新常態(tài)下人民陪審員制度建設(shè)與工作應(yīng)對(duì)

■王軍鋒 汪曉蕾/文

新常態(tài)下人民陪審員制度建設(shè)與工作應(yīng)對(duì)

■王軍鋒 汪曉蕾/文

一、前言

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出：“完善人民陪審員制度，保障公民陪審權(quán)利，擴(kuò)大參審范圍，完善隨機(jī)抽選方式，提高人民陪審制度公信度”，“逐步實(shí)行人民陪審員不再審理法律適用問(wèn)題，只參與審理事實(shí)認(rèn)定問(wèn)題”。改革人民陪審員制度，作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期人民法院司法改革一項(xiàng)重要內(nèi)容，這是黨中央以依法治國(guó)為主題的治國(guó)理政新部署。

當(dāng)前，我國(guó)人民陪審員制度正處于發(fā)展與變革的時(shí)代背景下，我們要全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記系列講話精神和《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，圍繞公正司法、實(shí)現(xiàn)司法民主、加強(qiáng)司法監(jiān)督、提高司法獨(dú)立、確立司法權(quán)威、提高司法公信力。在新常態(tài)下，要開(kāi)闊人民陪審員制度的格局，豐富人民陪審員制度的內(nèi)涵，拓展人民陪審員制度的外延，進(jìn)一步推進(jìn)和完善人民陪審員制度，在全面深化“法治中國(guó)”建設(shè)中“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受公平正義”，使之成為治國(guó)理政基本方略的重要組成部分，充分彰顯我國(guó)司法制度一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新。

二、人民陪審員制度在實(shí)踐中的問(wèn)題

（一）人民陪審員制度立法與制度管理功能不完善

人民陪審員制度是一種法定的審判制度，是中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度的重要組成部分。2004年8月28日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于完善人民陪審員制度決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）以立法形式對(duì)人民陪審員制度加以完善，于2005年5月1日實(shí)施?！稕Q定》經(jīng)過(guò)10余年實(shí)施已成為我國(guó)公正司法，提升司法公信力，保障人民群眾參與司法核心載體?！稕Q定》作為司法民主重要內(nèi)容，無(wú)論是作為公民的基本權(quán)利，還是作為國(guó)家司法制度，就其地位和重要作用而言，應(yīng)當(dāng)在憲法中加以規(guī)定。

一是建國(guó)以來(lái)，我國(guó)先后頒布四部憲法，前三部憲法對(duì)人民陪審員制度作了規(guī)定。但現(xiàn)行的1982年憲法卻未規(guī)定人民陪審制度，也未提及人民陪審員制度，在當(dāng)今依法治國(guó)為基本治國(guó)方略、民主政治建設(shè)為基本綱領(lǐng)形勢(shì)下，這種立法上的缺陷需加以完善。二是長(zhǎng)期的司法實(shí)踐顯示人民陪審員制度下，人民陪審員的選任經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的正式任職程序，基層法院根據(jù)案件數(shù)量及特點(diǎn)、人口數(shù)量、地域面積、民族狀況等因素，確定人民陪審員名額并會(huì)同同級(jí)人民政府司法行政機(jī)關(guān)對(duì)人民陪審員候選人資格進(jìn)行審查，基層法院院長(zhǎng)提出人民陪審員人選，提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)任命后，人民陪審員的任期為五年。但在實(shí)際陪審中，一些基層法院對(duì)如何發(fā)揮人民陪審員作用缺乏經(jīng)驗(yàn)，有很大部份陪審員一般不參加案情研究討論，不參加案件合議，不安排庭前閱卷，大多數(shù)陪審員僅靠庭審來(lái)了解案件情況；有少數(shù)陪審員由于法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)欠缺，文化層次不高，適用法律技能低，駕馭庭審能力弱，在參與審判活動(dòng)中“陪而不審、審而不言”，甘當(dāng)配角，同時(shí)“審案不斷案，合議不發(fā)言”擺設(shè)現(xiàn)象多有發(fā)生，致使庭審、合議實(shí)際上只起到“陪襯”作用。

