住房保障的補(bǔ)貼模式、標(biāo)準(zhǔn)與范圍研究

鄧宏乾 賈傅麟，2

(1.華中師范大學(xué) 湖北房地產(chǎn)發(fā)展研究中心， 湖北 武漢 430079； 2.湖北師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 湖北 黃石 435002)

住房保障的補(bǔ)貼模式、標(biāo)準(zhǔn)與范圍研究

鄧宏乾1賈傅麟1，2

(1.華中師范大學(xué) 湖北房地產(chǎn)發(fā)展研究中心， 湖北 武漢 430079； 2.湖北師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 湖北 黃石 435002)

本文運(yùn)用消費(fèi)者選擇模型，比較分析保障對象在不同補(bǔ)貼模式下的選擇行為，根據(jù)我國現(xiàn)階段的實(shí)際情況，選擇合適的補(bǔ)貼模式；以居住水平和福利水平為評價(jià)指標(biāo)，構(gòu)建住房補(bǔ)貼效率、公平評價(jià)函數(shù)，求解合理的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；以住房可支付能力測度指標(biāo)，研究準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的劃分方法，結(jié)合住房保障供給水平，界定住房保障的補(bǔ)貼范圍。研究結(jié)論表明，現(xiàn)階段我國住房保障應(yīng)選用配物補(bǔ)租與實(shí)物配租相結(jié)合的補(bǔ)貼模式，依據(jù)住房消費(fèi)支出份額制定多層次、反梯度的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)體系，根據(jù)政府的住房保障的財(cái)政預(yù)算支出和財(cái)政支付能力，采用住房消費(fèi)支出份額、合理住房消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的方式界定補(bǔ)貼范圍。

住房保障; 補(bǔ)貼模式; 補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn); 補(bǔ)貼范圍

一、引言和文獻(xiàn)綜述

住房制度改革后，由于過度推進(jìn)住房市場化，導(dǎo)致房價(jià)日益攀升，城鎮(zhèn)中低收入家庭很難通過市場獲得合適的住房，居住問題較為突出。住房承載著社會功能，是重要的民生問題，政府有必要對住房市場進(jìn)行干預(yù)，為住房困難家庭提供基本的住房保障。然而，我國住房保障制度建設(shè)起步較晚，現(xiàn)有制度還不夠健全，在運(yùn)行中逐漸暴露出其缺陷與不足，主要存在不同補(bǔ)貼模式間彼此割裂、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)制定不合理、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)劃分不科學(xué)、住房保障和住房市場發(fā)展不協(xié)調(diào)等問題。這些問題造成住房保障資源分配固化且不合理、保障覆蓋面較窄，扭曲了住房保障的公平和效率，不利于住房保障的可持續(xù)發(fā)展。2013年10月，習(xí)近平指出，加快推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)，要處理好政府提供公共服務(wù)和市場化的關(guān)系、住房發(fā)展的經(jīng)濟(jì)功能和社會功能的關(guān)系、需要和可能的關(guān)系、住房保障和防止福利陷阱的關(guān)系。因此，如何選擇合適的補(bǔ)貼模式、制定既公平又兼顧效率的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，防止住房保障陷入福利陷阱，如何結(jié)合住房保障供給和需求，科學(xué)界定住房保障的補(bǔ)貼范圍，促進(jìn)住房保障和住房市場協(xié)調(diào)發(fā)展，顯得尤為重要。

