新常態(tài)下城市規(guī)劃理念轉(zhuǎn)變的若干思考

■傅哲寧/文

新常態(tài)下城市規(guī)劃理念轉(zhuǎn)變的若干思考

■傅哲寧/文

國際上“新常態(tài)”的概念，最早是2009年由美國太平洋投資管理公司（PIMCO），在國際金融危機的背景下提出的。其所表達的主要含義是：經(jīng)濟低速增長、失業(yè)率長期維持在高水平、企業(yè)利潤縮減、資本回報率降低等，當時主要的描述對象為歐美發(fā)達經(jīng)濟體。中國有關(guān)“新常態(tài)”概念，第一次出現(xiàn)于2014 年05月習近平在河南考察的報道，習總書記強調(diào)，我國發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機遇期,我們要增強信心,從當前我國經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征出發(fā)，適應新常態(tài)。2014年8月7日，《人民日報》發(fā)表題為《經(jīng)濟發(fā)展邁入新階段》評論員文章，將“中高速、優(yōu)結(jié)構(gòu)、新動力、多挑戰(zhàn)”視作新常態(tài)下的主要特征，認為中國經(jīng)濟必然從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，從結(jié)構(gòu)不合理轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)優(yōu)化，從要素投入驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，從隱含風險轉(zhuǎn)向面臨多種挑戰(zhàn)。特別是2014年12月中央經(jīng)濟工作會議，從九個趨勢性變化（或階段性特征）對新常態(tài)進行全面權(quán)威論述，并且強調(diào)認識新常態(tài)、適應新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)，是當前和今后一個時期我國經(jīng)濟發(fā)展的大邏輯。這樣的大背景，勢必會對城市規(guī)劃理念產(chǎn)生深刻的影響，本文是個人的一些思考。

一、城市化目標向更加注重速度和質(zhì)量相統(tǒng)一轉(zhuǎn)變

（一）支持城市化速度的經(jīng)濟動力從高速進入中高速

據(jù)統(tǒng)計，1979-2012年，中國經(jīng)濟年均增速達9.8%，遠高于同期世界經(jīng)濟年均2.8%增速，中國經(jīng)濟高速增長期持續(xù)的時間和增速都超過了經(jīng)濟起飛時期的日本和亞洲“四小龍”。特別是國際金融危機爆發(fā)以來，中國成為帶動世界經(jīng)濟復蘇的重要引擎，對世界經(jīng)濟增長的年均貢獻率超過20%。但是，隨著中國經(jīng)濟總量規(guī)模增長，人口老齡化日趨發(fā)展，支撐經(jīng)濟快速增長的資源環(huán)境已接近上限，要素的規(guī)模驅(qū)動力減弱，認為中國經(jīng)濟潛在增長率正在下降已成共識，即中國經(jīng)濟的潛在增長率將會下一個較大臺階，由過去的高速增長進入到中高速增長的速度轉(zhuǎn)換期新常態(tài)。

（二）城市化速度有相應地減緩趨勢

同樣地，伴隨著改革開放和經(jīng)濟快速發(fā)展，城市化率由1978年的17.92%，提升到2013年的53.7%，年均提高1.02個百分點。特別是本世紀初的2000年達到36.22%水平后，邁入國際上公認的城市化快速發(fā)展階段，期間年均增加1.34個百分點。但從最近兩年發(fā)展情況看，2013年末中國城市化率只比上年提高1.16個百分點，2014年中國城市化率雖進一步提高到54.77%，但又比上年只提高了1.04個百分點，呈現(xiàn)遞增速度減緩的趨勢。從支持城市化發(fā)展動力規(guī)律看，隨著經(jīng)濟發(fā)展速度從高速進入中高速新常態(tài)，對支持城市化進程的經(jīng)濟動力難免會有所影響，加上我國城市化水平已邁入50%水平，今后，我國特別是城市化水平已經(jīng)較高的沿海地區(qū)，城市化速度減緩是一個總體性趨勢，這從《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》提出的發(fā)展目標也可得到佐證。該規(guī)劃提出到2020年我國常住人口城市化率達到60%左右，相當于未來六年每年城市化率提高0.87個百分點，遠低于前十多年來年均增加1.34個百分點速度，也低于近兩年1個百分點左右的水平，體現(xiàn)了國家對未來城市化速度趨緩的判斷，以及對城市化規(guī)律的客觀把握。

