新型城鎮(zhèn)化背景下的大城市戶籍制度改革模式研究——基于廣州、上海和重慶的比較

李育林，張玉強(qiáng)

（廣東海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣東湛江 524088）

新型城鎮(zhèn)化，其實(shí)質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化。李克強(qiáng)總理2013年初在國家糧食局科學(xué)研究院考察調(diào)研時(shí)就指出，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。而“我國長期存在的二元戶籍制度不僅意味著農(nóng)民和城市居民身份的不同，更深層次上體現(xiàn)為二者利益的差異?！盵1]也就是說，這種差異性的社會管理制度，嚴(yán)重制約著農(nóng)民享受市民待遇，顯然不符合新型城鎮(zhèn)化的時(shí)代需求。因此，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，戶籍制度改革是其中的關(guān)鍵。然而，在城市戶籍制度改革當(dāng)中，大城市已相對飽和的城市規(guī)模和有限的人口承載能力與戶籍附帶的高福利因素決定了大城市戶籍制度改革又是戶籍制度改革的難點(diǎn)所在。因而，需要專門的研究和探索。在眾多大城市中，廣州、上海和重慶成為了我國大城市戶籍改革的先行地，取得了前期的探索成果，形成了各自鮮明的改革模式，對其進(jìn)行概括和比較，可以為新型城鎮(zhèn)化下，大城市戶籍制度改革提供有益的示范和指導(dǎo)。

一、三大城市戶籍制度改革模式的內(nèi)涵和實(shí)施概況

（一）廣州：積分入戶模式

所謂積分入戶模式，是指通過科學(xué)設(shè)置積分指標(biāo)體系，對申請入戶人員的各方面條件按照事先設(shè)定的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行量化，賦予相應(yīng)分值，當(dāng)積分累計(jì)達(dá)到一定分值時(shí)，可申請入戶。[2]廣州市就是以試行積分制入戶模式解決外來人員入戶問題。根據(jù)《廣州市農(nóng)民工及非本市十城區(qū)居民戶口的城鎮(zhèn)戶籍人員積分制入戶辦法實(shí)施細(xì)則（試行）》規(guī)定，在廣州務(wù)工的流動人口辦理了居住證（增城、從化市戶籍人員除外），且具有入戶廣州市戶籍意愿的，可以按照“積分分值表”評分標(biāo)準(zhǔn)將自身情況換算成分值，分值累計(jì)達(dá)到85分者可申請積分制入戶。廣州市人社局按照積分高低對達(dá)到入戶基本標(biāo)準(zhǔn)的申請者進(jìn)行先后排序，結(jié)合市發(fā)改委擬定的年度積分制入戶計(jì)劃指標(biāo)總量確定當(dāng)年（當(dāng)期）的入戶對象。截止到2012年底，廣州市積分制入戶已試行了2011、2012兩年，每年3000個(gè)名額，分為兩批進(jìn)行。兩年共11296人完成申請，6000人（不包括隨遷親屬）順利入戶。①

（二）上海：居住證過渡模式

居住證過渡模式是指符合一定條件的外來人員可以辦理一種有別于城市戶籍和農(nóng)村戶籍的“居住證”，通過居住證這一特定的識別方式，持證人能夠享受到與自身?xiàng)l件掛鉤的城市福利，達(dá)到一定條件后，持證人可以申請轉(zhuǎn)為城市常住戶口。上海市是實(shí)施人口居住證管理和居住證轉(zhuǎn)常住戶口制度的開創(chuàng)者。滿足有合法穩(wěn)定居住和就業(yè)、參加職工社會保險(xiǎn)滿6個(gè)月等條件的上海市外來人員可辦理上海市居住證，持證人可以享受一定的城市福利和公共服務(wù)，在達(dá)到特定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定后，可申請轉(zhuǎn)為上海市常住人口。2013年6月，上海市出臺《上海市居住證積分管理試行辦法》，進(jìn)一步完善了以居住證為憑證換取城市福利的實(shí)施辦法，使居住證過渡模式以漸進(jìn)性方式讓外來人員逐步享受到城市福利的“過渡”性質(zhì)更為明顯。居住證積分制度的實(shí)質(zhì)是將其個(gè)人情況和實(shí)際貢獻(xiàn)轉(zhuǎn)化為一定的分值，達(dá)到一定分值后，可享受相應(yīng)的城市公共服務(wù)和福利，當(dāng)持證人的條件所能換取的福利與城市人口享受的城市福利基本無異時(shí)，也就順理成章的將居住證轉(zhuǎn)為上海市戶籍，實(shí)現(xiàn)外來人口到上海市常住人口的轉(zhuǎn)變。自2009年9月，上海市居住證轉(zhuǎn)常住戶口開始實(shí)施，截止到2012年底，已有5330人（加上隨遷親屬為8625人）通過居住證過渡模式成功入戶。②

