制作糾正審判活動違法檢察建議書之實證研探

陳麗玲 唐曉萍

內容摘要：糾正審判活動違法檢察建議在司法實踐中對于提高監(jiān)督效力和效果更具柔性和可接受性，與提出抗訴、提出檢察意見、糾正違法通知書等構成綜合運用、相互銜接的法律監(jiān)督體系。在確定糾正審判活動違法情形檢察建議提出時機和范圍上，應適用于不符合提出抗訴和再審檢察建議的其它審判違法情形。為規(guī)范其制作，需要對制發(fā)的內容格式和相關問題進行明確。

關鍵詞：檢察建議 糾正審判活動違法 民事行政檢察監(jiān)督 實證

最高人民法院、最高人民檢察院《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》（以下簡稱《若干意見》）第9條規(guī)定了檢察機關對審判活動違法情形除提出抗訴或提出再審檢察建議外，有權提出檢察建議，初步形成了以提出抗訴為中心、再審檢察建議和糾違檢察建議為補充的多元化民事行政檢察監(jiān)督體系。下文以一起檢察建議糾違案為例，就相關問題提出淺見。

一、糾正審判活動違法檢察建議之證析

[基本案情]2013年3月25日，某市人民檢察院對一起民事借款糾紛案件向某縣人民法院提出書面建議。本案中，張某以經營某項目為由向吳某借款100萬元。借款到期后，張某因故無力償還。吳某即向某縣人民法院起訴，要求張某償還借款及利息。該院受理后經開庭審理，一審判決張某償還吳某100萬元及利息。判決生效后，吳某即申請該院強制執(zhí)行，但在執(zhí)行過程中吳某發(fā)現(xiàn)法院計算借款利息時少算6000元利息，即向某市人民檢察院申訴。某市人民檢察院受理后經審查，依法向某縣人民法院提出了書面檢察建議。

本案中，檢察機關以審判活動有違法情形為由提出書面檢察建議，主要依據《若干意見》第9條之規(guī)定。根據2009年最高人民檢察院《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》之規(guī)定，檢察建議是人民檢察院為促進法律正確實施、促進社會和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過程中，結合執(zhí)法辦案，建議有關單位完善制度，加強內部制約、監(jiān)督，正確實施法律法規(guī)，完善社會管理、服務，預防和減少違法犯罪的一種重要方式。檢察實務中，檢察建議常與糾正違法通知書、檢察意見相混淆。其中，檢察意見是檢察機關根據刑事訴訟法之規(guī)定，對被不起訴人向主管機關提出檢察意見，反映檢察機關對被不起訴人應予相應行政制裁的主張、看法，帶有一定的主動性，表達了對被不起訴人行為的否定性評價。而檢察建議是檢察機關從補漏建制、加強規(guī)范制約的角度向有關單位提出的解決問題的建設性參考，是否采納，被建議機關有一定的主動性，在形式上更顯柔性和參與性。糾正違法通知書，則主要是對偵查、審判、執(zhí)行活動中的違法行為向有關單位提出違法意見，其依據有《刑事訴訟法》、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》及《民事訴訟法》、《行政訴訟法》中的相關規(guī)定。相比檢察意見和檢察建議，糾正違法通知書更顯剛性，具有法律強制性和約束力。

不難看出，檢察建議作為檢察機關行使法律監(jiān)督權能的有效形式和非訟手段，相對于提出抗訴、糾正違法通知等剛性監(jiān)督方式，其通過提出加強整改、建章立制、強化管理等正面性希望和具體改良性措施，促進相關單位優(yōu)化管理方式、改革內部制度、實現(xiàn)積極發(fā)展而體現(xiàn)了柔性監(jiān)督的特征，更易被接受和采納。歸納起來，檢察建議具有四個方面的突出特點：一是涉及面廣，不僅在刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟活動中，而且在日常執(zhí)法辦案中都可對相關機關提出檢察建議，且無級別對應限制，基層檢察機關可對本為案發(fā)單位的高層級企事業(yè)單位提出檢察建議;二是建議內容廣泛，對此《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》規(guī)定了6種適用情形;三是快捷高效，并不當然地啟動訴訟程序，被建議單位也不必通過發(fā)回重審、作出裁定決定等作出回應;四是作為一種法律監(jiān)督手段，其實質是法律監(jiān)督權構成要素之一的“督促糾正”在權力行使方式上的重要體現(xiàn)，[1]其制作簽發(fā)又有一定程序性和嚴肅性，它與提出抗訴、提出檢察意見、糾正違法通知書等構成綜合運用、相互銜接的法律監(jiān)督體系。