（二）人民陪審員制度與司法制度存在予盾

人民陪審員制度是公民享有的政治權(quán)利，是我國(guó)現(xiàn)行司法體制下一項(xiàng)重要的政治制度，人民陪審員經(jīng)過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)正式任命的國(guó)家公職人員，它如同職業(yè)法官那樣，代表國(guó)家依法行使司法權(quán)，參加合議庭評(píng)議案件時(shí)，有權(quán)對(duì)事實(shí)認(rèn)定、法律適用充分發(fā)表意見(jiàn)，并獨(dú)立行使表決權(quán)；人民陪審員應(yīng)像法官那樣，從事訴前調(diào)解、文書(shū)送達(dá)、參與執(zhí)行、法制宣傳、司法咨詢、涉訴信訪等事務(wù)性工作，這實(shí)際上是人民陪審員制度的必然結(jié)果，但在實(shí)際運(yùn)作中人民陪審員制度與司法制度存在矛盾：

一是現(xiàn)行法律對(duì)人民陪審員制度是否作為一項(xiàng)基本司法制度表述不清。我國(guó)現(xiàn)行的涉及人民陪審員制度四部法律，如《人民法院組織法》和《三大訴訟法》原則性規(guī)定人民法院審理一審案件，由審判員組成合議庭或由審判員與陪審員組成合議庭，明確規(guī)定審判第一審案件可以實(shí)行人民陪審員制度，但在《行政訴訟法》中卻沒(méi)有規(guī)定。二是《三大訴訟法》中現(xiàn)行的刑事訴訟法第十三條規(guī)定“人民法院審判案件，依照本法實(shí)行人民陪審員陪審制度”。而在其第一百四十七條審判組織中，又把1979年（《刑事訴訟法》）規(guī)定“審判第一審案件由審判員和人民陪審員組成合議庭”修改為“由審判員組成合議庭或者由審判員和人民陪審員組成合議庭”兩者之間概念不明確。三是審判工作是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)強(qiáng)度大的專(zhuān)門(mén)工作，有相當(dāng)一部分陪審員在履職中，在參與審判活動(dòng)中究竟具有哪些職權(quán)和責(zé)任不明確，對(duì)案件不了解，一般停留于就事論事，無(wú)能力從法理上對(duì)案件進(jìn)行質(zhì)證認(rèn)證，無(wú)能力對(duì)案件合法與否獨(dú)立判斷，在評(píng)議和表決過(guò)程中落于形式化，影響人民陪審制度價(jià)值體現(xiàn)和作用發(fā)揮。

三、人民陪審員制度的法律功能與政治作用

人民陪審員制度是公民直接參與司法活動(dòng)的一種民主形式與享有的政治權(quán)利，是我國(guó)現(xiàn)行司法體制下一項(xiàng)重要的政治制度和保障公民權(quán)利的重要途徑，顯示國(guó)家權(quán)力屬于人民的政治理念在司法領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)。人民陪審員來(lái)自社會(huì)各階層，從事各行各業(yè)工作，熟悉社會(huì)生活，具有豐富的生產(chǎn)知識(shí)，科技知識(shí)和社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，能夠體察民情。吸收人民陪審員組成合議庭，可以充分發(fā)揮人民陪審員作為案件糾紛調(diào)解員、執(zhí)行審判員、信訪參與員、法制宣傳員、廉政監(jiān)督員“五員”作用，從不同角度分析案情，提出意見(jiàn)，參與審理事實(shí)認(rèn)定問(wèn)題起到促進(jìn)司法公正、提升司法效率、提高司法民主、加強(qiáng)司法監(jiān)督、促進(jìn)法治精神向全社會(huì)的滲透，是實(shí)現(xiàn)審判工作政治效果、社會(huì)效果和法律效果相統(tǒng)一的有效途徑和重要渠道。

四、人民陪審員制度建設(shè)與工作應(yīng)對(duì)

