許多西方學(xué)者紛紛對“市場萬能論”提出批評，認(rèn)為市場機(jī)制的確能在社會資源配置中起到積極的作用，但是被夸大到“萬能”的地步就有失偏頗了。最后是對自由化實(shí)質(zhì)的揭露。眾多學(xué)者或改革家對“華盛頓共識”所調(diào)的國際金融自由化、貿(mào)易自由化、投資自由化的政策主張的實(shí)質(zhì)進(jìn)行揭露，認(rèn)為30多年以來發(fā)生的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)或經(jīng)濟(jì)衰退是新自由主義政策全球推行的惡果。

（二）民營化改革實(shí)踐效果備受質(zhì)疑

公共服務(wù)民營化對提高公共服務(wù)質(zhì)量、提高供給效率、降低成本的作用是毋庸置疑的，但是它所帶來的公平與責(zé)任問題又無法回避，而這些消極影響在一定程度上不僅抵消了它所帶來的好處，同時還會帶來難以挽回的損失和后果。如在機(jī)構(gòu)分散方面，新西蘭實(shí)施以民營化為核心的新公共管理改革雖帶來一定的成效，但是這輪改革使得只有350萬人口的新西蘭政府機(jī)構(gòu)分散嚴(yán)重：存在300個中央機(jī)構(gòu)、40個小的行政部門以及大量的地方與衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。這種大量的政府碎片化現(xiàn)象極大阻礙新西蘭經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。此外，在公共醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、市政設(shè)施等方面的改革無法充分體現(xiàn)民營化的有效性和公平性。

在民營化不斷向前推進(jìn)的過程中，一個現(xiàn)實(shí)的結(jié)果與實(shí)行民營化的初衷背道而馳，那就是民營化不僅沒有帶來效率，還可以使得成本比沒有實(shí)行民營化時還要高。如Bel和Warner對從1965~2006年所有有關(guān)垃圾收集和供水服務(wù)效率與成本的計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)研究做了分析，發(fā)現(xiàn)其中大部分研究并沒有表明公私部門之間存在成本和效率的差異。

不少人開始質(zhì)疑民營化在實(shí)踐中的效果，甚至有人認(rèn)為民營化在某些領(lǐng)域改革中是失敗的。有調(diào)查研究表明，目前全球至少有20%以上的公共服務(wù)民營化實(shí)踐均已失敗告終。

（三）新公共管理新一輪改革助推逆民營化進(jìn)程

新公共管理改革導(dǎo)致一系列典型問題：政府碎片化、政治控制被削弱、協(xié)作不力和能力不足等。以上問題的出現(xiàn)促使各國不得不正視新公共管理的新一輪改革，此輪改革從結(jié)構(gòu)性分權(quán)、機(jī)構(gòu)裁減、設(shè)立單一職能機(jī)構(gòu)的改革重心逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐韵蛘w政府的改革重心。希望通過新一輪的改革強(qiáng)化政府的領(lǐng)導(dǎo)能力和管理能力，并逐步實(shí)現(xiàn)政府的整體治理。這次改革的作用在于破除主流理論對市場作用的過分迷信，試圖在市場與政府之間尋求新的平衡點(diǎn)。因此，在這種改革背景的影響下，收回外包服務(wù)的行動成為一種趨勢。

二、公共服務(wù)逆民營化的本質(zhì)——正確看待逆民營化現(xiàn)象

（一）逆民營化是民營化的一種新范式

歐文·休斯在《公共管理導(dǎo)論》一書中指出，在西方國家過去的兩個世紀(jì)中，不同時期政府的介入程度總是像鐘擺一樣在兩極之間反復(fù)搖擺。搖擺的目的是尋求政府與市場的平衡，使政府與市場互補(bǔ)互促以達(dá)到最合理的狀態(tài)，也就是說，把主要的注意力放在民營化的“前效應(yīng)”問題，即是否要實(shí)現(xiàn)民營化，如何實(shí)現(xiàn)民營化的問題。但隨著民營化在實(shí)踐中出現(xiàn)種種問題，人們由重視“前效應(yīng)”轉(zhuǎn)向探討民營化的“后效應(yīng)”，所謂“后效應(yīng)”是指當(dāng)民營化在實(shí)踐中發(fā)生偏離或不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，是否繼續(xù)維持民營化，還是將公共服務(wù)收回的問題，即逆民營化的問題。

在經(jīng)歷了幾十年的民營化改革之后，政府對待民營化的態(tài)度變得愈發(fā)理性，公共服務(wù)供給方式與手段的選擇也更加的科學(xué)。隨著民營化各種問題的涌現(xiàn)，人們開始對民營化這一制度安排進(jìn)行反思，從原來感性的市場與政府的對立，單純追求政府效率，到現(xiàn)在理性對待市場與政府，進(jìn)一步尋求兩者之間的平衡點(diǎn)，從而更好地兼顧了公平與效率。

（二）民營化到逆民營化是一個動態(tài)發(fā)展過程

一直以來，人們認(rèn)為民營化是單向的過程，即政府部門為發(fā)包方，通過合同方式把相關(guān)公共服務(wù)承包給社會組織主體或市場主體的過程，實(shí)踐證明，政府外包是一種雙向動態(tài)的過程，即公共服務(wù)可以由政府部門承包給社會組織主體或市場主體，同時，公共服務(wù)也可以從社會組織主體或市場主體回收到政府部門。當(dāng)政府意識到外包并不能根本上解決服務(wù)質(zhì)量問題或成本問題時，就可能采取收回外包的方式，而收回外包的情況并不是罕見的個案，而是在民營化過程中的一種常態(tài)，如美國政府收回外包數(shù)量占總外包數(shù)量的60%左右，可見，收回外包這種逆民營化現(xiàn)象是十分普遍的。因此，在研究公共服務(wù)民營化時，不能將公共服務(wù)民營化視為一個單一過程，而應(yīng)將民營化過程視為公共服務(wù)提供由公共部門向市場變動和公共服務(wù)提供由市場外包返回公共部門的動態(tài)過程。