近年來我國住房保障問題的研究已細(xì)化到住房保障制度的各個層面，如補(bǔ)貼模式、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼范圍等。在補(bǔ)貼模式層面，一些文獻(xiàn)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，認(rèn)為需求方補(bǔ)貼對住房市場的干擾有限，既可充分利用市場機(jī)制配置住房資源，滿足保障對象的住房消費(fèi)偏好，又能根據(jù)保障對象的經(jīng)濟(jì)狀況靈活調(diào)整補(bǔ)貼額度，維護(hù)住房補(bǔ)貼公平①。還有些文獻(xiàn)則從成本效益、社會福利視角分析，也得出需求方補(bǔ)貼優(yōu)于供給方補(bǔ)貼的結(jié)論②。與此不同的是，有些文獻(xiàn)從政策環(huán)境視角分析，認(rèn)為在住房短缺階段，應(yīng)采用供給方補(bǔ)貼增加住房供給，當(dāng)住房存量充足后，政府應(yīng)以需求方補(bǔ)貼取代供給方補(bǔ)貼③。在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)層面，曹麗娟認(rèn)為政府應(yīng)根據(jù)保障對象的住房可支付能力，建立差異化的租金標(biāo)準(zhǔn)體系④。趙青松等綜合考慮了承租人、房屋以及租賃差異因素，通過構(gòu)建梯度租金模型，測算出公共租賃住房的租金標(biāo)準(zhǔn)⑤。在補(bǔ)貼范圍層面，多數(shù)文獻(xiàn)認(rèn)為住房市場、政府干預(yù)都存在失靈情況，補(bǔ)貼范圍應(yīng)以市場失靈為起點(diǎn)，以政府失靈為警戒來確定⑥。住房可支付能力是劃分準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、界定補(bǔ)貼范圍的重要指標(biāo)，是判斷居民是否存在住房困難的重要依據(jù)⑦。而實(shí)踐中我國住房保障的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼范圍與住房可支付能力脫節(jié)，無法真實(shí)反映居民的住房困難程度⑧。住房可支付能力測度較為復(fù)雜，其常用指標(biāo)可分為住房支出收入比法和剩余收入法兩大類⑨。在劃分準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、界定補(bǔ)貼范圍過程中，住房支出收入比法常被優(yōu)先考慮，而剩余收入法總是扮演補(bǔ)充角色⑩，但無論采用哪種方法，都需要界定合理的住房消費(fèi)水平標(biāo)準(zhǔn)。對于補(bǔ)貼范圍如何界定，褚超孚運(yùn)用住房市場購買力法設(shè)計(jì)了住房保障家庭收入線模型，測度住房保障的需求量，結(jié)合住房保障的供給規(guī)模，確定出城鎮(zhèn)住房保障比例。修大鵬等利用社會保障水平測定方法構(gòu)建出住房保障系數(shù)模型，以住房可支付能力指數(shù)和住房保障面積作為補(bǔ)貼范圍指標(biāo)，運(yùn)用國內(nèi)大中城市的截面數(shù)據(jù)估測住房保障支出與補(bǔ)貼范圍的變動關(guān)系。鄭思齊等利用收入、人均住房面積的分組數(shù)據(jù)，構(gòu)造出家庭收入和人均住房面積的二維聯(lián)合分布函數(shù)，并給出住房保障的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)貼范圍的變動關(guān)系。

縱觀上述研究，不難發(fā)現(xiàn)：一是關(guān)于補(bǔ)貼模式選擇的研究還有待深化。以往研究僅得出在住房存量充足后，需求方補(bǔ)貼優(yōu)于供給方補(bǔ)貼的結(jié)論，然而需求方補(bǔ)貼又可分為“收入支持”的租賃補(bǔ)貼和“價(jià)格支持”的配物補(bǔ)租兩種補(bǔ)貼模式，不同模式的補(bǔ)貼效果有待進(jìn)一步評價(jià)。二是對于補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)制定的研究還有待拓展。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)制定影響著住房保障的公平和效率，以往研究僅得出補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與住房可支付能力相匹配的結(jié)論性建議，如何制定既公平又兼顧效率的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)仍有待于解決。三是對于補(bǔ)貼范圍界定的研究還有待改進(jìn)。補(bǔ)貼范圍取決于住房保障的供給和需求，與住房可支付能力的測度直接相關(guān)，然而目前研究主要借鑒社會保障水平測定模型從宏觀層面估算住房保障規(guī)?？偭?，或運(yùn)用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)估計(jì)補(bǔ)貼范圍與準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的變動關(guān)系，缺乏對住房保障需求的微觀層面考察。

住房保障包含補(bǔ)貼模式、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)貼范圍三個主要層面。補(bǔ)貼模式的選擇是住房保障的實(shí)施前提，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)貼范圍相互聯(lián)系、相互作用，其大小取決于住房保障的供給和需求，是住房保障的實(shí)施內(nèi)容。本文以補(bǔ)貼模式選擇為研究起點(diǎn)，從公平、效率視角求解合理的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，最后結(jié)合政府住房保障支出與財(cái)政支付能力，界定住房保障的補(bǔ)貼范圍。本文的貢獻(xiàn)在于：第一，運(yùn)用消費(fèi)者選擇模型，比較分析不同補(bǔ)貼模式的實(shí)施效果，結(jié)合現(xiàn)階段我國的基本國情，選擇合適的補(bǔ)貼模式。第二，以居住水平和福利水平為評價(jià)指標(biāo)，構(gòu)建住房補(bǔ)貼效率、公平評價(jià)函數(shù)，利用住房補(bǔ)貼效率評價(jià)函數(shù)，求解出最優(yōu)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合住房補(bǔ)貼公平評價(jià)函數(shù)，得到不同住房可支付能力的保障對象所對應(yīng)的合理補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。第三，利用準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的劃分方法，結(jié)合反映住房保障需求大小的合理補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與衡量住房保障供給水平的住房保障支出、財(cái)政支付能力，界定出住房保障的補(bǔ)貼范圍。