（三）新常態(tài)下向更加重視城市化速度與質(zhì)量相統(tǒng)一

作為一個發(fā)展中國家，雖然我國城市化水平已達到50%以上，但總體上還處在30-70%城市化快速發(fā)展階段。只是進入新常態(tài)階段，我們有必要從過去比較關(guān)注城市化速度，尤其關(guān)注比上年遞增的速率，向關(guān)注速度的同時，更加關(guān)注城市化的質(zhì)量，注重城市化的速度與質(zhì)量相統(tǒng)一。在今后城市規(guī)劃中，一是要降低對城市化目標的預期，將速度預測得更加務實一些，不提出“大躍進式”的速度目標，尤其是不提年均不斷快速遞增的“機械式”要求；二是更加關(guān)注“三個一億人”問題，根據(jù)李克強總理《政府工作報告》的總體要求，促進約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導約1億人在中西部地區(qū)就近城市化，分別研究每類人員面臨的具體問題，規(guī)劃提出空間安排、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資金來源和配套政策等措施；三是規(guī)劃提升現(xiàn)有城鎮(zhèn)人口生活質(zhì)量。通過規(guī)劃建設(shè)城市交通設(shè)施，提高各類教

二、城市化的經(jīng)濟動力向先進制造業(yè)和服務業(yè)雙輪驅(qū)動轉(zhuǎn)變

（一）充分認識中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已從“二三一”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭弧苯Y(jié)構(gòu)對城市化的深刻影響

新中國建立以來，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟在我國長期占據(jù)重要地位，體現(xiàn)在三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，從“一五”時期的一二三次結(jié)構(gòu)比例從44∶26.1∶29.9，到1978年的28.1∶48.2∶23.7，農(nóng)業(yè)基本占三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重的30-40%，一個時期內(nèi)呈現(xiàn)“一二三”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這一時期我國城市化進程緩慢，固然有戶籍管理制度等政策性原因，但二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不快，是制約城市化進程的經(jīng)濟動力因素。進入改革開放階段，特別是我國進入工業(yè)化中期以后，農(nóng)業(yè)比重持續(xù)下降，工業(yè)比重不斷上升，到1997年達到50%以上占比，形成19∶50∶31的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，我國開始呈現(xiàn)“二三一”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，工業(yè)成為我國城市化的主要動力。進入新世紀，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動加速，升級步伐加快，在工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的同時，第三產(chǎn)業(yè)業(yè)呈現(xiàn)加快發(fā)展勢頭，2013年我國第三產(chǎn)業(yè)比重達到46.1%，首次超過第二產(chǎn)業(yè)，比第二產(chǎn)業(yè)比重高2.2個百分點，形成10.0∶43.9∶46.1的“三二一”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)格局，這是我國由工業(yè)化中期向工業(yè)化后期過渡，進而向后工業(yè)化時期演進的必經(jīng)過程，并且成為一種新常態(tài)，正在對我國城市化產(chǎn)生廣泛而深遠的影響。