糾正審判活動違法情形檢察建議涵括于檢察建議的框架內，既有著檢察建議的一般法律屬性和共同特征，又有著不同之處。其一，糾正審判活動違法情形檢察建議專指在民事行政檢察監(jiān)督中提出的檢察建議，非適用于刑事訴訟檢察監(jiān)督或其它一般執(zhí)法監(jiān)督;其二，糾正審判活動違法情形檢察建議從語意上指就督促糾正審判活動中的違法情形而提出的檢察建議，與其它檢察建議在內容、條件上不盡相同;其三，糾正審判活動違法情形檢察建議的對象專指人民法院，而非其它機關單位。

二、檢察建議糾正審判活動違法情形之范圍

本文案例中，法院實體判決基本正確，只是在計算借款利息時出現(xiàn)差錯，并不符合《民事訴訟法》第200條規(guī)定的提出抗訴情形，也不宜提出再審檢察建議，更難以通過再審程序予以糾正，故在理解上應屬于其它審判活動違法情形，以書面檢察建議的形式進行監(jiān)督更為恰宜。但如何界定不適用再審程序的其它審判活動違法情形，在“兩高”司法解釋未進一步明確規(guī)定的情況下，筆者認為，在確定糾正審判活動違法情形檢察建議提出時機和范圍問題上，應按照逐次排除法的基本原則。

首先，應判斷是否屬于《民事訴訟法》第200條和《行政訴訟法》第64條以及“已經發(fā)生法律效力的民事調解、行政賠償調解損害國家利益、社會公共利益”的情形，如符合上述法律規(guī)定的審判活動違法情形，則應向人民法院提出民事或行政抗訴。值得注意的是，《若干意見》相對于《行政訴訟法》第64條關于“已經發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定”的原則性規(guī)定，進一步將“判決、裁定”細化為“行政判決和不予受理、駁回起訴、管轄權異議等行政裁定”，使行政檢察抗訴更具可操作性。同時，明確對民事調解和行政賠償調解損害國家利益、社會公共利益的，應當提出抗訴，此后修改的《民事訴訟法》第201條再次予以明確，使檢察監(jiān)督的范圍得以延伸，較好體現(xiàn)了檢察機關作為國家和社會公共利益代表的法律屬性。