二、住房補(bǔ)貼的模式選擇

政府通常以住房補(bǔ)貼形式為保障對象提供必要的住房保障。住房補(bǔ)貼有供給方補(bǔ)貼和需求方補(bǔ)貼之分，兩者的差別在于補(bǔ)貼對象不同，前者是保障房的建設(shè)單位，即“補(bǔ)磚頭”，后者為保障對象，即“補(bǔ)人頭”。在實(shí)施過程中，與供給方補(bǔ)貼相比，需求方補(bǔ)貼對住房市場的干預(yù)較少，可以充分發(fā)揮市場機(jī)制在住房資源配置方面的作用，較大提升住房保障運(yùn)行效率。另外，需求方補(bǔ)貼具有較強(qiáng)的靈活性，可以根據(jù)保障對象的住房困難程度變化，動態(tài)調(diào)整其補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)住房保障分配公平。為此，各國住房保障發(fā)展到一定階段后，補(bǔ)貼政策會逐步轉(zhuǎn)向需求方補(bǔ)貼，形成以需求方補(bǔ)貼為主、供給方補(bǔ)貼為補(bǔ)充的補(bǔ)貼政策體系。

需求方補(bǔ)貼又有多種不同的補(bǔ)貼措施，按照其作用機(jī)理的不同，可分為“收入支持”和“價(jià)格支持”兩種補(bǔ)貼模式。目前，我國的租賃補(bǔ)貼政策屬于“收入支持”類，是指政府根據(jù)申請家庭的收入和居住情況，按照其對應(yīng)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)給予現(xiàn)金補(bǔ)貼，讓其自行從市場上租賃合適住房，本質(zhì)上是對保障對象的收入支持。而配物補(bǔ)租政策屬于“價(jià)格支持”，是指政府向符合條件的申請家庭提供指定房源后，先由房源提供者向租戶收取市場租金，而后政府依據(jù)申請家庭的住房困難程度，以市場租金的一定比例給予差別化的現(xiàn)金補(bǔ)貼，從而降低了保障家庭的實(shí)際房租支出，本質(zhì)上是對保障對象的價(jià)格支持。兩種需求方補(bǔ)貼模式的作用機(jī)理存在差異，為此，本文利用消費(fèi)者選擇模型，考察保障對象在不同補(bǔ)貼模式下的最優(yōu)選擇行為差異。

(一)模型假設(shè)

消費(fèi)者選擇模型認(rèn)為，在一定的預(yù)算約束下，保障對象會在兩種消費(fèi)商品之間進(jìn)行選擇，從而使自身的效用達(dá)到最優(yōu)，即福利水平最大。為了方便研究，作如下假定：

假設(shè)一：城市W的保障對象只進(jìn)行低端住房消費(fèi)H和非住房消費(fèi)C，描述兩者消費(fèi)偏好的正數(shù)分別為ω和υ，其效用函數(shù)U為柯布道格拉斯函數(shù)：

(1)

假設(shè)二：城市W的低端住房存量充足，住房補(bǔ)貼政策的實(shí)施對低端住房市場沒影響，其低端住房、非住房消費(fèi)價(jià)格分別為p和1，兩者在政策實(shí)施前后均保持不變。保障對象的住房消費(fèi)支出份額在保障前后保持不變，其收入為I。無補(bǔ)貼政策時(shí)，保障對象的預(yù)算約束為如下形式：

pH+C=I

(2)

(3)

假設(shè)五：兩種補(bǔ)貼模式給予保障對象的補(bǔ)貼額相等，即：δpH1=s。

(二)不同補(bǔ)貼模式下保障對象的行為選擇

配物補(bǔ)租和租賃補(bǔ)貼雖都是以現(xiàn)金形式發(fā)放補(bǔ)貼，但兩種模式對保障對象預(yù)算約束的影響機(jī)理不同，前者是降低了保障對象實(shí)際支付的住房消費(fèi)價(jià)格，后者則是增加了保障對象的實(shí)際可支配收入。兩種補(bǔ)貼模式下，保障對象的最優(yōu)選擇行為不同。

(4)

在預(yù)算約束(4)下，可得保障對象的最優(yōu)選擇的均衡解：

(5)

pH+C=I+s

(6)

基于假設(shè)五，即δpH1=s。在預(yù)算約束(6)下，可得保障對象的最優(yōu)選擇的均衡解：

(7)

(三)補(bǔ)貼模式的比較與選擇

由上述最優(yōu)選擇的均衡解可知，配物補(bǔ)租和租賃補(bǔ)貼都能帶來保障對象居住水平和福利水平的提升。

由式(3)、式(5)和式(7)可知：

(8)

