中國農(nóng)村公共財(cái)政投入現(xiàn)狀與需求

“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展研究”課題組

(華中師范大學(xué) 公共管理學(xué)院、湖北地方政府治理與地方發(fā)展研究中心, 湖北 武漢 430079)

中國農(nóng)村公共財(cái)政投入現(xiàn)狀與需求

“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展研究”課題組

(華中師范大學(xué) 公共管理學(xué)院、湖北地方政府治理與地方發(fā)展研究中心, 湖北 武漢 430079)

文章采用“橫向”與“縱橫向”拉開檔次評(píng)價(jià)方法，開展了中國農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)績效評(píng)估研究，同時(shí)運(yùn)用課題組開展的10省區(qū)市問卷調(diào)研和實(shí)地考察結(jié)果，綜合分析、評(píng)估了中國農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)財(cái)政投入機(jī)制、分?jǐn)偳闆r及亟需改進(jìn)之處。新世紀(jì)以來，雖然政府財(cái)政投入在農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)投入資金中穩(wěn)占主導(dǎo)地位，但囿于中國農(nóng)村龐大的人口基數(shù)與薄弱的發(fā)展基礎(chǔ)，以及財(cái)政投入機(jī)制中諸如專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主、財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配等問題，財(cái)政投入的資金使用效率長期徘徊于較低水平。課題組遵循支出法定原則，分別采用漸進(jìn)主義預(yù)算原則，對(duì)“十三五”規(guī)劃期農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的財(cái)政投入開展了總體預(yù)測與分類估測，主張政府必須保持并適度加大財(cái)政投入規(guī)模，做到應(yīng)保則保，足額保障，及時(shí)保障。完善政府財(cái)政投入為主，社會(huì)資本參與為輔，一般公共預(yù)算保障為主，轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于均等化保障為輔的財(cái)政投入機(jī)制。

農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施； 農(nóng)村基本公共服務(wù)； 績效評(píng)估； 財(cái)政投入機(jī)制； 財(cái)政需求預(yù)測

引 言

進(jìn)入新世紀(jì)以來，針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長期面臨的城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡問題，中國政府先后提出了建設(shè)“社會(huì)主義新農(nóng)村”、走新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路以及連片特困地區(qū)財(cái)政扶貧等一系列發(fā)展戰(zhàn)略，其中，解決農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足問題成為各大戰(zhàn)略的核心任務(wù)。經(jīng)過三個(gè)五年規(guī)劃期的連續(xù)建設(shè)，以農(nóng)田水利為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)展明顯加快，農(nóng)村水電路氣房建設(shè)取得突破性進(jìn)展。同時(shí)，基本公共教育、公共衛(wèi)生基本醫(yī)療以及社會(huì)養(yǎng)老等主要農(nóng)村基本公共服務(wù)體系從無到有、漸成體系。但總體而言農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品提供仍然大大落后于城市，與農(nóng)民生產(chǎn)和生活相關(guān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)體系雖得以建立，但整體水平低，與農(nóng)民需求相比還存在很大差距。自十八屆三中全會(huì)以來，加大對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)的財(cái)政投入、促進(jìn)城鄉(xiāng)均等化發(fā)展在國家層面已達(dá)成共識(shí)。十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出了要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，2015年中央一號(hào)文件也明確具體提出了加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度、提升農(nóng)村公共服務(wù)水平、全面推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治等任務(wù)要求。因此，在開展中國農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)財(cái)政投入及分?jǐn)偓F(xiàn)狀評(píng)估研究基礎(chǔ)上，提出“十三五”規(guī)劃期財(cái)政投入預(yù)測方案及政策建議，具有重要的實(shí)踐價(jià)值和意義。

目前國內(nèi)對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的財(cái)政需求與投入機(jī)制研究的文獻(xiàn)頗多。從研究范圍來看，項(xiàng)繼權(quán)、袁方成在實(shí)地調(diào)研基礎(chǔ)上，研究了我國基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政投入與需求問題，開展了2010-2020年我國逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政需求預(yù)測①，但主要側(cè)重于農(nóng)村基本公共服務(wù)，不包括農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施；楊林、韓彥平等主要分析的是公共財(cái)政框架下農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的有效供給問題，認(rèn)為由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施具有潛在的高風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)自我積累能力弱、二元財(cái)政供給體制等原因，導(dǎo)致我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入總量不足、結(jié)構(gòu)不合理②。程又中、彭健討論了基本公共服務(wù)的財(cái)政投入體制機(jī)制問題。程又中重點(diǎn)開展了國外農(nóng)村基本公共服務(wù)的財(cái)政分?jǐn)倷C(jī)制比較分析③，彭健從均等化視角分析了基本公共服務(wù)的財(cái)政投入機(jī)制優(yōu)化問題④，但分析并非針對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)的財(cái)政需求與投入機(jī)制。從研究方法上看，張開云采用的是農(nóng)村居民農(nóng)村基本公共服務(wù)滿意度，以評(píng)價(jià)農(nóng)村基本公共服務(wù)現(xiàn)狀⑤；陳晶璞運(yùn)用的是數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法(DEA)，目的在于評(píng)價(jià)基本公共服務(wù)財(cái)政支出績效⑥。肖建華涉及規(guī)模測算。采用C-D函數(shù)模型，以1978～2008年的中央財(cái)政投入時(shí)間序列數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，測算了農(nóng)村基本公共服務(wù)投入與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的最優(yōu)規(guī)模⑦。上述方法都頗具參考價(jià)值，但相對(duì)單一的研究方法無法滿足課題組全面評(píng)估當(dāng)前農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀及財(cái)政投入情況并開展預(yù)測分析的需要。課題組結(jié)合供求雙方、主客觀評(píng)價(jià)，從中國農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)績效評(píng)估⑧、10省區(qū)市問卷(農(nóng)民卷、村鎮(zhèn)卷)調(diào)研和課題組在湖北等地的重點(diǎn)實(shí)地調(diào)研結(jié)果，綜合分析和評(píng)估中國農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)財(cái)政投入機(jī)制、分?jǐn)偳闆r及亟需改進(jìn)之處，旨在綜合考察和把握中國農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)財(cái)政需求與投入機(jī)制發(fā)展?fàn)顩r，預(yù)測“十三五”規(guī)劃期農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)財(cái)政需求規(guī)模和趨勢，提出新時(shí)期農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)財(cái)政投入規(guī)模和方式、財(cái)政投入管理體制和分?jǐn)倷C(jī)制調(diào)整的政策建議，以期為進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的財(cái)政政策的制定、進(jìn)而為保障2020年基本公共服務(wù)總體均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供支撐和參考。

一、中國農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)財(cái)政投入及分?jǐn)偓F(xiàn)狀