（三）重慶：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式

戶籍制度改革的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式是指以破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為目的，將城市和農(nóng)村戶籍作為一個(gè)整體來統(tǒng)籌規(guī)劃，通盤考慮，把整個(gè)戶籍制度中存在的問題綜合起來統(tǒng)籌解決的戶籍制度改革方式。重慶市是全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，實(shí)行戶籍制度改革的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式。其城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戶籍制度改革分為戶口登記和戶口遷移兩個(gè)方面。在戶口登記方面，采取分階段、有步驟的方式，逐步取消現(xiàn)有農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)，打破戶口二元結(jié)構(gòu)，實(shí)施城鄉(xiāng)一體化的戶口登記制度，并將轄區(qū)內(nèi)原有的農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口統(tǒng)稱為“居民戶口”（重慶市居民戶口）。在戶口遷移方面，按照寬嚴(yán)有度、分級承接的原則，分階段、分區(qū)域積極引導(dǎo)農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移落戶。重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戶籍制度改革的實(shí)質(zhì)是以戶口登記改革消除農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口稱呼為基礎(chǔ)，逐步以戶口遷移政策實(shí)現(xiàn)社會福利和公共服務(wù)的城鄉(xiāng)一體化。自2010年8月，重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戶籍制度改革全面啟動，截至2012年3月，重慶市累計(jì)約有328萬農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城，整戶轉(zhuǎn)移83萬多戶，平均每天轉(zhuǎn)戶6000余人，在不到兩年的時(shí)間里，戶籍城鎮(zhèn)化率上升了九個(gè)多百分點(diǎn)。[3]

二、三大城市戶籍制度改革模式的比較分析

（一）形成的背景比較

廣東省是最先實(shí)行積分入戶制的省份。早在1998年，廣東省就曾頒布《廣東省流動人口管理?xiàng)l例》，但這一條例并未有效實(shí)施。[4]2010年1月，修訂過后的《廣東省流動人口管理?xiàng)l例》正式生效，外來人口居住證制度得以真正實(shí)施。差不多同時(shí)，廣東省中山市出臺《中山市流動人員積分制管理暫行規(guī)定》，率先對“積分排名入戶制度”進(jìn)行探索。經(jīng)過中山市試點(diǎn)積累一些經(jīng)驗(yàn)后，2010年10月，廣東省出臺《關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見（試行）》，正式在全省推行“積分入戶制”，并規(guī)定“具體辦理程序和管理辦法由各地級以上市人民政府制定”。在這一背景下，廣州市于2010年底出臺了《廣州市農(nóng)民工及非本市十城區(qū)居民戶口的城鎮(zhèn)戶籍人員積分制入戶辦法（試行）》及其實(shí)施細(xì)則，廣州市戶籍制度改革的積分入戶模式初步成型。

上海市是我國流動人口數(shù)量最多的城市，巨大的外來人口壓力與趨于飽和的城市規(guī)模使得上海市一直是戶籍制度控制最嚴(yán)格的城市之一[5]。1994年初，上海實(shí)行藍(lán)印戶口政策。藍(lán)印戶口的持有者可以享受上海市戶籍人口的部分福利待遇，在滿足一定的條件下，可以申請轉(zhuǎn)為上海常住戶口。這與上海市現(xiàn)行的居住證過渡模式多少有著歷史上的承接關(guān)系。2004年10月，《上海市居住證暫行規(guī)定》開始施行，與之前實(shí)行的引進(jìn)人才工作寄居證制度相比，落戶的對象由“外來人才”擴(kuò)展為“非本市戶籍外來人員”，入戶對象趨于擴(kuò)大。2009年2月，《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》頒布實(shí)施，居住證轉(zhuǎn)常住戶口的最后關(guān)卡得以打通，上海市戶籍制度改革的居住證過渡模式也隨之浮出水面。2013年7月，《上海市居住證積分管理試行辦法》的出臺，進(jìn)一步豐富和完善了居住證過渡模式的做法和內(nèi)涵。