已知0H2/H0。這說明，兩種補(bǔ)貼模式所帶來的居住水平提升幅度存在差異，配物補(bǔ)租優(yōu)于租賃補(bǔ)貼。該結(jié)論的解釋是，租賃補(bǔ)貼存在資金外溢現(xiàn)象，即補(bǔ)貼資金被挪用于非住房消費(fèi)，而配物補(bǔ)租則將補(bǔ)貼資金用途固化于住房消費(fèi)，可有效提升保障對象的居住水平。

將式(3)、式(5)和式(7)帶入效用函數(shù)，可得：

(9)

兩種補(bǔ)貼模式所帶來的保障對象居住水平和福利水平的提升幅度存在差異，在居住水平提升方面，配物補(bǔ)租優(yōu)于租賃補(bǔ)貼，在福利改善方面，租賃補(bǔ)貼卻優(yōu)于配物補(bǔ)租。目前，我國正處于城鎮(zhèn)化加速期，城市小戶型住房、保障性住房供給嚴(yán)重不足，大量外來人口的居住條件較差。因此，住房保障的政策目標(biāo)應(yīng)側(cè)重于提升居住水平，其補(bǔ)貼模式應(yīng)選用居住水平提升顯著的配物補(bǔ)租。

三、住房補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)制定

補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是配物補(bǔ)租政策的核心內(nèi)容，若補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過高，則會在加重政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)降低保障資源配置效率；若補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過低，則很難滿足保障對象的基本住房需求。住房補(bǔ)貼的實(shí)質(zhì)是以政府的財(cái)政支付能力彌補(bǔ)保障對象的住房可支付能力的不足。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)取決于政府的財(cái)政支付能力和保障對象的住房可支付能力。

(一)補(bǔ)貼評價(jià)函數(shù)

住房補(bǔ)貼資金是財(cái)政專項(xiàng)資金，其投入決策的合理性和科學(xué)性，不僅直接關(guān)系到財(cái)政資源的合理配置，還影響著住房保障政策的實(shí)施效果。因此，有必要建立補(bǔ)貼政策評價(jià)體系來指導(dǎo)補(bǔ)貼資金的運(yùn)用，從而在保證住房補(bǔ)貼公平的前提下，提高補(bǔ)貼效益，解決好保障對象的住房問題。住房補(bǔ)貼政策屬于公共政策，其實(shí)施應(yīng)遵循效率與公平原則。故可從效率、公平兩個層面構(gòu)造住房補(bǔ)貼評價(jià)函數(shù)模型，依據(jù)評價(jià)函數(shù)來確定配物補(bǔ)租的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

政府發(fā)放補(bǔ)貼資金，可以促使保障對象提升自身的居住水平和福利水平，從而實(shí)現(xiàn)住房保障政策目標(biāo)?；诖?，住房補(bǔ)貼效率可以理解為用有限的補(bǔ)貼資金投入帶來保障對象的居住水平和福利水平的最大幅度提升。因此，保障對象的居住水平和福利水平的提升幅度可以作為住房補(bǔ)貼效率的評價(jià)指標(biāo)。住房補(bǔ)貼效率評價(jià)函數(shù)如下：

(10)

式中α、1分別代表居住水平、福利水平提升幅度在評價(jià)函數(shù)中的權(quán)系數(shù)。若政府補(bǔ)貼政策的目標(biāo)側(cè)重于提升居住水平，則α>1；反之，α<1?？紤]到現(xiàn)階段補(bǔ)貼政策的核心目標(biāo)是提升保障對象的居住水平，政府可以承受一定程度的福利損失，故設(shè)定α>1。

公平是現(xiàn)代公共政策的核心價(jià)值觀，住房保障政策的實(shí)施還須遵循公平原則，即住房可支付能力較弱的保障對象對應(yīng)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)高于住房可支付能力較強(qiáng)的保障對象，且保障對象間的補(bǔ)貼后居住面積仍維持原有差距形態(tài)，但這種差距較補(bǔ)貼前有所縮小。事實(shí)上，前者是過程公平，后者屬于結(jié)果公平，補(bǔ)貼只需實(shí)現(xiàn)結(jié)果公平，即可保證補(bǔ)貼資金分配的公平。

在不考慮財(cái)政支付能力的前提下，根據(jù)商業(yè)銀行按揭購房貸款的條件，將住房保障的住房消費(fèi)支出份額的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)設(shè)為50%。設(shè)任意保障對象A的收入為I，住房消費(fèi)支出份額為a(0.5≤a<1)，對應(yīng)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為δ，保前居住面積為H0，保后居住面積為H1；處于準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)邊緣的保障對象B的收入為Ib，住房消費(fèi)支出份額為ab(ab=0.5)，對應(yīng)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為δb，保前居住面積為Hb0，保后居住面積為Hb1。