(一)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)財(cái)政投入情況

1.中國農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政投入情況

從1998年實(shí)施積極財(cái)政政策以來，國家穩(wěn)步加大了對(duì)于農(nóng)林公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，并在其中占據(jù)了絕對(duì)的主導(dǎo)地位。而緣于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的周期長、風(fēng)險(xiǎn)高、回報(bào)低的特點(diǎn)，雖然有一定規(guī)模的社會(huì)資本參與農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但比重過小，并不具有普遍性。從1999年至2012年，國家財(cái)政農(nóng)業(yè)支出⑨從1085.8億元增加到12387.6億元，平均增長率達(dá)到21.02%，占全部財(cái)政支出的比重從8.2%上升到9.8%。但由于政府未能建立起規(guī)范的預(yù)算支出計(jì)劃來保障與規(guī)范農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的長遠(yuǎn)發(fā)展，而多以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付形式來推進(jìn)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些專項(xiàng)資金來自農(nóng)業(yè)、水利等多個(gè)部門，分屬縣級(jí)財(cái)政多個(gè)科室管理，名目繁多，資金總量難以宏觀把握；并且大多數(shù)的專項(xiàng)資金需要基層地方政府主動(dòng)申報(bào)，由于信息不對(duì)稱，“跑部錢進(jìn)”、各地苦樂不均情況不可避免；專項(xiàng)撥款周期長、存在時(shí)滯，導(dǎo)致國家整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃在縣鄉(xiāng)基層實(shí)施的嚴(yán)重滯后。也正因?yàn)檫@些原因，國家財(cái)政農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投入的資金使用效率一直在較低水平徘徊，甚至呈現(xiàn)出微弱的下滑趨勢，如表1所示從2003年的0.444下降到2012年的0.391。同時(shí)，這些問題也反映在農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)績效的緩慢增長之上，在2003-2012年的十年之間績效值平均增幅僅為1.33%。其中，農(nóng)田水利與沼氣設(shè)施的建設(shè)績效增長緩慢，財(cái)政投入的規(guī)模效益較低；農(nóng)村公路與安全飲水設(shè)施雖然建設(shè)績效明顯，但卻面臨著調(diào)整投資結(jié)構(gòu)的迫切需要；農(nóng)村電力設(shè)施與教育醫(yī)療設(shè)施的建設(shè)績效長期處于低位波動(dòng)，亟需從數(shù)量增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升的途徑上來。

(1)投入不足，需加大投入力度：農(nóng)田水利、沼氣設(shè)施

“十一五”時(shí)期全國共完成水利建設(shè)投資超過7000億元，其中中央投資2934億元。“十二五”時(shí)期國家計(jì)劃完成70%以上的大型灌區(qū)和50%以上的重點(diǎn)中型灌區(qū)骨干工程續(xù)建配套與節(jié)水改造任務(wù)，并主要通過大型商品糧基地項(xiàng)目、大中型灌區(qū)改造工程等專項(xiàng)工程來配置資金。這些財(cái)政投入給予了農(nóng)田水利建設(shè)極大支持，但參照于嚴(yán)峻的客觀現(xiàn)實(shí)來說，農(nóng)田水利設(shè)施的財(cái)政投入尚處于相對(duì)不足的狀態(tài)，特別是廣大的非糧食主產(chǎn)區(qū)更是極度缺少建設(shè)資金。所以，國家應(yīng)該加大對(duì)于農(nóng)田水利設(shè)施的投入力度，擴(kuò)大小型農(nóng)田水利建設(shè)的資金覆蓋范圍。

從2003年開始，中央財(cái)政連續(xù)三年每年安排10億資金補(bǔ)助農(nóng)村戶用沼氣建設(shè)，2006年之后這一支持規(guī)模提高到每年25億元。從2009年起，我國提高了對(duì)農(nóng)村戶用沼氣建設(shè)的中央補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)：西北、東北地區(qū)每戶補(bǔ)助1500元，西南地區(qū)每戶補(bǔ)助1200元，其它地區(qū)每戶補(bǔ)助1000元。由于沼氣設(shè)施能夠切實(shí)降低生活成本、提高生活質(zhì)量，在財(cái)政補(bǔ)貼的激勵(lì)之下，農(nóng)民具有較強(qiáng)的建設(shè)積極性；但是，在沒有財(cái)政補(bǔ)貼的激勵(lì)作用下，由于需要一次性投入較大成本，中西部地區(qū)極少有農(nóng)民主動(dòng)自費(fèi)建設(shè)沼氣設(shè)施。這種狀況反映出財(cái)政補(bǔ)貼在沼氣設(shè)施發(fā)展中的關(guān)鍵作用，又有鑒于沼氣設(shè)施在中國農(nóng)村極低覆蓋率的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，政府應(yīng)該加大對(duì)于農(nóng)村沼氣設(shè)施的財(cái)政投入力度。

表1 中國農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)及財(cái)政投入績效值與財(cái)政投入效率

(2)投入績效明顯，需調(diào)整投資結(jié)構(gòu)：農(nóng)村公路、安全飲水設(shè)施

“十一五”時(shí)期，中央對(duì)于農(nóng)村公路的投資總規(guī)模為1978億元，其中中央預(yù)算內(nèi)投資355億元，車購稅資金1623億元。中央投資極大地帶動(dòng)了地方政府與農(nóng)民群眾對(duì)于農(nóng)村公路的建設(shè)熱情，五年間全社會(huì)共計(jì)完成投資9500億元?！笆濉逼陂g，政府繼續(xù)支持農(nóng)村公路建設(shè)，著力改善中西部地區(qū)和老少邊窮地區(qū)農(nóng)村交通運(yùn)輸設(shè)施條件，新增和改造農(nóng)村公路100萬公里。其中，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公路與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))際公路的建設(shè)由財(cái)政全部無償支出；通村公路與村際公路則由村級(jí)組織承建，政府給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼，但由于山區(qū)農(nóng)村修路成本高，而地方政府又無力配套，目前的“村村通”工程已經(jīng)誘發(fā)了新的地方債務(wù)。根據(jù)課題組在中部地區(qū)某縣的調(diào)查，對(duì)于通往建制村的鄉(xiāng)村公路硬化工程，政府給予每公里15萬元的財(cái)政補(bǔ)貼，但實(shí)際工程的造價(jià)在每公里30萬元左右，其余的建設(shè)成本轉(zhuǎn)變?yōu)榇罅康霓r(nóng)村集體債務(wù)，僅該縣的農(nóng)村集體債務(wù)總量便達(dá)到六千余萬元之多。最后，對(duì)于屬于“村內(nèi)戶外”的村內(nèi)公路，則主要依靠村民自己的力量來修建，政府只是通過“一事一議”的途徑來進(jìn)行相應(yīng)的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)。當(dāng)前，“村村通”工程即將實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，原來的這種側(cè)重于鄉(xiāng)級(jí)公路的投資策略面臨調(diào)整需要，政府應(yīng)該加大對(duì)于村級(jí)公路與村內(nèi)公路的支持力度，同時(shí)逐步建立完善的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)機(jī)制，避免發(fā)生“通返不通”的現(xiàn)象。