重慶市戶籍制度改革的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式從2003年開始逐步推進(jìn)?！蛾P(guān)于加快我市城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)一步深化戶籍制度改革的意見》規(guī)定，從2003年9月起，分階段、有步驟地首先在主城9區(qū)逐步取消公民現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)，將兩者統(tǒng)稱為“重慶市居民戶口”，打破戶口二元化結(jié)構(gòu)，實(shí)施城鄉(xiāng)戶口一體化的戶口登記制度。2007年，重慶市獲批為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合套改革試驗(yàn)區(qū)后，進(jìn)一步著手探索改革城鄉(xiāng)二元戶籍制度的途徑，在江北、九龍坡等區(qū)縣層面積極展開試點(diǎn)，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)過長達(dá)一年多的調(diào)研論證，重慶市政府于2010年7月頒發(fā)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的四份文件，戶籍制度改革全面啟動，重慶市戶籍制度改革的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式基本形成。[6]隨后實(shí)施的“335”做法讓重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戶籍制度改革更具特色。

（二）戶籍制度改革的目的比較

廣州、重慶、上海戶籍制度改革的目的大體上都是為了打破二元城鄉(xiāng)戶籍制度的行政分割體制，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，但是具體來講，又有些許差異。如表1。

廣州、上海、重慶戶籍制度改革的目的共同點(diǎn)是，都提到了要“促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展”。廣州市的“優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，提高人口素質(zhì)”與上海市的“吸引人才來滬”大致相同，因此兩者設(shè)置的入戶門檻都相對較高，最終實(shí)際入戶者基本上都是高學(xué)歷、高職稱、高技能人才。同時(shí)，廣州市“引導(dǎo)人口合理分布”的規(guī)定為其積分入戶制中地域傾斜的做法提供了依據(jù)。而“保障境內(nèi)來滬人員的合法權(quán)益”則為上海市實(shí)行漸進(jìn)式戶籍制度改革與福利供給并行的做法提供了政策依據(jù)。三個(gè)城市中，只有重慶市明確提出改革的目的是“推動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革取得實(shí)質(zhì)性突破”、“促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素的有序流動”，因此，實(shí)踐中重慶市戶籍制度改革的力度最大，入戶城鎮(zhèn)的人口數(shù)量也最多。

表1 廣州、上海、重慶三大城市戶籍制度改革目的

（三）主要入戶對象及條件的比較

雖然廣州、上海、重慶三大城市在新型城鎮(zhèn)化的背景下紛紛進(jìn)行了戶籍制度改革，但三大城市戶籍制度改革的入戶對象卻不盡相同，而且對各自基本的入戶對象，還設(shè)置了若干個(gè)限制性條件。如表2。

表2 廣州、上海、重慶三大城市的入戶對象及條件

廣州市積分入戶制的對象是非本市城鎮(zhèn)戶籍人員及農(nóng)民工（積分85分以上），但是違反計(jì)劃生育政策、有犯罪記錄、未辦理廣東省居住證（增城、從化市戶籍人員除外）、未繳納社會保險(xiǎn)、未簽訂一年及以上勞動合同五種情況除外。上海市居住證轉(zhuǎn)戶籍的對象是來滬創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，并持有《上海市居住證》人員。另外，還需要同時(shí)滿足以下五項(xiàng)條件：持有《上海市居住證》滿7年；持證期間按規(guī)定參加城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)滿7年；持證期間依法繳納所得稅；在上海市被聘任為中級及以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)或者具有技師（國家二級以上職業(yè)資格證書）以上職業(yè)資格，且專業(yè)及工種對應(yīng)；無違反國家及本市計(jì)劃生育政策規(guī)定行為、治安管理處罰以上違法犯罪記錄及其他方面的不良行為記錄。重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戶籍制度改革的入戶對象為本市籍農(nóng)村居民，特別是新生代農(nóng)民工或有條件的農(nóng)民工。入戶條件是符合以下三個(gè)條件之一：購買商品性住房；在主城區(qū)務(wù)工經(jīng)商滿5年（其他區(qū)縣城區(qū)務(wù)工經(jīng)商滿3年）；在主城區(qū)投資興辦實(shí)業(yè)三年累計(jì)納稅10萬元或一年納稅5萬元以上（在遠(yuǎn)郊31個(gè)遠(yuǎn)縣城投資興辦實(shí)業(yè)三年累計(jì)納稅5萬元或一年納稅2萬元以上）。后兩項(xiàng)條件要求擁有合法穩(wěn)定居所?？梢?，廣州、上海兩市將入戶對象定位在本市籍外人員且不排除市外的城鎮(zhèn)人口，重慶則將入戶對象限定在本市籍人員且城鎮(zhèn)籍人口除外。在具體條件設(shè)置上，廣州除了總體積分?jǐn)?shù)要求，還設(shè)置了具體排除性條件，入戶對象只要不在排除之類，可以較為靈活的，根據(jù)自身?xiàng)l件和優(yōu)勢進(jìn)行積分；上海則不僅要求持有居住證，而且對符合條件的情況也進(jìn)行了具體說明，且社會貢獻(xiàn)與技術(shù)水平要求較高，入戶對象自身選擇的余地不大；重慶設(shè)置條件比較少，且多偏重于在城市的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)?？梢娙齻€(gè)城市規(guī)定的入戶條件中，重慶設(shè)置的門檻最低，廣州、上海則需要入戶對象付出更多的努力。