（一）加大實(shí)施人民陪審員制度法制職能

一是人民陪審員制度有利于司法公正，人民群眾選出代表作為合議庭一員參與審判活動(dòng)，更好地體現(xiàn)民主監(jiān)督的內(nèi)容。二是提高法院辦案“透明度”，有利于遏制司法腐敗，保障司法民主、公正、提高司法公信力。三是人民陪審員選任程序建立和完善人民陪審員隨機(jī)抽選機(jī)制，基層和中級(jí)人民法院每五年從符合條件的當(dāng)?shù)剡x民或者當(dāng)?shù)爻Ｗ【用衩麊沃须S機(jī)抽選當(dāng)?shù)胤ㄔ悍ü賳T額數(shù)5倍以上的人員作為人民陪審員候選人，制作人民陪審員候選人名冊(cè)，建立人民陪審員候選人信息庫(kù)。四是基層和中級(jí)人民法院會(huì)同同級(jí)司法行政機(jī)關(guān)對(duì)人民陪審員候選人進(jìn)行資格審查，征求候選人意見(jiàn)，從審核過(guò)的名單中隨機(jī)抽選不低于當(dāng)?shù)胤ㄔ悍ü賳T額數(shù)3至5倍的人員作為人民陪審員，建立人民陪審員名冊(cè)，提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)任命。五是切實(shí)加強(qiáng)組織、管理和培訓(xùn)，完善合議庭評(píng)議機(jī)制，區(qū)分明確陪審職能，公布陪審意見(jiàn)，促進(jìn)每一個(gè)人民陪審員都能有效地參與到司法審判中，使他們每一次參審都能成為感受公平正義，提高人民陪審員工作法治化水平。

（二）提升法院實(shí)施人民陪審員制度管理職能

一是制定人民陪審員管理使用辦法，包含崗位培訓(xùn)、考核獎(jiǎng)勵(lì)、經(jīng)費(fèi)保障等內(nèi)容，設(shè)立人民陪審員辦公室，確保陪審工作制度化運(yùn)行。二是強(qiáng)化法院庭審程序、合議庭評(píng)議案件時(shí)法律指導(dǎo)與參審保障，通過(guò)以隨機(jī)抽取為主的方式，實(shí)現(xiàn)陪審廣泛性和群眾性，確保人民陪審員依法履行職責(zé)。三是充分發(fā)揮陪審員優(yōu)勢(shì)，人民陪審員來(lái)自不同的社會(huì)崗位，具有豐富工作經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)閱歷，形成與法官審理案件思維互補(bǔ)，在案件調(diào)解過(guò)程中能起到有效疏解矛盾糾紛作用。四是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過(guò)集中授課、觀摩庭審、座談交流等培訓(xùn)方式，確保人民陪審員履行陪審職責(zé)能力，實(shí)現(xiàn)法律素養(yǎng)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、廉政素養(yǎng)的提升，保持人民陪審員隊(duì)伍的生機(jī)與活力。

（三）完善人民陪審員制度建設(shè)組織模式

一是擴(kuò)大陪審參與范圍。將陪審員使用范圍擴(kuò)展至審判活動(dòng)全程及其延伸階段，并詳細(xì)規(guī)定陪審員參與每個(gè)階段工作具體內(nèi)容及相應(yīng)權(quán)利和義務(wù)；包括訴前調(diào)解、適用普通程序?qū)徖戆讣銓?、適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖戆讣{(diào)解、執(zhí)行信訪案件見(jiàn)證和接待化解、案后回訪、法制宣傳。二是完善人民陪審員履職保障機(jī)制。通過(guò)集中培訓(xùn)、專(zhuān)題講座、案例研討等方式，創(chuàng)造更好的培訓(xùn)條件和機(jī)會(huì)，提高人民陪審員的履職能力，各級(jí)黨委、政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、部署落實(shí)，將人民陪審員工作經(jīng)費(fèi)納入每年各級(jí)財(cái)政預(yù)算，使陪審工作進(jìn)一步制度化、法定化。三是當(dāng)前案件復(fù)雜化、專(zhuān)業(yè)化程度不斷加深，部分法官法律知識(shí)強(qiáng)而缺少專(zhuān)業(yè)知識(shí)，往往在審判中遇到困難，為彌補(bǔ)法官專(zhuān)業(yè)知識(shí)欠缺，提高參審案件質(zhì)量，人民陪審員選聘上注重人員專(zhuān)業(yè)化選擇。四是健全工作機(jī)制。規(guī)范人民陪審員參與審理案件確定方式和流程，改進(jìn)參審機(jī)制，落實(shí)“隨機(jī)抽取”原則，杜絕“陪而不審、審而不議”問(wèn)題，增強(qiáng)人民陪審員的自豪感、榮譽(yù)感、責(zé)任感、使命感。