自2005年國家啟動(dòng)農(nóng)村安全飲水工程建設(shè)以來，全國累計(jì)投入建設(shè)資金超過2400億元，其中中央財(cái)政投入超過1500億元，解決了4.6億農(nóng)村人口的飲水安全問題。從2003年到2012年，農(nóng)村安全飲水工程的建設(shè)績效一直保持在較好的發(fā)展態(tài)勢之中；但是各個(gè)地區(qū)卻呈現(xiàn)明顯差異，省際差異系數(shù)雖然有微弱下降，但還是處于0.7以上的較高水平。這種差異既有區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平失衡的原因，也與建設(shè)成本的地域差異有較大關(guān)系。根據(jù)課題組的調(diào)研，中西部地區(qū)農(nóng)村安全飲水工程的建設(shè)成本要高于中東部地區(qū)，“十一五”時(shí)期的全國安全飲水工程的人均建設(shè)成本為496.51元，而西部地區(qū)達(dá)到了528.08元，特別是西部山區(qū)的建設(shè)成本更是高達(dá)800-1000元之間。因此，農(nóng)村安全飲水工程財(cái)政投入應(yīng)該更加偏向于西部地區(qū)，在繼續(xù)完善水網(wǎng)建設(shè)的同時(shí)，加大對(duì)于自來水廠運(yùn)營的財(cái)政支持力度，以吸引更多的社會(huì)資本參與到農(nóng)村安全飲水工程的建設(shè)之中。

(3)亟需質(zhì)量提升，需建立長效投入機(jī)制：農(nóng)村電力設(shè)施、教育醫(yī)療設(shè)施

在2003到2012年的十年之間，農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)績效在十年之間從0.0167增長到0.0426，但相對(duì)而言仍然處于較低水平。“十一五”期間，在已實(shí)施“送電到鄉(xiāng)”工程基礎(chǔ)上，國家共投入1325億元，相繼實(shí)施了中西部農(nóng)網(wǎng)完善工程、無電地區(qū)電力建設(shè)等工程?！笆濉逼陂g中國兩大電網(wǎng)公司總投資將超過5000億元，計(jì)劃對(duì)未改造的農(nóng)村電網(wǎng)進(jìn)行全面改造，對(duì)電力需求快速增長而出現(xiàn)供電能力不足的農(nóng)村電網(wǎng)實(shí)施升級(jí)改造?？紤]到農(nóng)村電力設(shè)施是一種國有企業(yè)壟斷經(jīng)營的公共產(chǎn)品，為了避免企業(yè)在利益刺激下做出有違公共福利的“短視行為”，政府應(yīng)該建立起一個(gè)長期的電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，特別是要建立起對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益為負(fù)的、且處于偏遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)的監(jiān)督機(jī)制。

“十一五”時(shí)期國家相繼實(shí)施了中西部農(nóng)村初中校舍改造工程等建設(shè)工程，持續(xù)加大了對(duì)于農(nóng)村公共基礎(chǔ)教育設(shè)施建設(shè)的投入力度。2009年開始在全國范圍內(nèi)實(shí)施中小學(xué)校舍安全工程，根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從2009年至2011年，中央財(cái)政累計(jì)安排校舍安全工程專項(xiàng)資金140億元。2014年，國家開始啟動(dòng)“全面改薄”(全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件項(xiàng)目)，不同于以往的專項(xiàng)計(jì)劃，“全面改薄”遵循“缺什么補(bǔ)什么”的方針，力求保證農(nóng)村中小學(xué)的基本教學(xué)條件。

2009年，國家啟動(dòng)實(shí)施新一輪《健全農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)方案》，至2010年共投入中央預(yù)算內(nèi)資金358.5億元，支持了1877所縣級(jí)醫(yī)院、5169所中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和11250所村衛(wèi)生室建設(shè)?！笆濉睍r(shí)期，按照“大病不出縣”、“小病不出社區(qū)”的要求，政府加強(qiáng)了以縣級(jí)醫(yī)院為龍頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室為基礎(chǔ)的農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。根據(jù)課題組在中部某縣的調(diào)查，從2011-2014年，國家財(cái)政對(duì)于該縣農(nóng)村公共基本醫(yī)療設(shè)施建設(shè)的總投入為1114萬元，共改造了12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院與44個(gè)村衛(wèi)生室，其中對(duì)于每個(gè)村衛(wèi)生室的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)為5萬元。

總體而言，國家對(duì)于農(nóng)村電力設(shè)施、公共教育設(shè)施與基礎(chǔ)醫(yī)療設(shè)施的投資建設(shè)已經(jīng)滿足了規(guī)模擴(kuò)張的需求，“十三五”時(shí)期的發(fā)展目標(biāo)應(yīng)該著眼于提升基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量與檔次。為此，國家應(yīng)該調(diào)整對(duì)于這三項(xiàng)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展思路，整合臨時(shí)性的專項(xiàng)投資計(jì)劃，建立起長效投入機(jī)制。同時(shí)，由于這些設(shè)施的基本架構(gòu)已經(jīng)建設(shè)完成，形成了較強(qiáng)的投資吸引力，政府可以嘗試以靈活多樣的方式吸引社會(huì)資本加入建設(shè)序列。

2.中國農(nóng)村基本公共服務(wù)財(cái)政投入情況

在中國農(nóng)村基本公共服務(wù)投入中，政府財(cái)政投入占主導(dǎo)地位。2003-2013年間，國家對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)的財(cái)政投入規(guī)模穩(wěn)步加大?？冃гu(píng)估結(jié)果(表1)顯示，地方政府對(duì)中國農(nóng)村基本公共服務(wù)財(cái)政投入效率整體上穩(wěn)步上升，但效率值總體偏小。

表2 中國農(nóng)村基本公共服務(wù)地方財(cái)政投入效率

(1)農(nóng)村基本公共教育財(cái)政投入情況

現(xiàn)階段，農(nóng)村基本公共教育主要由政府財(cái)政投入⑩。國家對(duì)農(nóng)村基本公共教育服務(wù)的財(cái)政投入呈大幅增長態(tài)勢，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總量由2003年的1266.03萬億增長到2012年的6085.5萬億，增長3.83倍。十年間，各級(jí)政府教育財(cái)政撥款年均增長率為17.4%，高于財(cái)政經(jīng)常性收入年均增長率16.8%；義務(wù)教育一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)增長5.4倍。在“十二五”期間，農(nóng)村義務(wù)教育一般公共預(yù)算義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總額超過46000億元，超出“十一五”期間總額的2倍。據(jù)課題組測算，農(nóng)村義務(wù)教育地方財(cái)政投入變異系數(shù)由2003年的0.776下降到2012年的0.476，表明農(nóng)村義務(wù)教育的地方財(cái)政投入存在著顯著的省際差異，但省際間差異逐年縮小。

基于各省績效評(píng)估結(jié)果，計(jì)算得出2003-2012年中國農(nóng)村基本公共教育地方財(cái)政投入純技術(shù)效率、規(guī)模效率和綜合效率(表2)。可見，十年間中國農(nóng)村基本公共教育地方財(cái)政投入純技術(shù)效率整體上逐步增長，但效率值偏低，十年均值為0.351，表明地方財(cái)政投入未得到充分利用。中國農(nóng)村基本公共教育地方財(cái)政投入規(guī)模效率整體上處于較高的水平，稍有起伏，十年均值為0.803，表明地方財(cái)政投入規(guī)模較為合理。中國農(nóng)村基本公共教育地方財(cái)政投入綜合效率整體上穩(wěn)步上升，但效率值偏小，十年均值為0.278，表明地方財(cái)政投入總體效率不高，主要源于地方財(cái)政投入較低的純技術(shù)效率。