（二）先進制造業(yè)和服務業(yè)成為經(jīng)濟發(fā)展和城市化的兩個重要驅(qū)動力

進入“三二一”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的新常態(tài)后，中國城市化的動力正從以往更多依賴工業(yè)驅(qū)動，包括大量傳統(tǒng)工業(yè)支撐，向先進制造業(yè)和服務業(yè)兩輪驅(qū)動轉(zhuǎn)變。一方面，作為制造業(yè)大國，我國的工業(yè)化遠沒有完成，對照建設(shè)制造強國戰(zhàn)略目標，我國工業(yè)無論是量還是質(zhì)均有巨大的提升空間。隨著實施“中國制造2025”計劃，力爭通過“三步走”實現(xiàn)制造強國的戰(zhàn)略目標，育質(zhì)量，優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生資源布局，提升養(yǎng)老保障水平等，增強現(xiàn)有城鎮(zhèn)人口幸福生活的獲得感。工業(yè)仍然是我國城市化的一個重要驅(qū)動力，但是，按照“中國制造2025”要求，要堅持走中國特色新型工業(yè)化道路。另一方面，將緊抓產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“三二一”轉(zhuǎn)變機遇，根據(jù)國家推動生產(chǎn)性服務業(yè)向中高端發(fā)展導向，結(jié)合各地實際，規(guī)劃發(fā)展金融服務業(yè)、交通運輸業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)、設(shè)計咨詢、電子商務、工程咨詢服務業(yè)等生產(chǎn)性服務業(yè)。圍繞滿足人民群眾多層次多樣化需求，大力發(fā)展商貿(mào)服務業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、健康服務業(yè)、家庭服務業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老服務業(yè)等生活性服務業(yè)，不斷滿足廣大人民群眾日益增長的物質(zhì)文化生活需要。

（三）重新認識新常態(tài)下經(jīng)濟發(fā)展對城鎮(zhèn)空間的需求特征

正是由于城市化依賴的經(jīng)濟動力發(fā)生轉(zhuǎn)變，相應地城市規(guī)劃也要認識、適應、引領(lǐng)新變化。一是用地結(jié)構(gòu)上，改變以往重二產(chǎn)輕三產(chǎn)的規(guī)劃理念，更加重視第三產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃；二是工業(yè)空間使用上，由于制造業(yè)向中高端發(fā)展，更加有利于提高土地容積率等，集約利用土地資源，在規(guī)劃用指標引用過程中，要充分注意工業(yè)結(jié)構(gòu)變化對空間集約使用的影響；三是把握服務業(yè)和“互聯(lián)網(wǎng)+”等新興產(chǎn)業(yè)的空間需求特征，相比于一般加工業(yè)，服務業(yè)（交通和物流業(yè)等用地相對較多者除外）單位產(chǎn)出的用地需求相對較小，諸如北上廣等發(fā)達城市，深入實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，大力發(fā)展“總部經(jīng)濟”、“樓宇經(jīng)濟”等，往往一幢發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”的樓宇，會產(chǎn)生十億甚至更多的營業(yè)收入，提供上億甚至更多的稅收，因此，在新常態(tài)下的城市規(guī)劃中，要充分考慮新型城市化經(jīng)濟動力結(jié)構(gòu)變化，對空間結(jié)構(gòu)、集約用地水平、規(guī)范標準應用等帶來與時俱進的影響。

三、城市發(fā)展從邊際擴張到注重邊際管理的“更新”轉(zhuǎn)變

（一）傳統(tǒng)粗放的城市規(guī)劃建設(shè)方式難以為繼

改革開放以來，我國在城市建設(shè)方面取得了巨大成就，但伴隨著快速建設(shè)的進程，也積累了一定的問題。諸如，城市規(guī)劃導向上剛性約束不夠，一任領(lǐng)導一套規(guī)劃；形態(tài)上表現(xiàn)為不少城市缺乏整體性的規(guī)劃，新城老區(qū)不統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)割裂明顯；城市邊界上無序擴張，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重滯后于實有人口增長，公共服務配套與地區(qū)實際需求有出入；城市環(huán)境監(jiān)管由于管轄區(qū)域與隊伍力量不匹配，面對形式多樣的城鎮(zhèn)污染問題，且難以根治等等。特別是在傳統(tǒng)的粗放式增長模式下，在城市空間開發(fā)利用方面，土地的開發(fā)利用粗放低效，城市規(guī)劃建設(shè)中出現(xiàn)一味講求擴大城市規(guī)模的“攤大餅”現(xiàn)象。但是，這種狀況在我國發(fā)展進入新常態(tài)后，土地、水、環(huán)境等資源供給已無法支撐傳統(tǒng)粗放的發(fā)展方式，也迫切需要轉(zhuǎn)變城市規(guī)劃理念。