設(shè)保前A和B的居住面積差距為K0，即K0=Hb0/H0；保后A和B的居住面積差距為K，即K=Hb1/H1。當(dāng)時(shí)K=1，表明保后A的居住面積與B相同，此時(shí)居住水平呈現(xiàn)絕對公平狀態(tài)，與住房保障的初衷相違背。因此，合理的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)使得K介于1和K0之間。

住房補(bǔ)貼的公平性取決于A和B對保后居住面積差距K的綜合評價(jià)。對于A而言，K0-K值越大，即K值越接近1，其評價(jià)越高；與之類似，對于B而言，K-1值越大，其評價(jià)越高。因此，保后居住面積差距可作為住房補(bǔ)貼公平的評價(jià)指標(biāo)。住房補(bǔ)貼公平評價(jià)函數(shù)如下：

(11)

式中β、1分別代表保障對象A、保障對象B對保后居住面積差距評價(jià)的權(quán)系數(shù)。易證，F(xiàn)(K)在[1，K0]內(nèi)有唯一最大值。由其一階條件，可得到保后居住面積的最優(yōu)差距：

(12)

(二)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)前文結(jié)論可知，在補(bǔ)貼額相等的前提下，隨著配物補(bǔ)租的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)提高，保障對象的居住水平和福利水平都在提升；但與租賃補(bǔ)貼相比，配物補(bǔ)租會帶來居住水平提升的同時(shí)，也會造成福利的潛在損失。因此，相對于租賃補(bǔ)貼，配物補(bǔ)租的最優(yōu)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是以最小福利潛在損失換取最大居住水平提升的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，此時(shí)配物補(bǔ)租的補(bǔ)貼效率最大。

設(shè)配物補(bǔ)租的補(bǔ)貼效率為E1，租賃補(bǔ)貼的補(bǔ)貼效率為E2。由式(10)可得：

(13)

根據(jù)式(8)、式(9)和式(13)，可得：

(14)

e12表示配物補(bǔ)租相對于租賃補(bǔ)貼的補(bǔ)貼效率，H1/H2是相對于租賃補(bǔ)貼，配物補(bǔ)租所能帶來的居住水平提升量，U2/U1是相對于租賃補(bǔ)貼，配物補(bǔ)租所產(chǎn)生的福利潛在損失量。配物補(bǔ)租的最優(yōu)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)使得e12取得最大值。根據(jù)e12的一階條件，可得最優(yōu)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)：

(15)

由(15)式可知，配物補(bǔ)租存在最優(yōu)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，住房可支付能力較弱的保障對象對應(yīng)的最優(yōu)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低，住房可支付能力較強(qiáng)的保障對象對應(yīng)的最優(yōu)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較高。該結(jié)論的解釋是，在發(fā)放補(bǔ)貼過程中，政府既要提升保障對象的居住水平，又要兼顧到補(bǔ)貼資金所帶來的潛在福利損失(相對于租賃補(bǔ)貼)。對于住房可支付能力較強(qiáng)的保障對象，政府若給予較大的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)會促使其在不減少非住房消費(fèi)支出的前提下，顯著提升居住水平；而對于住房可支付能力較弱的保障對象，政府即使給予較大的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，也只能換來其居住水平有限的提升，但卻以較大的潛在福利損失為代價(jià)。

若補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低于最優(yōu)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，意味著政府繼續(xù)提升補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，增加的補(bǔ)貼支出能以較小的福利損失換取較大的居住水平提升，補(bǔ)貼效率仍有提升空間；若補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)高于最優(yōu)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，意味著政府在提升補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)后，增加的補(bǔ)貼支出只換來居住水平較小的提升但卻損失了很大的社會福利，降低了補(bǔ)貼效率。因此，政府所制定的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不宜高于最優(yōu)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

倘若為了保證補(bǔ)貼效率，對所有保障對象都以最優(yōu)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼，則補(bǔ)貼資金分配違背了公平性原則。合理的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)避免補(bǔ)貼存在不合理的錯位，使得補(bǔ)貼滿足補(bǔ)貼公平評價(jià)函數(shù)，即補(bǔ)貼后保障對象間的居住面積差距滿足式(12)。

根據(jù)式(3)、式(5)和式(12)，可求得合理補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)：

(16)

一般而言，居民的住房消費(fèi)支出份額a與收入I呈反向關(guān)系。為求簡單，現(xiàn)假定I與a滿足簡單的線性函數(shù)關(guān)系：

(17)