（四）戶籍改革的主要方式比較

廣州市積分入戶制的基本做法是將入戶對象的個(gè)人情況分解為可以定量賦予分值的指標(biāo)體系，指標(biāo)體系下設(shè)基本分、導(dǎo)向分和附加分三大類，細(xì)分為年齡、文化程度及技能、社會保險(xiǎn)、住房、專業(yè)或工種、行業(yè)、地區(qū)、畢業(yè)院校、和諧勞動關(guān)系、社會服務(wù)、表彰獎勵、投資納稅共12項(xiàng)指標(biāo)，根據(jù)每一項(xiàng)指標(biāo)預(yù)先設(shè)定的分值，再結(jié)合市重點(diǎn)發(fā)展行業(yè)和政策導(dǎo)向區(qū)域的需要，將入戶申請人的各方面情況轉(zhuǎn)化成可以定量的分值并加總，達(dá)到85分以上的可以向區(qū)人力資源社會保障部門提出申請，依照積分高低排序，結(jié)合市發(fā)展改革部門擬定的年度積分制入戶計(jì)劃指標(biāo)總量（2011—2013年皆為3000人）確定入戶的對象。廣州市積分入戶模式的特色是在現(xiàn)期流行的大城市戶籍制度改革堅(jiān)持人才與資本入戶選擇性辦法的同時(shí)，又通過社會保險(xiǎn)、社會服務(wù)、工作年限等條件對普通農(nóng)民工打開大門，體現(xiàn)了一定程度的現(xiàn)代社會的普惠制精神。

上海居住證過渡是在遵循權(quán)利與義務(wù)對等的原則基礎(chǔ)上，實(shí)行入戶名額年度總量控制，按照條件受理、依次輪候辦理入戶。持有上海市居住證的外來就業(yè)、創(chuàng)業(yè)人員，在滿足持有居住證年限、社保繳費(fèi)年限、稅款繳納、職業(yè)資格要求等嚴(yán)格條件的基礎(chǔ)上，可以提出入戶申請，進(jìn)入居住證轉(zhuǎn)常住戶口的輪候系統(tǒng)，再結(jié)合市發(fā)展改革委確定的年度總量依次辦理入戶。同時(shí)，上海市于2013年6月出臺《上海市居住證積分管理試行辦法實(shí)施細(xì)則》，試行居住證積分管理制度完善城市福利的供給?！熬幼∽C積分管理”將目標(biāo)群體各方面情況分解納入積分指標(biāo)體系換取積分，指標(biāo)體系由基礎(chǔ)指標(biāo)、加分指標(biāo)、減分指標(biāo)和一票否決指標(biāo)組成（細(xì)分指標(biāo)與廣州大體一致），分?jǐn)?shù)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值的，可以委托用人單位向注冊地區(qū)（縣）人才服務(wù)中心申請積分，并根據(jù)相應(yīng)的積分?jǐn)?shù)額享受對應(yīng)的福利待遇?？梢姡虾Ｊ芯幼∽C過渡的基本思路是以嚴(yán)格的入戶條件設(shè)置門檻，達(dá)到門檻設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)后，結(jié)合年度總量控制進(jìn)行排隊(duì)輪候辦理入戶，同時(shí)居住證積分換福利與此并行，是一種漸進(jìn)式戶籍制度改革與福利供給配套進(jìn)行的戶籍制度改革模式。