（四）賦予人民陪審員更大的事實(shí)認(rèn)定權(quán)

黨的十八屆四中全會(huì)提出，構(gòu)建開(kāi)放、動(dòng)態(tài)、透明、便民的陽(yáng)光司法機(jī)制。如何讓人民陪審員更積極、更有效地參與司法？浙江省寧波市海曙法院做出積極嘗試和探索。最近，一樁普通的民間借貸糾紛案件在該法院開(kāi)庭審理，與以往不同的是，審判席上坐了一名法官，其余四人面前都擺放著“人民陪審員”的牌子，在庭審現(xiàn)場(chǎng)，四位人民陪審員在主審法官引導(dǎo)下，認(rèn)真聽(tīng)取了原、被告的發(fā)言，并不時(shí)地跟審判長(zhǎng)交換意見(jiàn)。在法庭調(diào)查環(huán)節(jié)，人民陪審員充分發(fā)揮生活閱歷、專(zhuān)業(yè)知識(shí)豐富的特長(zhǎng)與民主監(jiān)督的作用，從合同內(nèi)容出發(fā)，結(jié)合案件事實(shí)要點(diǎn)對(duì)原、被告進(jìn)行了有針對(duì)性的發(fā)問(wèn)，原、被告雙方一一作了解答。

該院首次嘗試“1＋4”陪審制度改革。一是隨機(jī)組成確立合議庭成員，院分管領(lǐng)導(dǎo)庭前閱卷指導(dǎo)，推行合議庭成員交叉閱卷，開(kāi)庭前共同研究庭審提綱、明確庭審重點(diǎn)，實(shí)行案情介紹、證據(jù)采信、事實(shí)認(rèn)定，參審案件從不同的角度分析案情，提出意見(jiàn)，包括庭前閱卷權(quán)、庭審權(quán)、合議權(quán)，賦予人民陪審員更大的事實(shí)認(rèn)定權(quán)，將陪審員使用范圍擴(kuò)展至審判活動(dòng)全程及其延伸階段。二是建立合議庭保障機(jī)制。確立合議庭成員“平等表決、充分討論、自主判斷”和合議連續(xù)進(jìn)行的原則，合議過(guò)程“原汁原味”記錄，合議庭成員和記錄人簽名，起到讓法院值得群眾信賴，讓司法為民從心開(kāi)始的良好效果。

該院為進(jìn)一步促進(jìn)司法公正，切實(shí)加強(qiáng)人民陪審員的履職保障，提高他們的參審熱情，積極探索，推出不少創(chuàng)新舉措。2014年專(zhuān)門(mén)成立人民陪審員管理工作辦公室，出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)人民陪審員管理工作的若干規(guī)定》，針對(duì)的是婚姻、合同、借貸等糾紛案件，理論聯(lián)系實(shí)際，積極組織對(duì)人民陪審員的培訓(xùn)，著重培養(yǎng)人民陪審員將法律條文運(yùn)用到現(xiàn)實(shí)案件中的能力，進(jìn)一步提高陪審員駕馭庭審、采信證據(jù)、事實(shí)認(rèn)定、調(diào)解技巧等方面的陪審技能。同時(shí)，自主研發(fā)了一套人民陪審員電子管理系統(tǒng)，對(duì)人民陪審員的選任、培訓(xùn)、參審、獎(jiǎng)懲等各個(gè)方面進(jìn)行了制度規(guī)范，并組織有關(guān)人員積極申報(bào)省、市社科聯(lián)推動(dòng)陪審工作的有關(guān)法學(xué)研究項(xiàng)目，從而實(shí)現(xiàn)人民陪審員工作應(yīng)對(duì)有效的動(dòng)態(tài)管理。

（作者單位：寧波海曙區(qū)人民法院，浙江萬(wàn)里學(xué)院商學(xué)院）