聯(lián)立式(16)和式(17)，可得：

(18)

設(shè)配物補(bǔ)租的起始補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為市場租金的30%，即δb=30%。根據(jù)前文對評價(jià)函數(shù)中權(quán)系數(shù)的論述，為求簡單，設(shè)α=2，β=10。根據(jù)式(15)和式(18)，可得到保障對象的最優(yōu)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)δ*與合理補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)δ**的具體函數(shù)圖像，如圖1所示。

圖1 保障對象的最優(yōu)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與合理補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

(19)

易證dad/dab>0，表明ad與ab同方向變動。當(dāng)保障對象的住房消費(fèi)支出份額大于ad時(shí)，若政府為維護(hù)住房補(bǔ)貼的公平，以合理補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)(此時(shí)，超過最優(yōu)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn))給予補(bǔ)貼，則會導(dǎo)致社會福利損失很大而居住水平提升較小，補(bǔ)貼效率降低。這說明，住房消費(fèi)支出份額大于ad的保障對象的住房可支付力相對較弱，并不適用市場定價(jià)的配物補(bǔ)租模式，該模式會降低住房補(bǔ)貼的效率?？紤]到現(xiàn)實(shí)中住房可支付能力相對較弱的保障對象所占比例較小，對于這類群體，建議仍沿用原有的實(shí)物配租模式，給予相同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

因此，配物補(bǔ)租模式存在一定的適用范圍，其范圍取決于該模式的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與起始補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。對于具有一定住房可支付能力的保障對象，應(yīng)采用“價(jià)格支持”的配物補(bǔ)租模式，給予差異化的合理補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，而對于住房可支付能力相對較弱的保障對象，應(yīng)采用非市場化的實(shí)物配租模式，給予相同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

四、住房補(bǔ)貼的范圍界定

作為配置住房資源的兩種不同方式，住房保障和住房市場兩者之間存在合理的作用邊界。若補(bǔ)貼范圍過大，則會降低整體住房資源的配置效率；若補(bǔ)貼范圍過小，則很難實(shí)現(xiàn)中低收入群體“住有所居”的政策目標(biāo)。因此，合理劃分住房保障的補(bǔ)貼范圍，是住房保障與住房市場協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在要求。

(一)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

政府向住房困難群體提供住房保障，首要任務(wù)就是判斷哪些居民屬于制度保障對象，即準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)問題。國際上，政府通常利用住房可支付能力來評價(jià)居民的住房消費(fèi)能力大小。住房可支付能力強(qiáng)的居民住房負(fù)擔(dān)較輕，可以通過市場滿足自身的住房消費(fèi)需求，而住房可支付能力弱的居民住房負(fù)擔(dān)較重，居住條件往往較差，需要政府提供基本的住房保障。

現(xiàn)實(shí)中，一些國家通過住房消費(fèi)支出份額，即租金收入比來測度居民的住房可支付能力，根據(jù)住房可支付能力強(qiáng)弱識別保障對象，如美國和德國。然而，在具體應(yīng)用中，租金收入比卻存在缺陷。如當(dāng)居民收入相對較低時(shí)，為了維持必要的非住房消費(fèi)，只能租住面積狹小的住房，其租金收入比卻很小，容易低估該居民的住房困難程度；另外，當(dāng)收入相對較高居民偏好于奢侈性住房時(shí)，即使租金收入比較大，其生活水平仍能保持較高水準(zhǔn)，從而利用租金收入比指標(biāo)容易高估其住房困難程度。

針對這一缺陷，我們可利用合理住房消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行矯正，即采用住房消費(fèi)支出份額、城市最低居住面積標(biāo)準(zhǔn)和住房保障面積標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的方式劃分準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。假定住房消費(fèi)支出份額的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)為ab，城市最低居住面積標(biāo)準(zhǔn)為Hl，城市住房保障面積標(biāo)準(zhǔn)為Hs。那么，住房保障對象可分為兩大類：一類是，家庭人均住房建筑面積低于Hl的申請對象；另一類是，家庭人均住房建筑面積介于Hl與Hs之間，且住房消費(fèi)支出份額不低于ab的申請對象。

(二)補(bǔ)貼范圍

補(bǔ)貼范圍的界定，即準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的劃分，取決于政府的財(cái)政支付能力。政府財(cái)政支付能力是指政府財(cái)政可用于住房保障的投入占住房保障所需資金的比例。住房保障的可持續(xù)發(fā)展要求與政府財(cái)政支付能力相匹配，與住房市場的發(fā)展相協(xié)調(diào)。

(20)

(21)

根據(jù)式(5)、式(17)、式(18)和式(19)，式(21)可變?yōu)椋?/p>

(22)