重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戶籍改革依據(jù)寬嚴(yán)有度、分級承接的原則，適度放寬主城區(qū)、進(jìn)一步放開區(qū)縣城、全面放開鄉(xiāng)鎮(zhèn)落戶條件，積極引導(dǎo)本市籍農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移落戶。其基本思路可以概括為“分階段、分群體、分區(qū)域”實(shí)施?！胺蛛A段”具體分為2010—2011、2012—2020兩個(gè)階段。2010—2011年，重點(diǎn)推進(jìn)新生代和有條件的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，解決歷史遺留問題，非農(nóng)戶籍人口比重上升到37%，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)戶人口在主城區(qū)、縣城、小城鎮(zhèn)三級城鎮(zhèn)體系的合理布局。2012—2020年建立完善的土地、社保、就業(yè)、教育、衛(wèi)生支撐保障機(jī)制，非農(nóng)戶籍人口比重提升至60%，形成合理流動、權(quán)益公平、城鄉(xiāng)一體的戶籍制度體系?！胺秩巳骸?，是指重點(diǎn)推進(jìn)新生代農(nóng)民工和有條件的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，這類人群包括農(nóng)村籍大中專生、農(nóng)村退役士兵等三個(gè)群體。另一類人群則指存在戶籍歷史遺留問題的人員，包括城中村未轉(zhuǎn)非人員、農(nóng)村集中供養(yǎng)五保對象等四類群體?！胺謪^(qū)域”指將重慶市主城九區(qū)和31個(gè)遠(yuǎn)郊縣城、小城鎮(zhèn)的入戶條件的門檻高低分級，主城區(qū)門檻設(shè)置最高，縣城次之，小城鎮(zhèn)最低。

（五）模式實(shí)現(xiàn)的保障條件比較

1.組織領(lǐng)導(dǎo)方面

擁有堅(jiān)強(qiáng)的組織領(lǐng)導(dǎo)部門，積極發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用是大城市戶籍制度改革有序進(jìn)行的重要保障條件。在三大城市戶籍制度改革中，上海和廣州的發(fā)展改革部門都承擔(dān)著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門工作和政策措施的協(xié)調(diào)平衡，人力資源和社會保障部門與公安部發(fā)揮了重要的作用。但與兩者有所不同，重慶市專門成立了一個(gè)戶籍制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，其中由市長任小組組長，兩位副市長和市政府秘書長任副組長，市發(fā)改局、公安局、統(tǒng)計(jì)局等20多個(gè)部門一把手任小組成員。領(lǐng)導(dǎo)小組于公安局設(shè)立辦公室，辦公室主任由市委秘書長兼任，副主任由發(fā)改局、公安局一把手擔(dān)任，辦公室負(fù)責(zé)戶籍制度改革日常工作的組織與協(xié)調(diào)。

2.入戶總量控制

控制入戶人員的總量，保證戶籍制度改革不會因新入戶人員的進(jìn)入導(dǎo)致城市公共服務(wù)設(shè)施出現(xiàn)超負(fù)荷承擔(dān)，是三大城市戶籍制度改革成功進(jìn)行的另一個(gè)保障。廣州市積分入戶制設(shè)置的積分入戶資格的門檻較低，但獲得申請入戶資格后又通過實(shí)行年度計(jì)劃總量控制的方式，以積分高低排序?qū)崿F(xiàn)入戶人口數(shù)量的有效控制。這一特征從廣州市有資格申請入戶的積分標(biāo)準(zhǔn)為85分，但最終4期積分入戶的分值都差不多是130分，共11296人完成申請，卻只有6000人順利入戶可以看出。上海市居住證轉(zhuǎn)常住戶口通過設(shè)置高條件、高門檻標(biāo)準(zhǔn)將絕大部分人拒之門外，小部分人達(dá)到申請條件之后也并不能立即辦理入戶手續(xù)，而是進(jìn)入排隊(duì)輪候系統(tǒng)，按照每年的總量控制依次辦理入戶，超出當(dāng)年調(diào)控人數(shù)總額的，轉(zhuǎn)入下一年度辦理。因此，相對于廣州的積分入戶制來講，上海市的居住證過渡是以“雙把關(guān)”的兩重控制實(shí)現(xiàn)入戶數(shù)量的有效管理。與廣州、上海實(shí)現(xiàn)總量控制的方式相比，重慶市卻較為特別的以限定入戶對象的手段來實(shí)現(xiàn)。重慶市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式設(shè)置入戶城鎮(zhèn)的門檻較低，但它并沒有因?yàn)榈烷T檻而導(dǎo)致入戶人員數(shù)量激增而失控，這是由于其入戶對象只能是本市籍農(nóng)民，而大量的外來務(wù)工人員和本市非農(nóng)業(yè)戶籍人員則被剔除出去。