（二）新常態(tài)下做好城市邊際規(guī)劃管理的“增量”文章

針對傳統(tǒng)的城市規(guī)劃多為導向型、概念性規(guī)劃帶來的剛性約束不足、邊際無序擴展和空間落地管理難等問題，近年來，不少地方積極探索城市邊際規(guī)劃管理。例如，早在2003年，深圳市針對建設(shè)用地快速無序擴張情況，出臺《深圳基本生態(tài)控制線規(guī)劃》，將空間規(guī)劃分為“非建設(shè)”與“城市建設(shè)”兩大部分，并于2005年頒布《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》，將空間邊界政策法定化并強制執(zhí)行。又如，2008年頒布的新版《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，提出建立了較為完善的“四區(qū)五線”的空間管制手段，具體“四區(qū)”包括禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)、已建區(qū)范圍，以及“五線”的藍線、綠線、紫線、道路紅線、黃線(建筑退讓及市政設(shè)施的界限)，希望通過加強城市邊界控制管理，遏制城市邊際無序“任性”擴張狀況，以期做好新常態(tài)下城市規(guī)劃建設(shè)的“增量”文章。

（三）新常態(tài)下做好加強城市有機更新的“存量”文章

1938年，著名城市規(guī)劃理論家劉易斯·芒福德（Lewis Monford）提出了“有機規(guī)劃”的概念。1958年在荷蘭海牙市召開的第一次城市更新國際研討會，第一次對“城市更新”進行了定義。在中國，第一位倡導城市有機更新的學者是吳良鏞先生，其核心思想是，把城市看做供千百萬人生活的復雜的“有機體”，認為構(gòu)成城市本身組織的城市細胞總是經(jīng)常不斷地新陳代謝的。進入新常態(tài)后，在進行“增量”空間擴區(qū)規(guī)劃建設(shè)的同時，要按照城市內(nèi)在的發(fā)展規(guī)律，順應城市之肌理，在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，探求城市的更新與發(fā)展，更加重視已有空間資源的集約利用和二次甚至三次開發(fā)，不斷提高規(guī)劃建設(shè)質(zhì)量，達到既保證發(fā)展空間、又實現(xiàn)城市有機更新的目的。例如，近年來杭州市通過結(jié)構(gòu)性更新（主要指道路、水系、城市空間形態(tài)和城市景觀環(huán)境的保護與利用）、物質(zhì)性更新（主要包括歷史名城的保護與傳承）、功能性更新（主要針對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，基礎(chǔ)設(shè)施的改善與更新，城市功能的升級與完善等），適應新常態(tài)下可持續(xù)發(fā)展要求，做好城市建設(shè)“存量”文章，挖掘好、保護好、開發(fā)好了國家級的首批歷史文化名城、國際化的旅游城市兩張“金名片”，提升了城市品牌影響力，也提高了居民生活品質(zhì)。

四、城市規(guī)劃向更加注重可實施性轉(zhuǎn)變

（一）土地、水、環(huán)境容量等自然資源從嚴約束下的可實施性要求

我國是一個資源環(huán)境總量普遍并不十分豐富的國家，加上有13億多人口，人均水平更不高。從土地資源方面看，我國人口占世界21%，但土地只占7%，許多地區(qū)人均耕地處在聯(lián)合國提出的0.8畝警戒線以下，據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，今后我國可用于工業(yè)化城市化開發(fā)及其他方面建設(shè)的面積只有28萬平方公里左右，約占全國陸地國土總面積的3%，適宜開發(fā)的國土面積較少，決定了我國必須走空間節(jié)約集約的發(fā)展道路。從水資源方面看，我國人均水資源量僅為世界人均占有量的28%，并且水資源空間分布不均，水資源分布與土地資源、經(jīng)濟布局不相匹配，制約著人口和經(jīng)濟、城市的均衡分布，還帶來了許多生態(tài)問題。從環(huán)境方面看，正如2014年全國經(jīng)濟工作會議在論述新常態(tài)的資源環(huán)境趨勢性變化所指出，過去我國能源資源和生態(tài)環(huán)境空間相對較大，但現(xiàn)在環(huán)境承載能力已經(jīng)達到或接近上限，必須順應人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的期待，推動形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展新方式。因此，進入新常態(tài)的城市規(guī)劃應更加注重土地、水等自然資源要素供給的可行性，以提高城市規(guī)劃的可實施性。