(2)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政投入情況

“新農(nóng)?！辈扇€(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的方式籌資，個(gè)人實(shí)行固定繳費(fèi)制。中央補(bǔ)貼的最低標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老金由2009年55元/人·月提高到2014年70元/人·月。地方政府對(duì)繳費(fèi)者補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于30元/人·年。國家財(cái)政對(duì)“新農(nóng)?！钡呢?cái)政補(bǔ)貼規(guī)模由2009年的183.84億元增加到2013年的1021.5億元，提高了5.6倍，占國家財(cái)政支出的比重也由0.24%提高到0.73%。

但調(diào)研得知，當(dāng)前“新農(nóng)?！必?cái)政投入存在以下問題。一方面，各地政府對(duì)于“新農(nóng)?！钡难a(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，導(dǎo)致了“一地一策”的碎片化補(bǔ)貼機(jī)制。例如，湖北省?？悼h與監(jiān)利縣為66元/人·年，山東省臨沂縣為78元/人·年，福建省泉州市為100元/人·年。另一方面，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)行統(tǒng)一額度補(bǔ)貼方式，導(dǎo)致基礎(chǔ)養(yǎng)老金在各地的收入替代率不均衡。如甘肅收入替代率最高，達(dá)到12.92%，上海收入替代率最低，僅為3.36%，前者約為后者的4倍，這導(dǎo)致生活成本較高的東部農(nóng)村地區(qū)面臨著較大的養(yǎng)老壓力。

由于“新農(nóng)?！弊?007年開始試點(diǎn)實(shí)行，基于各省績效評(píng)估結(jié)果計(jì)算得到2007-2012年中國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)地方財(cái)政投入效率(表2)。可以看到六年間：中國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)地方財(cái)政投入純技術(shù)效率整體上緩慢下降，效率值偏低，年均值為0.319，表明地方財(cái)政投入資金利用率逐年下降，暗示可能財(cái)政投入方式不合理；中國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)地方財(cái)政投入規(guī)模效率整體上慢速上升，并處于規(guī)模收益遞增，年均值為0.692，表明財(cái)政投入規(guī)模不足，導(dǎo)致效率偏低；中國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)地方財(cái)政投入綜合效率整體上緩速上升，從2007年的0.208到2012年的0.232，僅增加了0.024，效率值總體偏低，年均值僅為0.225，表明地方財(cái)政投入總體效率偏低，是由較低的地方財(cái)政投入純技術(shù)效率和規(guī)模效率共同造成的。

(3)新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)財(cái)政投入情況

新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)采取個(gè)人繳費(fèi)、集體扶持和政府資助的方式籌集資金。財(cái)政補(bǔ)助資金占新農(nóng)合籌資總額的比重從2004年的55%增長到2013年的80%左右，政府投入在“新農(nóng)合”籌資中占主導(dǎo)地位。人均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從2003年的20元提高到2014年的320元。各級(jí)政府大幅增加了對(duì)“新農(nóng)合”參合農(nóng)民的補(bǔ)助，財(cái)政補(bǔ)助“新農(nóng)合”參合農(nóng)民的資金總規(guī)模在2013年已達(dá)9000多億元。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)民實(shí)際醫(yī)療需求仍存在較大差距。由于“新農(nóng)合”執(zhí)行中要求農(nóng)民個(gè)人先行支付，農(nóng)民大病看不起的問題依然十分嚴(yán)重。

考察2003-2012年中國新型農(nóng)村合作醫(yī)療地方財(cái)政投入效率(表2)，可以看到十年間：中國新型農(nóng)村合作醫(yī)療地方財(cái)政投入綜合效率、純技術(shù)效率和規(guī)模效率整體上都處于較高的水平，十年均值依次為0.835、0.873和0.947，表明地方財(cái)政投入總體效率較高，財(cái)政資金管理和投入方式較為合理。

(二)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)財(cái)政投入分?jǐn)偓F(xiàn)狀

根據(jù)目前政府間支出責(zé)任劃分的規(guī)定以及課題組調(diào)研的情況，各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的財(cái)政投入分?jǐn)偓F(xiàn)狀如下。

1.農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政投入分?jǐn)偓F(xiàn)狀

根據(jù)課題組在武陵山區(qū)某縣的實(shí)地調(diào)研，各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出責(zé)任的分?jǐn)偳闆r詳見表3。

表3 農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入分?jǐn)偓F(xiàn)狀

資料來源：根據(jù)課題組實(shí)地調(diào)研的資料整理得到。

除大型水利、跨區(qū)域流域治理等具有較大區(qū)域外溢特征的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施屬中央政府事權(quán)外，大部分農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均屬縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府事權(quán)范圍。但根據(jù)課題組在湖北等地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣級(jí)財(cái)政基本處于“吃飯財(cái)政”境地，縣級(jí)政府對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入多是通過爭取“小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣項(xiàng)目”、“農(nóng)村安全飲水工程項(xiàng)目”、“農(nóng)村貧困地區(qū)義務(wù)教育校舍全面改薄項(xiàng)目”等中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付完成的，縣本級(jí)財(cái)政安排到農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)力僅限于配套要求。因此，目前農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政分?jǐn)偞嬖诘耐怀鰡栴}是縣級(jí)政府在農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的事權(quán)、支出責(zé)任與其財(cái)力嚴(yán)重不匹配，“十三五”規(guī)劃期亟待理順、解決。

2.農(nóng)村基本公共服務(wù)財(cái)政投入分?jǐn)偓F(xiàn)狀

在“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理體制改革背景下，農(nóng)村基本公共服務(wù)財(cái)政投入涉及的主體主要是中央、省級(jí)和縣級(jí)政府。我國所有農(nóng)村基本公共服務(wù)中，除基本公共教育中的課本費(fèi)由中央政府完全承擔(dān)(且僅限于中西部地區(qū))之外，其他農(nóng)村基本公共服務(wù)財(cái)政投入分?jǐn)偳闆r主要可以分為由地方政府承擔(dān)及由中央和地方政府共同承擔(dān)兩種情況。

表4 農(nóng)村基本公共服務(wù)財(cái)政投入分?jǐn)偓F(xiàn)狀

資料來源：根據(jù)《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》、《關(guān)于農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)補(bǔ)助政策的若干意見》、《全國基本公共服務(wù)“十二五”規(guī)劃》和課題組實(shí)地調(diào)研資料整理得到。

(1)地方政府及其內(nèi)部財(cái)政責(zé)任分?jǐn)偳闆r。我國地方政府對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)財(cái)政投入有省級(jí)政府負(fù)責(zé)、縣級(jí)政府負(fù)責(zé)及省、縣兩級(jí)政府共擔(dān)三種形式，且主要事權(quán)和財(cái)政責(zé)任仍在縣級(jí)政府。