3.入戶的吸引力

各大城市實(shí)施戶籍制度改革，擁有持續(xù)數(shù)量的入戶意愿者是改革能夠順利進(jìn)行的基礎(chǔ)性保障條件。大城市良好的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、高水平的城市福利保障、良好的區(qū)位條件等是外來務(wù)工人員產(chǎn)生入戶意愿的主要因素。具體就廣州、上海、重慶來講，廣州、上海的戶籍制度改革并沒有顯性的鼓勵政策，兩者對入戶者的吸引力主要來源于現(xiàn)已固有的高水平城市福利、公共服務(wù)以及優(yōu)越的區(qū)位條件。然而，重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式的城市吸引力卻有其非常獨(dú)特的一面。由于重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的入戶對象本身就是重慶市戶籍，城市區(qū)位的吸引力就大大下降。同樣由于這一原因，作為本市戶籍的農(nóng)民本身就能享受到重慶市的大部分福利政策，因此城市福利對入戶人口的吸引力也會相應(yīng)有所下降。不得不說，重慶市以獨(dú)具特色的“335”制度試圖解除農(nóng)民入城的后顧之憂，以提高城市吸引力，增強(qiáng)農(nóng)民入戶城鎮(zhèn)的意愿，保障城鄉(xiāng)戶籍制度改革順利進(jìn)行不無關(guān)系。重慶的“335”保障制度是指“3年過渡”、“3年保留”、“5項(xiàng)納入”，具體內(nèi)涵是對農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶后承包地、宅基地的處置設(shè)定了3年過渡期，允許入戶城鎮(zhèn)的農(nóng)村居民在最長3年時(shí)限內(nèi)保留宅基地的使用權(quán)和收益權(quán)。同時(shí)，新入戶農(nóng)民可以享受城市教育、醫(yī)療、社保、住房、就業(yè)政策，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)戶進(jìn)城后“五件衣服”一步到位。[7]

三、新型城鎮(zhèn)化下大城市戶籍制度改革模式的思考

由于每個(gè)大城市所處地理位置不同，實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段差異，以及具體歷史、人口和社會狀況等方面都難以統(tǒng)一，所以也不應(yīng)選擇同一個(gè)改革模式。但通過上述三個(gè)城市戶籍制度改革模式的比較，對新型城鎮(zhèn)化背景下，大城市戶籍制度改革模式的選擇和實(shí)施，卻能得到一些經(jīng)驗(yàn)和啟示。

（一）結(jié)合本地時(shí)代背景選擇戶籍制度改革的模式

從上述三個(gè)城市戶籍戶籍制度改革模式選擇來看，都符合了自身特定的時(shí)代背景，廣州受其省內(nèi)戶籍制度改革總體要求影響，上海體現(xiàn)一脈相承的歷史發(fā)展需要，重慶則是為配合全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的必然選擇。因此，大城市戶籍制度改革模式的選擇首先要考慮其所處的地域、歷史和政治等時(shí)代背景，并結(jié)合自身的經(jīng)濟(jì)、人口和社會實(shí)際情況來選擇符合本地時(shí)代背景的戶籍制改革模式。

（二）新型城鎮(zhèn)化下大城市戶籍制改革的目標(biāo)應(yīng)是實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化

無論采取哪種戶籍制度改革模式，都是要解決城鄉(xiāng)差異的戶籍制度造成的社會利益和福利差異，提供新入戶農(nóng)民與當(dāng)?shù)爻鞘芯用裢瑯拥纳矸莺蜕鐣Ｕ?。有條件的城市，如重慶可以采取一步到位的方式，實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化；而一些城市容納困難的城市，如上海則可以選擇通過福利積分的方式，漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。因此，只有把人的城鎮(zhèn)化，核心是城市社會福利公平化，作為戶籍制度改革模式的目標(biāo)，才能符合新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的本質(zhì)內(nèi)涵。