簡單起見，令ad=1，即Sd2=0，可得：

(23)

(24)

根據(jù)式(20)和式(22)，可得準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與財(cái)政支付能力的關(guān)系：

(25)

因此，補(bǔ)貼范圍大小取決于住房保障的財(cái)政預(yù)算支出和財(cái)政支付能力。在財(cái)政預(yù)算支出給定情況下，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與住房保障需求所需資金呈反向關(guān)系，與政府財(cái)政支付能力呈正向關(guān)系。

五、政策建議

以上研究結(jié)論表明，目前住房保障應(yīng)選用配物補(bǔ)租與實(shí)物配租相結(jié)合的補(bǔ)貼模式。對于具有一定住房可支付能力的保障對象，應(yīng)采用“價(jià)格支持”的配物補(bǔ)租模式，給予差異化的合理補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，而對于住房可支付能力相對較弱的保障對象，應(yīng)采用非市場化的實(shí)物配租模式，給予相同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)可采用住房消費(fèi)支出份額與合理住房消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的方式劃分，補(bǔ)貼范圍大小取決于住房保障的財(cái)政預(yù)算支出和財(cái)政支付能力?；谘芯拷Y(jié)論，現(xiàn)有住房保障政策應(yīng)從以下幾個方面加以改革和創(chuàng)新：

(一)加快推進(jìn)現(xiàn)有住房保障供給并軌，構(gòu)建租賃式住房保障體系

我國住房保障制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐具有典型的問題導(dǎo)向性，是一種“補(bǔ)丁式”的制度設(shè)計(jì)，使得現(xiàn)有保障體系難以達(dá)到改革初衷而備受質(zhì)疑，現(xiàn)有多軌并存的住房保障供給體系，既加大了住房保障管理的難度，又造成了住房保障資源分配的不公。住房保障供給體系的改革，涉及保障利益的調(diào)整與重構(gòu)，為避免政策變動帶來的改革阻力，降低并軌改革引起的制度變遷成本，宜采用“漸進(jìn)式”改革方式，將廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房等保障住房并入公共租賃住房，構(gòu)建從產(chǎn)權(quán)式保障為主過渡到以租賃保障為主的保障體系，逐步實(shí)現(xiàn)住房基本公共服務(wù)均等化和“住有所居”的社會目標(biāo)。同時(shí)，通過減免營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、所得稅等政策降低房屋租賃稅負(fù)水平，引導(dǎo)社會為保障對象提供可供租賃的社會住房，逐步形成“政府主導(dǎo)、市場參與”的租賃式住房保障體系。這樣既可降低整個住房保障運(yùn)營管理成本，又可發(fā)揮市場機(jī)制配置住房資源，符合住房保障可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。

(二)科學(xué)制定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，動態(tài)調(diào)整住房保障的補(bǔ)貼范圍

現(xiàn)有準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)主要是依據(jù)家庭人均收入和居住面積等指標(biāo)，忽視了市場價(jià)格變動對保障對象住房可支付能力的影響，與住房保障本質(zhì)相違背。同時(shí)，現(xiàn)有住房保障的受益群體為城鎮(zhèn)戶籍居民，沒有涵蓋廣大非戶籍居民，不符合住房保障的公共服務(wù)屬性。城鎮(zhèn)住房保障政策應(yīng)逐步取消對戶籍的限制，以住房消費(fèi)支出份額、合理住房消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為指標(biāo)設(shè)定住房保障的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。此外，在界定補(bǔ)貼范圍過程中，各地政府缺乏對政府財(cái)政負(fù)擔(dān)能力、居民支付能力的綜合考慮，從而產(chǎn)生“過度保障”與“應(yīng)保未?！爆F(xiàn)象同時(shí)存在，導(dǎo)致住房保障的整體運(yùn)行效率低下。中央政府應(yīng)本著因地制宜原則，將住房消費(fèi)支出份額的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、城市最低居住面積標(biāo)準(zhǔn)和住房保障面積標(biāo)準(zhǔn)確定權(quán)下放到地方，允許各地政府結(jié)合自身的住房保障需求以及財(cái)政負(fù)擔(dān)能力，動態(tài)調(diào)整住房保障的補(bǔ)貼范圍。