（三）逆民營化并非是民營化改革失敗的產(chǎn)物

民營化改革的初衷無非是為了解決公共部門壟斷經(jīng)營導(dǎo)致的公共服務(wù)供給質(zhì)量低劣、績效不佳、成本高企等問題，其改革的首要目標(biāo)應(yīng)該是把市場機(jī)制引入公共服務(wù)供給中來，使公共服務(wù)供給克服傳統(tǒng)供給模式帶來的局限性。但是有些地方政府在推動公共服務(wù)民營化改革過程中目標(biāo)不清晰，甚至把民營化改革當(dāng)作借口，借機(jī)把一些投資大收益小的公共服務(wù)拋給社會組織和市場來接管，把責(zé)任推卸得一干二凈，這種“假民營化”最明顯的特征就是政府的角色消失、責(zé)任被轉(zhuǎn)移、監(jiān)管功能缺失等，這樣的假民營化注定的會失敗的，公共服務(wù)供給任務(wù)需要由政府收回來?！凹倜駹I化”的存在使得很多人把矛頭指向民營化改革本身，認(rèn)為出現(xiàn)逆民營化是民營化改革失敗的產(chǎn)物。

（四）逆民營化是民營化實(shí)踐的修正

民營化作為一種政府治理的工具，而非目的，認(rèn)清這一點(diǎn)至關(guān)重要，否則會把民營化的成敗看作是政府治理的成敗，把逆民營化看成是改革的倒退。如果在改革過程中選用的工具無法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，那就可能是選擇工具不當(dāng)或工具使用不當(dāng)。大量實(shí)踐證明，通過民營化改革引入市場機(jī)制，使公共服務(wù)的供給效率提高、成本下降，因此，從這個角度來看，可以說在政府治理中民營化這一工具在某個時間段的選擇是恰當(dāng)?shù)?。但因各種因素的制約，民營化工具在使用上有可能產(chǎn)生偏差，導(dǎo)致達(dá)不到預(yù)期效果。當(dāng)民營化在使用上出現(xiàn)消極影響，對公共服務(wù)的供給產(chǎn)生不良后果，那么政府就應(yīng)該收回外包，這時的逆民營化就起到修正作用。是維持民營化，還是選擇逆民營化？在完善公共服務(wù)供給過程中，這個問題不應(yīng)該是二選一的選擇題，否則很容易陷入兩個極端。我們應(yīng)該認(rèn)識到的一點(diǎn)是，無論是民營化或逆民營化都是為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)——滿足公眾對公共服務(wù)的需求。因此，作為治理工具，應(yīng)盡可能淡化工具本身好壞優(yōu)劣的價值判斷，而把更多的注意力聚焦于如何把工具使用好的問題上。

三、公共服務(wù)逆民營化的發(fā)展趨勢

公共服務(wù)逆民營化實(shí)踐實(shí)質(zhì)上是對公共服務(wù)民營化運(yùn)動反思的基礎(chǔ)上的客觀選擇。但需要明確的是，逆民營化并非完全摒棄市場機(jī)制，也并非走政府壟斷供給的舊路，恰恰是要求在公共服務(wù)供給過程中不僅要注重市場機(jī)制的作用，同時也要發(fā)揮好政府的作用。這一點(diǎn)與十八屆三中全會“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的提法高度契合，這也進(jìn)一步驗(yàn)證了公共服務(wù)逆民營化是公共服務(wù)供給改革過程的一個重要內(nèi)容。

世界各國對公共服務(wù)供給模式的改革實(shí)踐主要存在以下三種模式：國有國營模式、私有私營模式和公私合作伙伴模式。以上三種模式在實(shí)踐中存在不少的問題，這些問題的出現(xiàn)與供給模式本身的局限性有關(guān)，更主要的原因是政府在上述三種模式中存在角色定位偏差和責(zé)任缺失問題，導(dǎo)致公共服務(wù)供給所追求的公平與效率價值取向難以兼得。因此，一種更能體現(xiàn)政府責(zé)任、市場機(jī)制作用、公眾參與深度與廣度的供給模式——國有民營模式逐漸受到關(guān)注，它區(qū)別于國有國營、私有私營和公私合作伙伴模式，是將政府、市場與公眾三者有機(jī)結(jié)合，謀求同共參與。國有民營模式一方面強(qiáng)調(diào)政府主體作用和角色回歸，即“政府在決定公共資源分配方向和維護(hù)公民基本權(quán)利、實(shí)現(xiàn)公平價值等方面發(fā)揮著其他組織無法替代的作用，其主要職責(zé)包括對運(yùn)營企業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、招投標(biāo)、服務(wù)監(jiān)管、獎勵懲罰及退出程序等進(jìn)行規(guī)范”，另一方面堅(jiān)持市場在公共服務(wù)供給過程中的決定性作用，充分發(fā)揮市場三大機(jī)制的功能。此外，要進(jìn)一步拓展公共服務(wù)的直接受益者——廣大民眾參與的深度和廣度，這不僅是公共服務(wù)公共性的內(nèi)在要求，同時也是滿足民眾對公共服務(wù)需要的邏輯起點(diǎn)。綜上所述，逆民營化未來發(fā)展的一個明顯趨勢就是國有民營化，與此同時，公共服務(wù)國有民營供給模式也是逆民營化發(fā)展的客觀產(chǎn)物。

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