在眾多農(nóng)村基本公共服務(wù)中，僅有孤兒養(yǎng)育保障由省級(jí)政府負(fù)責(zé)，東部省份還承擔(dān)課本費(fèi)和經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活補(bǔ)助的財(cái)政投入責(zé)任。縣級(jí)政府主要承擔(dān)校舍維修改造(東部地區(qū))、教師工資和醫(yī)療救助方面的財(cái)政投入責(zé)任。農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)、農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)村居民最低生活保障及“五保戶”供養(yǎng)的財(cái)政投入由省級(jí)、縣級(jí)政府共同分?jǐn)?。其中，農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)和農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)體系財(cái)政責(zé)任原則上要求由同級(jí)政府承擔(dān)，但由于這些服務(wù)多位于縣、鄉(xiāng)、村，導(dǎo)致其財(cái)政責(zé)任實(shí)際上主要由縣級(jí)政府承擔(dān)。農(nóng)村居民最低生活保障及“五保戶”供養(yǎng)由省級(jí)、縣級(jí)政府分別按照東部地區(qū)6∶4和西部地區(qū)5∶5的比例共擔(dān)。因此，從以上分析可知，地方政府承擔(dān)的農(nóng)村基本公共服務(wù)事權(quán)和財(cái)政責(zé)任重心仍在縣級(jí)政府。

從基礎(chǔ)教育服務(wù)方面來看，人員經(jīng)費(fèi)(主要是教師工資)全部由縣級(jí)政府承擔(dān)。近年來，全國預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)中，人員經(jīng)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)的比重雖然呈不斷下降的趨勢，但是到2011年這一比例仍高于70%，這給縣級(jí)政府帶來了巨大的財(cái)政壓力。以課題組調(diào)研的湖北省某縣為例，2014年全縣本級(jí)的財(cái)政收入只有7.73億元，其中縣級(jí)政府對(duì)教育的總支出為3.3億元，而這其中用于教師工資的支出就接近2億元，占到了教育總支出的60%左右，縣本級(jí)財(cái)政收入的20%。縣級(jí)政府財(cái)政壓力過大，農(nóng)村優(yōu)秀教師緊缺。

從農(nóng)村基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面來看，2009-2013年中央累計(jì)安排用于基本公共衛(wèi)生服務(wù)的補(bǔ)助資金達(dá)800多億元，支持基本醫(yī)療服務(wù)(包括加強(qiáng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)建設(shè)、設(shè)備購置、人才隊(duì)伍建設(shè))的補(bǔ)助資金達(dá)450億元，共占總投入的30%左右。雖然中央投入較大，但由于主要支出責(zé)任仍由地方政府，特別是縣級(jí)政府承擔(dān)，因此，這些服務(wù)省際間發(fā)展不均衡、城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大、農(nóng)村居民滿意度不高的情況突出。

從農(nóng)村社會(huì)服務(wù)提供情況來看，農(nóng)村居民最低生活保障及“五保戶”供養(yǎng)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)過低，經(jīng)常出現(xiàn)由于縣級(jí)政府財(cái)政困難而導(dǎo)致資金無法及時(shí)到位的問題。以課題組調(diào)研的湖北省某縣為例，2014年該縣對(duì)農(nóng)村“五保戶”的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為每人每年4310元，而2014年當(dāng)?shù)剞r(nóng)民家庭人均總收入為8564元，也就是說對(duì)農(nóng)村“五保戶”的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)只有當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民人均總收入的一半。但是，每年實(shí)際到位的資金卻還不到一半，2014年該縣全年“五保戶”供養(yǎng)的資金應(yīng)為481萬元，而實(shí)際到位的資金只有200萬元左右。

課題組認(rèn)為，目前縣級(jí)政府承擔(dān)支出責(zé)任過重，缺乏與之相匹配的財(cái)權(quán)。因此，從農(nóng)村公共服務(wù)的屬性出發(fā)，上移一部分本該屬于中央和省級(jí)的事權(quán)，使得各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)一致，將有利于農(nóng)村基本公共服務(wù)的有效提供。盡管公共衛(wèi)生服務(wù)與醫(yī)療服務(wù)都關(guān)乎國民健康素質(zhì)，但兩者存在公共產(chǎn)品“純度”差異，公共衛(wèi)生服務(wù)較之于醫(yī)療服務(wù)，具有更強(qiáng)的正外部性，是“純度”更高的公共服務(wù)，更加適合由更高層級(jí)政府(中央和省級(jí)政府)來負(fù)責(zé)，而醫(yī)療服務(wù)則具有更強(qiáng)的個(gè)人受益性，而且涉及信息更為復(fù)雜，適合由低層級(jí)政府(縣級(jí)政府)來負(fù)責(zé)。因此，應(yīng)該具體界定中央政府和省級(jí)政府提供公共衛(wèi)生服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)的財(cái)政責(zé)任，避免將這些事權(quán)在實(shí)踐過程中過度下移至縣級(jí)政府。

(2)中央和地方政府財(cái)政責(zé)任分?jǐn)偳闆r。農(nóng)村基本公共服務(wù)的中央和地方政府共擔(dān)情況主要分為中央和省級(jí)政府共擔(dān)，中央和縣級(jí)政府共擔(dān)及中央、省級(jí)和縣級(jí)政府共擔(dān)三種情況。

基礎(chǔ)教育服務(wù)中的學(xué)雜費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)由中央和省級(jí)政府分別按照中部地區(qū)6∶4和西部地區(qū)8∶2的比例分?jǐn)?，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活補(bǔ)助由中央和省級(jí)政府按照5∶5的比例分?jǐn)偂ｋm然中央對(duì)學(xué)雜費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)財(cái)政投入比例較高，但由于其在基礎(chǔ)教育服務(wù)中所占比重偏低，到2011年基礎(chǔ)教育中的公用經(jīng)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)比重僅為28.75，而支出比重較高的人員經(jīng)費(fèi)支出責(zé)任卻由縣級(jí)政府單獨(dú)承擔(dān)，這勢必造成農(nóng)村基礎(chǔ)教育服務(wù)中拖欠工資、優(yōu)秀教師資源不足等問題。

中西部地區(qū)校舍維修改造由中央和縣級(jí)政府按照5∶5的比例分?jǐn)?。為維持學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)，解決人員經(jīng)費(fèi)不足成為需要優(yōu)先考慮的問題。在縣級(jí)政府財(cái)政困難的情況下，校舍維修改造資金難以到位，寄宿條件差、校舍安全問題以及電子信息設(shè)備更新速度慢等問題突出，加劇了農(nóng)村地區(qū)居民接受教育的不平等。

“新農(nóng)合“和”新農(nóng)?！坝芍醒?、省和縣三級(jí)政府共同承擔(dān)，其中，“新農(nóng)合”中央財(cái)政補(bǔ)助約占三分之一(從2003年開始累計(jì)補(bǔ)助已達(dá)3000億元)。但由于現(xiàn)階段統(tǒng)籌層次普遍過低，縣級(jí)政府實(shí)際上承擔(dān)主要支出責(zé)任，導(dǎo)致其財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)民實(shí)際醫(yī)療需求存在較大缺口。中央政府對(duì)“新農(nóng)?！钡呢?cái)政補(bǔ)助基本維持在50%-75%之間。雖然中央對(duì)“新農(nóng)?！必?cái)政補(bǔ)貼金額在不斷上升，但由于地方缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，“一地一策”導(dǎo)致了新的不平等。