(三)從中長期看，應(yīng)構(gòu)建市場化的租賃補(bǔ)貼為主的補(bǔ)貼體系

現(xiàn)階段，我國住房保障的政策目標(biāo)應(yīng)側(cè)重于提升居住水平，宜以“配物補(bǔ)租、實(shí)物配租”為主。但是，配物補(bǔ)租、實(shí)物配租模式雖說作用直接，對居住水平提升有顯著的激勵作用，但其缺點(diǎn)是扭曲市場信號，損害社會福利，加重政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，從兼顧住房保障公平與效率、住房保障基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)來看，補(bǔ)貼模式應(yīng)逐步轉(zhuǎn)向市場導(dǎo)向、福利水平改善顯著的租賃補(bǔ)貼模式，構(gòu)建市場化的租賃補(bǔ)貼為主的住房保障補(bǔ)貼體系。同時(shí)，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)依據(jù)保障對象的住房消費(fèi)支出份額大小制定“反梯度、多層次、租補(bǔ)分離”的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)體系，構(gòu)建公平且富有效率的住房補(bǔ)貼政策，使得補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)體系呈現(xiàn)緩坡形態(tài)，減輕保障對象對住房補(bǔ)貼的依賴程度，防止福利陷阱出現(xiàn)，以促進(jìn)住房保障可持續(xù)發(fā)展。

注釋

①Kemp, P. A. “The Role and Design of Income-Related Housing Allowance.”InternationalSocialSecurityReview53, no.3 (2000): 43-57; 景娟、劉志林、滿燕云：《低收入住房政策的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒：需求方補(bǔ)貼》，《城市發(fā)展研究》2010年第6期。

②宋博通：《政府興建住房與貨幣補(bǔ)貼成本比較研究》，《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)》2001年第1期; Olsen, E. O. “Should the Housing Voucher Program Be Converted to a Block Grant？”HousingPolicyDebate14, no.3 (2003): 283-293; Priemus, H. “Rent Subsidies in the USA and Housing Allowances in the Netherlands: Worlds Apart.”InternationalJournalofUrbanandRegionalResearch24, no.3 (2000): 700-712; Leung, C. K. Y., Sarpca, S. and Yilmaz, K. “Public Housing Units vs. Housing Vouchers: Accessibility, Local Public Goods, and Welfare.”JournalofHousingEconomics21, no.4 (2012): 310-321．

③Apgar, W. C. “Which Housing Policy Is Best？”HousingPolicyDebate1, no.1 (1990): 1-32; 徐虹：《保障性住房政策的選擇運(yùn)用》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第6期。

④曹麗娟：《關(guān)于我國城市公租房租金標(biāo)準(zhǔn)制定的思考》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》2010年第11期。

⑤趙青松、李寧、鄧小鵬：《公共租賃房梯度租金模型及算例分析》，《東南大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2010年第12期。

⑥中國社科院財(cái)貿(mào)所城市與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)研究室課題組：《建立多層次的中國住房公共政策體系》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2008年第1期；李輝婕、張騰：《市場失靈、政府失靈與住房保障》，《生產(chǎn)力研究》2009年第15期。

⑦郭玉坤、楊坤：《住房保障對象劃分研究》，《城市發(fā)展研究》2009年第9期；湯臘梅：《基于住房支付能力的住房保障對象的界定》，《城市發(fā)展研究》2010年第10期。

⑧鄒曉燕、葉劍平、李子松：《住房保障范圍界定問題分析及改進(jìn)意見》，《城市發(fā)展研究》2010年第9期。

⑨董昕：《動態(tài)趨勢與結(jié)構(gòu)性差異:中國住房市場支付能力的綜合測度》，《經(jīng)濟(jì)管理》2012年第6期。

⑩陳杰、朱旭豐：《住房負(fù)擔(dān)能力測度方法研究綜述》，《城市問題》2010年第2期。

責(zé)任編輯 張靜

Study on the Mode, Standard and Coverage of Housing Subsidy

Deng Hongqian1,2Jia Fulin1

(1.Real Estate Development Research Center of Hubei, Central China Normal University, Wuhan 430079; 2.School of Economics & Management, Hubei Normal University, Huangshi 435002)

Firstly, this paper compares the choice behaviors of security objects under different subsidy modes by using the consumer choice model, and chooses a suitable mode according to the current situation in China. Secondly, this paper builds the housing subsidy efficiency and equitable evaluation functions by using living space and welfare indicators, and deduces the reasonable subsidy standards. Finally, this paper analyzes the accession standard by using the measurement indicator of housing affordability, and determines the subsidy coverage combined with government fiscal affordability. The results show that government should adopt the “rent now, subsidy later” mode combined with project-based subsidy, develop a subsidy standard system with multi-level and anti-gradient based on the security object’s housing affordability, and determine the subsidy coverage by using the share of housing consumption expenditure and the reasonable housing consumption standards according to the government’s fiscal capacity and budget expenditure.

housing security; subsidy mode; subsidy standard; subsidy coverage

2015-06-26

國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“我國住房保障問題與改革創(chuàng)新研究”(11&ZD039)