（二）加快老齡化和人口增長趨緩雙重約束下的可實施性要求

自從全國實行計劃生育基本國策以來，有效地控制了人口過快增長，實現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型由高出生率、低死亡率、高自然增長率向低出生率、低死亡率、低自然增長率的歷史性轉(zhuǎn)變，有力地促進了中國綜合國力的提高、社會的進步和人民生活的改善，也對穩(wěn)定世界人口做出了積極的貢獻。但同時，將長期將生育水平降到了更替水平以下，也帶來了一些新問題。在城市規(guī)劃中突出需要突出考慮兩個問題：一是加快人口老齡化進程帶來的影響，據(jù)全國老齡工作委員會辦公室報告，21世紀的中國將是一個不可逆轉(zhuǎn)的老齡社會，其中到2020年是快速老齡化階段，這一階段中國將平均每年增加596萬老年人口，到2020年，老年人口將達到2.48億，老齡化水平將達到17.17%；從2021年到2050年是加速老齡化階段，期間中國老年人口數(shù)量平均每年增加620萬人，到2023年，老年人口數(shù)量將增加到2.7億，到2050年，老年人口總量更將超過4億，老齡化水平推進到30%以上。作為較長實施周期和涉及廣泛領(lǐng)域的的城市規(guī)劃，必須從城市用地、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務等各個方面，考慮加快人口老齡化的客觀趨勢和相應的相關(guān)要求。二是人口數(shù)量增長趨緩帶來的影響，我國每年人口凈增長從上個世紀90年代的1000多萬人，進入21世紀趨勢性下降到每年的900-600多萬人水平，2014年以來，雖然實行了“單獨兩孩”政策，但實施效果有待觀察。從國際人口發(fā)展規(guī)律看，隨著經(jīng)濟發(fā)展、女性教育程度提高、社會競爭加劇等，提高生育率是一項比較困難的事情，我國這種人口增長趨緩的態(tài)勢恐難以改變，勢必對未來城市發(fā)展規(guī)模、各類設(shè)施配套等產(chǎn)生廣泛影響，也需要我們在城市規(guī)劃中給予高度關(guān)注和深入研究。

（三）資金供給從緊約束下的可實施性要求

在已往推進的快速城市化進程中，政府充分體現(xiàn)了主導作用，特別是城市政府籌措建設(shè)資金方面的積極作用。然而，在進入新常態(tài)后，讓市場發(fā)揮資源配置決定性作用和政府職能轉(zhuǎn)型的大背景下，我國正在告別傳統(tǒng)城市規(guī)劃建設(shè)投融資中，政府占主導地位的“建設(shè)型財政”模式。一方面，正在通過簡政放權(quán)，推進政府職能轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)型為“服務型財政”。另一方面，通過控制地方政府負債水平，防止出現(xiàn)經(jīng)濟風險。因此，在進入新常態(tài)下特別是經(jīng)濟增長放緩情況下，地方政府的建設(shè)性資金管理數(shù)量增加更加有限，而國家對政府資金管理又日趨嚴格。作為城市規(guī)劃編制和實施工作者，一方面要充分考慮政府資金變化情況，更加注意規(guī)劃建設(shè)尤其政府主導領(lǐng)域的適度規(guī)模問題。同時，也要看到國家鼓勵實施政府和社會資本合作（PPP）模式，有利于創(chuàng)新投融資機制，推動各類資本相互融合、優(yōu)勢互補，拓寬社會資本投資渠道等新情況，從更加全面、豐富的視角審視城市建設(shè)資金新渠道。既要防止貪大不可行，又要防止自縛手腳，看不到運用PPP模式等新生事物的巨大力量，提高城市規(guī)劃的可實施性。

（作者單位：中南大學）