綜合調(diào)研情況可知，目前縣級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任較重，中央政府和省級(jí)政府通過臨時(shí)性的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等方式在一定程度上解決了縣級(jí)政府的財(cái)力不足問題。但這種非制度性的解決方式具有不可持續(xù)性。因此，解決縣級(jí)政府財(cái)權(quán)問題，使得事權(quán)與財(cái)權(quán)、事權(quán)與支出責(zé)任一致尤為重要。在基本教育服務(wù)中，人員經(jīng)費(fèi)由縣級(jí)政府負(fù)責(zé)，而公用經(jīng)費(fèi)卻由中央與省級(jí)政府共同負(fù)責(zé)，導(dǎo)致基本公共教育服務(wù)這一事權(quán)的支出責(zé)任在縣級(jí)和省級(jí)按照人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)縱向分割，不符合事權(quán)和支出責(zé)任一致的財(cái)政分權(quán)一般原則，實(shí)踐中的影響值得高度關(guān)注。將縣級(jí)政府承擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育教師工資支出責(zé)任上移到省級(jí)政府是當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)選擇。

二、“十三五”期間中國農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)財(cái)政投入預(yù)測及政策建議

(一)總體思路與原則

課題組本著以下總體思路與原則，開展中國農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)財(cái)政投入規(guī)模預(yù)測，并提出政策建議。

第一，立足于“十三五”規(guī)劃期需要。從現(xiàn)階段中國農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)政投入和分?jǐn)偁顩r實(shí)際出發(fā)，聚焦“十三五”規(guī)劃期中國農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)提供的財(cái)政投入現(xiàn)實(shí)需求，服務(wù)于“十三五”規(guī)劃期的相關(guān)建設(shè)財(cái)政支出政策需要。

第二，瞄準(zhǔn)2020年總體均等化目標(biāo)。十八大和十八屆三中全會(huì)提出了加快健全基本公共服務(wù)體系，在2020年總體實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)；2015年中央一號(hào)文件提出了加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平提升，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的具體任務(wù)。課題組以促進(jìn)2020年國家基本公共服務(wù)均等化的總體實(shí)現(xiàn)、縮小城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)差距為政策目標(biāo)，嘗試通過漸進(jìn)主義預(yù)算原則和基于人均標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)方案測算“十三五”規(guī)劃期中國農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的財(cái)政投入規(guī)模。

第三，遵循支出法定原則。根據(jù)《預(yù)算法》修正案要求與現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)精神，“十三五”規(guī)劃期的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)財(cái)政投入必須調(diào)整財(cái)政投入方式，納入規(guī)范預(yù)算管理。堅(jiān)持公開、透明的預(yù)算制度，細(xì)化預(yù)算編制、強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行、完善預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。根據(jù)《深化財(cái)稅體制改革總體方案》要求，明確中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，完善轉(zhuǎn)移支付制度。課題組遵循《預(yù)算法》修訂精神、建立現(xiàn)代財(cái)政制度及深化財(cái)稅體制改革總體方案要求，提出“十三五”規(guī)劃期中國農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)財(cái)政投入、分?jǐn)倷C(jī)制建議。

(二)“十三五”規(guī)劃期中國農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)財(cái)政投入規(guī)模預(yù)測

“十三五”規(guī)劃期，中國農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的政府財(cái)政投入規(guī)模和態(tài)勢取決于多方面因素的疊加：

首先，從事權(quán)和支出責(zé)任來看，政府確立的2020年基本公共服務(wù)總體均等化目標(biāo)和所制定的具體均等化標(biāo)準(zhǔn)，作為事權(quán)范圍和標(biāo)準(zhǔn)從根本上決定了新時(shí)期政府的支出責(zé)任和財(cái)政投入的總體規(guī)模。而農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)績效評(píng)估和調(diào)研結(jié)果所反映的現(xiàn)階段發(fā)展情況、對(duì)社會(huì)公眾特別是農(nóng)村居民農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)需求程度的判斷和評(píng)估，是新時(shí)期農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)財(cái)政投入增量規(guī)模調(diào)整和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要依據(jù)。新時(shí)期處于建設(shè)攻堅(jiān)期的設(shè)施、關(guān)系農(nóng)民生活質(zhì)量、農(nóng)民需求愿望強(qiáng)烈卻又建設(shè)不理想的設(shè)施的建設(shè)需求，基本公共服務(wù)整體偏低的供給水平都構(gòu)成決定新時(shí)期財(cái)政投入的重要考量因素。

其次，從政府財(cái)力和預(yù)算原則來看，政府在新時(shí)期可動(dòng)用總體財(cái)力從供給角度構(gòu)成政府財(cái)政投入的根本制約，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀態(tài)勢直接影響到新時(shí)期政府財(cái)政投入的整體規(guī)模。從影響財(cái)政支出適度規(guī)模的基礎(chǔ)因素和漸進(jìn)主義預(yù)算原則要求來看，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的逐步提高，要求相應(yīng)擴(kuò)大對(duì)包括農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)在內(nèi)的各項(xiàng)財(cái)政支出的投入規(guī)模。因此，根據(jù)一定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展平均水平、人口增長速率和財(cái)政支出平均增長率估算“十三五”規(guī)劃期農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的財(cái)政投入大體規(guī)模，是可靠的。同時(shí)，對(duì)于近期出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”及其所帶來的預(yù)算硬約束，課題組在實(shí)際規(guī)模預(yù)測時(shí)也給予了充分考慮。另一方面，從城市反哺農(nóng)村、促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距的戰(zhàn)略要求來看，政府財(cái)政投入又必須在漸進(jìn)增長基礎(chǔ)上保持向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村基本公共服務(wù)的重點(diǎn)傾斜，這就要求對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的財(cái)政投入增速必須高于城市投入增長速率。

因此，新時(shí)期政府財(cái)政須在明確事權(quán)和支出責(zé)任清單基礎(chǔ)上，保持并適度加大對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)的財(cái)政投入規(guī)模，做到應(yīng)保則保，足額保障，及時(shí)保障。

1.“十三五”期間農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政投入預(yù)測

盡管傳統(tǒng)漸進(jìn)主義原則飽受詬病，多地開展了零基預(yù)算實(shí)踐，近期的預(yù)算改革也提出了清理、減少某些預(yù)算支出增長與GDP、財(cái)政收支增長率直接掛鉤的剛性要求。但必須承認(rèn)，減少剛性掛鉤與漸進(jìn)主義預(yù)算規(guī)模預(yù)測并不矛盾，是兩個(gè)層面的問題。在預(yù)算實(shí)踐中，傳統(tǒng)漸進(jìn)主義預(yù)算編制原則仍然十分有用，它對(duì)于我們預(yù)測未來一定時(shí)期財(cái)政支出的整體和具體項(xiàng)目支出規(guī)模都具有重要參考價(jià)值。在漸進(jìn)主義預(yù)算理論看來，“預(yù)算并不復(fù)雜，它是漸進(jìn)的?！腔谌ツ甑念A(yù)算并對(duì)少量的增加或減少給予關(guān)注”。根據(jù)漸進(jìn)主義預(yù)算編制原則，基于縱向比較，國家財(cái)政農(nóng)業(yè)支出過去十年的平均增長速度為21.02%，以此增速進(jìn)行估計(jì)，2020年國家財(cái)政農(nóng)業(yè)支出將達(dá)到56996億元；另基于與相關(guān)數(shù)據(jù)的橫向比較，“十三五”規(guī)劃期國家財(cái)政農(nóng)業(yè)支出的平均增長速度應(yīng)該位于18.99%-23.53%之間，據(jù)此進(jìn)行推測，2020年國家財(cái)政農(nóng)業(yè)支出的宏觀閾值應(yīng)該在49781.83-67168.66億元之間。若依據(jù)經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”背景下7%的增長率來計(jì)算，2020年則將達(dá)到21284.2億元。