（三）入戶對象的選擇應(yīng)考慮本城市的人口總量和結(jié)構(gòu)狀況

在入戶對象方面，廣州規(guī)定是非本市城鎮(zhèn)戶籍人員及農(nóng)民工，上海是來滬創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的持居住證人員，而重慶則要求是本市籍農(nóng)村居民。三個(gè)城市在入戶對象選擇上的差異，反映了其本身城市人口總量和結(jié)構(gòu)需求的情況，廣州是外來流動人口較多的城市，上海的經(jīng)濟(jì)地位決定了對技術(shù)人才的需求，重慶大都市的建設(shè)急需本地城鎮(zhèn)化率的提升。因此，只有考慮本市人口總量和構(gòu)成狀況，才能優(yōu)先選擇符合本市發(fā)展需要的人口，并進(jìn)行有效的條件控制。

（四）戶籍制度改革的方式應(yīng)采取漸進(jìn)式的改革方式

從戶籍改革的主要方式比較來看，三個(gè)城市都采取了漸進(jìn)式的改革方式，不同在于廣州漸進(jìn)思維體現(xiàn)在設(shè)置科學(xué)的評價(jià)指標(biāo)，入戶對象通過漸進(jìn)積累分?jǐn)?shù)方式來實(shí)現(xiàn)；上海則把居住證制度、積分制度與社會福利漸進(jìn)改革結(jié)合起來，緩解戶籍改革的壓力；重慶的漸進(jìn)改革，則主要體現(xiàn)在改革推進(jìn)的階段、地域和人群安排上。因此，由于大城市戶籍制度改革的困難和復(fù)雜，漸進(jìn)方式必然成為改革的現(xiàn)實(shí)選擇。

（五）戶籍制改革模式有效性在于能彌補(bǔ)自身的不足

當(dāng)戶籍制度改革模式確定之后，面臨著就是如何推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)的問題。但每種模式都有自身的不足，能否彌補(bǔ)這些不足，則是保障模式有效性的關(guān)鍵。如廣州市單純的積分總數(shù)控制，無法滿足過多符合條件人口的入戶需求，因此，必須配以總量控制和積分排序工作；重慶市成立戶籍制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組加強(qiáng)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，完善組織保障，并通過實(shí)施“335”制度保障入戶人口的供給；上海則為應(yīng)對過多持有居住證人口入戶的需要，采取“雙把關(guān)”做法，同時(shí)采取持證期社會福利改革的制度，緩解戶籍制度的壓力。這些都是值得學(xué)習(xí)和借鑒之處。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于中國廣州政府網(wǎng)。通過加總廣州市2011、2012兩年間，共4期積分入戶制公示名單得出。廣州市2012年上半年積分入戶制名單公示過程中，有1人自動放棄入戶、1人被舉報(bào)。由于每期積分制入戶名單公示時(shí)，都備有10名候補(bǔ)人員，故能確保每年3000人的積分制入戶計(jì)劃指標(biāo)總量不被空置。

②數(shù)據(jù)來源于上海市人力資源和社會保障局網(wǎng)。通過加總上海市2009-2012四年間，共28期“持有《上海市居住證》人員申辦本市常住戶口公示名單”的人數(shù)得出。

[1]張曉山.在深化改革中促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展[N].人民日報(bào),2010-03-l8（07）.

[2]李育林.新型城鎮(zhèn)化背景下戶籍制度改革的“積分制”探索——基于廣東、上海的比較[J].廣東廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào),2014,（02）:96-99.

[3]熊明.基于農(nóng)民工市民化的重慶戶籍制度改革實(shí)踐研究[D].重慶工商大學(xué),2012.

[4]嚴(yán)士清.新中國戶籍制度演變歷程與改革路徑研究[D].華東師范大學(xué),2012.

[5]郭秀云.大城市戶籍改革的困境及未來政策走向——以上海為例[J].人口與發(fā)展,2010,（06）:45-51.

[6]黃志亮,劉昌用.戶籍制度改革的重慶模式探索[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2011,（02）:90-94.

[7]谷繼建.戶籍制度改革的重慶實(shí)踐[J].重慶社會科學(xué),2011,（09）:95-100.