同時(shí)，根據(jù)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展現(xiàn)狀與農(nóng)民實(shí)際需求作出以下預(yù)測。首先，對(duì)于建設(shè)績效增長緩慢，資金規(guī)模效益低的農(nóng)田水利與沼氣設(shè)施，政府需要在“十二五”時(shí)期投入增速的基礎(chǔ)上再有所提速。具體以沼氣設(shè)施來說，若要實(shí)現(xiàn)2020年8000萬戶的中長期建設(shè)目標(biāo)，“十三五”時(shí)期內(nèi)將要新增2300萬戶，年均新增460萬戶，若以每戶補(bǔ)貼2000元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算，政府則每年需要投入92億元。其次，對(duì)于面臨投資結(jié)構(gòu)調(diào)整需要的農(nóng)村公路與安全飲水設(shè)施來說，政府在農(nóng)村公路投入上應(yīng)該改變?cè)瓉韨?cè)重于鄉(xiāng)級(jí)公路的投資策略，轉(zhuǎn)而加大對(duì)于村級(jí)公路與村內(nèi)公路的建設(shè)支持力度；同時(shí)，把更大比重的農(nóng)村安全飲水工程投入轉(zhuǎn)移到建設(shè)成本較高的西部地區(qū)，確保人均財(cái)政補(bǔ)貼達(dá)到800-1000元。最后，農(nóng)村電力設(shè)施與教育醫(yī)療設(shè)施亟需提升質(zhì)量，尤其是農(nóng)民群眾特別關(guān)注的教育醫(yī)療設(shè)施，政府應(yīng)該有效整合現(xiàn)有資源，并積極完善設(shè)施結(jié)構(gòu)與提升設(shè)施檔次。以農(nóng)村基本醫(yī)療設(shè)施為例，“十三五”時(shí)期全面改造與提升64萬多個(gè)村衛(wèi)生室與37000多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，若以每個(gè)村衛(wèi)生室10萬元、每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院500萬的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行估算，則需要財(cái)政投入2500億元左右。

2.“十三五”期間農(nóng)村基本公共服務(wù)的財(cái)政投入預(yù)測

根據(jù)漸進(jìn)主義預(yù)算原則，假定“十三五”時(shí)期中國基本公共教育、“新農(nóng)?！?、“新農(nóng)合”分別按照過去十年16.85%、40.2%和24.5%的平均增長率增長，“十三五”時(shí)期財(cái)政投入總體規(guī)模分別達(dá)到85056.19、39376.72、38815.11億元；在經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”背景下，假定“十三五”時(shí)期中國基本公共教育、“新農(nóng)?！?、“新農(nóng)合”以7%的GDP增長速度增長，“十三五”時(shí)期財(cái)政投入總體規(guī)模分別達(dá)到45029.91、6992.43、14984.13億元。因此，“十三五”時(shí)期農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入宏觀閾值應(yīng)在45029.91-85056.19億元之間，“新農(nóng)保”的財(cái)政投入宏觀閾值應(yīng)在6992.43-39376.72億元之間，“新農(nóng)合”的財(cái)政投入宏觀閾值應(yīng)在14984.13-38815.11億元之間。

同時(shí)，參照零基預(yù)算編制思路，從人均標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，根據(jù)農(nóng)村基本公共教育、“新農(nóng)?！薄ⅰ靶罗r(nóng)合”財(cái)政支出結(jié)構(gòu)預(yù)測出“十三五”期間國家財(cái)政對(duì)農(nóng)村基本公共教育、“新農(nóng)?！焙汀靶罗r(nóng)合”的投入分別為63875.63億元、14228.54億元和17396.7億元，都在前述的農(nóng)村基本公共教育、“新農(nóng)?！薄ⅰ靶罗r(nóng)合”財(cái)政投入的宏觀閾值內(nèi)。

因此，課題組建議引入中期財(cái)政框架，借鑒歐盟中期預(yù)算經(jīng)驗(yàn)，參考漸進(jìn)主義預(yù)算設(shè)計(jì)和零基預(yù)算思想，確定“十三五”規(guī)劃期財(cái)政投入總體規(guī)模及各年度預(yù)算支出規(guī)模。根據(jù)預(yù)測結(jié)果，建議截止到2020年農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政投入的宏觀閾值應(yīng)在49781.83-67168.66億元之間，農(nóng)村基本公共服務(wù)財(cái)政投入總體規(guī)模約為：農(nóng)村基本公共教育財(cái)政投入的宏觀閾值應(yīng)在45029.91-85056.19億元之間，“新農(nóng)保”的財(cái)政補(bǔ)助的宏觀閾值應(yīng)在6992.43-39376.72億元之間，“新農(nóng)合”的財(cái)政補(bǔ)助的宏觀閾值應(yīng)在14984.13-38815.11億元之間。

(三)中國農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)財(cái)政投入政策建議

課題組建議，在“十三五”規(guī)劃期，政府應(yīng)致力于進(jìn)一步打造、完善政府財(cái)政投入為主，社會(huì)資本參與為輔，一般公共預(yù)算保障為主，轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于均等化保障的財(cái)政投入機(jī)制。

1.大幅上移農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任，增加省級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任，盡快明確政府間農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任劃分清單。建議考慮將農(nóng)村道路建設(shè)確立為省級(jí)政府和縣級(jí)政府共同事權(quán)，由省級(jí)與縣級(jí)政府按照一定比例來共同承擔(dān)；農(nóng)村安全飲水工程按照《預(yù)算法》修正方案取消縣級(jí)政府配套要求后，由中央和省級(jí)政府共同負(fù)責(zé)；考慮在時(shí)機(jī)成熟時(shí)將縣級(jí)政府承擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育教師工資支出責(zé)任上移到省級(jí)政府，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與支出責(zé)任的統(tǒng)一；考慮將農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)事權(quán)上移到中央和省級(jí)，由中央與省級(jí)政府來共同承擔(dān)，縣級(jí)政府以管理為主。建議重新調(diào)研、測算、調(diào)整確定各類農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)供給的單位成本，建立規(guī)范的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

2.堅(jiān)持政府財(cái)政投入為主，依法調(diào)整和改進(jìn)財(cái)政投入方式，建立規(guī)范的預(yù)算保障制度。建議繼續(xù)堅(jiān)持政府主導(dǎo)、財(cái)政投入為主不動(dòng)搖，在此基礎(chǔ)上，調(diào)整和改進(jìn)財(cái)政投入方式。嚴(yán)格遵循《政府收支分類科目》分類體系，重新設(shè)計(jì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)預(yù)算支出科目，按照功能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)嚴(yán)格區(qū)分，并細(xì)化到“類、款、項(xiàng)”三級(jí)科目；調(diào)整和完善基本公共服務(wù)預(yù)算支出設(shè)計(jì)；加大非經(jīng)濟(jì)性公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)財(cái)政投入；強(qiáng)化各類農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付在地方政府預(yù)算編制中的反映和監(jiān)督。此外，還建議以預(yù)算科目為標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)預(yù)算的規(guī)范化和透明監(jiān)督提供技術(shù)基礎(chǔ)。

3.清理、改革和完善農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)政府間轉(zhuǎn)移支付制度。建議農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域保留部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，如農(nóng)村安全飲水工程、小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣工程，以確保向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入傾斜。農(nóng)村基本公共服務(wù)，全國均等化要求的中央補(bǔ)助則應(yīng)納入一般性轉(zhuǎn)移支付范圍。同時(shí)，還須加大中央轉(zhuǎn)移支付對(duì)現(xiàn)有結(jié)構(gòu)性短板公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的支持力度。

4.依據(jù)國家基本公共服務(wù)體系全國標(biāo)準(zhǔn)，保障城鄉(xiāng)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)供給財(cái)政投入。建議制定、完善農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上明確財(cái)政投入保障標(biāo)準(zhǔn)；根據(jù)全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、城鄉(xiāng)差異測算的農(nóng)村基本公共服務(wù)財(cái)力缺口，確定中央用于主要基本公共服務(wù)均等化的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和年度撥款規(guī)模；考慮在時(shí)機(jī)成熟時(shí)將農(nóng)村學(xué)前教育和高中教育納入到農(nóng)村基本公共教育服務(wù)保障范圍；制定、改進(jìn)和提高對(duì)“農(nóng)村五保戶”和低保戶補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)；降低“新農(nóng)合”重大疾病個(gè)人先行墊付門檻，完善大病救助制度；調(diào)整對(duì)“新農(nóng)保”的固定金額補(bǔ)貼制，改行固定比例補(bǔ)貼制，并統(tǒng)一地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，消除“一省一策”的碎片化格局，促進(jìn)“新農(nóng)保”的區(qū)際均等化。

5.嘗試在農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村基本公共服務(wù)領(lǐng)域引入PPP模式。對(duì)于農(nóng)村道路建設(shè)、醫(yī)療服務(wù)以及農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)等具有一定競爭性和排他性的農(nóng)村準(zhǔn)公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，如農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)、飲用水水源地環(huán)境綜合整治、農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村環(huán)境綜合整治等領(lǐng)域，考慮在堅(jiān)持政府投入為主的情況下，嘗試推行PPP模式，開展政府購買農(nóng)村基本公共服務(wù)，擴(kuò)大農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)領(lǐng)域向社會(huì)資本開放程度。

注釋

①項(xiàng)繼權(quán)、袁方成：《我國基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政投入與需求分析》，《公共行政管理》2008年第3期;基本公共服務(wù)均等化研究課題組：《讓人人平等享受基本公共服務(wù)》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2008年。

②楊林、韓彥平：《公共財(cái)政框架下農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的有效供給》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2005年第10期。

③程又中：《國外農(nóng)村基本公共服務(wù)范圍及財(cái)政分?jǐn)倷C(jī)制》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2008年第1期。

④彭?。骸痘竟卜?wù)均等化視角下的財(cái)政體制優(yōu)化》，《財(cái)經(jīng)問題研究》2010年第2期。

⑤張開云：《農(nóng)村基本公共服務(wù)：現(xiàn)狀評(píng)價(jià)與路徑選擇》，《學(xué)術(shù)研究》2009年第11期。

⑥陳晶璞、閆麗莎：《基本公共服務(wù)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系研究》，《燕山大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2011年第3期。

⑦肖建華：《基本公共服務(wù)投入與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的最優(yōu)規(guī)模測算》，《統(tǒng)計(jì)與決策》2010年第19期。

⑧課題組建立了由農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村基本公共服務(wù)以及相應(yīng)的財(cái)政投入3類二級(jí)指標(biāo)、14個(gè)三級(jí)指標(biāo)和51個(gè)四級(jí)指標(biāo)組成的“中國農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)績效評(píng)估指標(biāo)體系”。采用“橫向”和“縱橫向”拉開檔次評(píng)價(jià)法，分別對(duì)全國31個(gè)省級(jí)政府2003-2013年的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)績效進(jìn)行了評(píng)估和分析，從而得到每年中國各省的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)以財(cái)政投入績效狀況。限于篇幅，在此刪除了“中國農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)發(fā)展情況”部分，含中國農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)績效評(píng)估，感興趣的讀者可聯(lián)系課題組。本文第一部分“中國農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)財(cái)政投入情況”直接采用了課題組的績效評(píng)估結(jié)果。

⑨由于在現(xiàn)行財(cái)政收支統(tǒng)計(jì)中，無法直接獲取農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政支出數(shù)據(jù)，課題組以“國家財(cái)政支農(nóng)支出”數(shù)據(jù)代替，它主要包括支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出、農(nóng)資農(nóng)機(jī)等生產(chǎn)補(bǔ)貼、農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出等，口徑上略大于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政支出，但相對(duì)接近。

⑩殷寶明：《新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制優(yōu)化研究》，《社會(huì)保障研究》2013年第4期。

責(zé)任編輯 王敬堯

Research on Mechanism of Public Fiscal Needs and Input in Rural Areas in China

Research Group

(College of Public Administration， Central China Normal University， Wuhan 430079 )

The paper adopts the horizontal and lateral evaluation methods to evaluate the basic public facilities and basic service performance in the countrysides of China. By conducting the questionnaire survey and paying visits to 10 provinces(districts), it comprehensively analyses and evaluates the basic public facilities and the fiscal input mechanism of the basic public services in rural China. It concludes that, although the fiscal input in the public basic facilities in rural areas and basic public services funds dominates in the governmental funds, the usage efficiency of the fiscal input funds is at a low level for a long time because of the big population base and laggard condition in the countrysides, and also because the special transfer payment methods contributes the major part in the fiscal input mechanism and the governmental fiscal power does not match its responsibilities. Based on the above, it suggests that, the government should build a fiscal input mechanism in which the governmental input plays the major part and the social capital plays the subsidiary role. The mechanism should also be outlined in which the general public budget plays the major role with the transfer payment focusing on the equalization guarantee.

public basic facilities in rural areas； basic public services in rural areas； performance evaluation； fiscal input mechanism； fiscal needs prediction

2015-06-15

亞洲開發(fā)銀行技術(shù)政策與顧問技術(shù)援助項(xiàng)目：“中華人民共和國：財(cái)政政策改革與管理”(PATA47040-001)。主筆：張啟春,主要成員：江朦朦、李向宇、李淑芳等