其次，應判斷是否屬于《若干意見》第7條規(guī)定的應提出再審檢察建議的情形?！度舾梢庖姟肥状蚊鞔_再審檢察建議的法律監(jiān)督地位，從而賦予了其正式的法律身份和充足的法律效力。同時，在形式上以再審檢察建議的方式提出，也易于被法院接受和理解。在當前檢法兩家內部考核標準存在差異甚至沖突的情況下，利于法院自行啟動審判監(jiān)督程序，從“零和博弈”實現(xiàn)“互利雙贏”，共同維護司法公正。再審檢察建議的提出應是民事行政抗訴手段的替補和優(yōu)化，即對符合民事行政抗訴條件的生效民事行政裁判，如訴訟標的不大、社會影響較小、改判結果與原判可能相差不大、法院基本認可檢察監(jiān)督事實理由的，在綜合權衡提出抗訴與再審檢察建議各自可能涉及的訴訟成本、社會影響、辦案周期、結果改變概率等利弊的基礎上，從經濟訴訟和最優(yōu)選擇的角度，可以提出再審檢察建議。換言之，提出再審檢察建議的范圍、條件與提出抗訴在總體上是完全一致的，只是在提出形式上有所側重和選擇，或者說是反復權衡后所選擇的另類監(jiān)督方式。其實，這也是《若干意見》第7條規(guī)定的提出再審檢察建議條件與第6條提出抗訴的條件完全相同，但用“可以提出”予以表述的原因所在。此外，在監(jiān)督效力保證上，《若干意見》為保證其嚴肅性，明確必須經過檢察委員會研究決定。為避免再審檢察建議不為法院所采納而致法律監(jiān)督乏力的尷尬局面，在第7條2款進一步規(guī)定了人民法院收到再審檢察建議后應在3個月內進行審查并將結果書面回復檢察機關，檢察機關認為人民法院不予再審的決定不當?shù)?，應當提請上級人民檢察院提出抗訴。這樣既避免了同一檢察機關反復提出再審檢察建議和民事行政抗訴的不嚴肅現(xiàn)象，又通過提請上級人民檢察院審查后再次提出抗訴，強化了檢察機關對確有錯誤民事行政裁判的法律監(jiān)督職能，較好解決了提出抗訴與再審檢察建議兩種監(jiān)督方式的并行互補、相互銜接、剛柔相濟運用實際問題。事實上，如此規(guī)定在一定層面上也可理解為從趨利避害的角度引導人民法院以采納檢察機關再審檢察建議的軟監(jiān)督形式自行啟動內部糾錯機制。

最后，對不符合提出抗訴和再審檢察建議的其它審判違法情形，且不適用再審程序的，檢察機關則應提出檢察建議以開展法律監(jiān)督。在此方面，與提出抗訴和提出再審檢察建議不同的是，檢察建議的提出非必經檢察委員會討論決定。筆者以為，對以下符合審判活動違法情形的，檢察機關應向人民法院提出檢察建議： （1）民事調解協(xié)議、行政賠償調解協(xié)議侵犯第三人合法權益的;（2）在案件審理中發(fā)現(xiàn)刑事犯罪未按規(guī)定及時移送公安、檢察機關的;（3）依職權未對案件有關事實證據進行鑒定、勘驗、查詢、核對，或未采取證據保全措施，但不影響案件正確判決、裁定的; （4）違反法律規(guī)定采取或解除財產保全措施，但未造成嚴重后果的;（5）法律文書制作不嚴謹，存在漏列、錯列當事人、代理人或漏寫、錯寫訴訟參與人基本情況，文字、文號錯漏或法律文書斷句不當、法律用語不規(guī)范、表述不當，有關數(shù)據、時間存在差錯，漏寫訴訟費用分擔等現(xiàn)象的;（6）丟失或因過失損毀證據材料，但未造成嚴重后果的;（7）違反法律規(guī)定送達法律文書，但未造成嚴重后果的;（8）違反法定程序，但不影響案件正確判決、裁定的，如訴訟權利告知不全等;（9）案件實體判決基本正確，但非主要事實認定或判決、裁定有誤的;（10）人民法院作出的先予執(zhí)行裁定和依據《民事訴訟法》第136條作出的中止訴訟裁定不當?shù)?（11）人民法院依據《民事訴訟法》督促程序、破產還債程序等特別程序審理活動違反法定程序或實體裁判確有錯誤的;（12）原判決、裁定認定事實的非主要證據是偽造或未經質證，但不影響案件正確判決、裁定的;（13）原判決、裁定認定的部分非基本事實缺乏證據證明，但不影響案件正確判決、裁定的;（14）原判決、裁定認定適用法律存在錯引、漏引、多引等問題，但不影響案件正確判決、裁定的;（15）違反法律規(guī)定，未充分保障當事人辯論權利的;（16）其它人民法院作出的判決、裁定或決定不宜適用再審程序，但確有錯誤的。

三、糾正審判活動違法檢察建議之范本構設

本文案例中某市人民檢察院依法向某縣人民法院提出檢察建議，以此為范本，建議切實規(guī)范此類檢察建議的制作簽發(fā)，以體現(xiàn)法律監(jiān)督的嚴肅性。

（一）范例

××市人民檢察院

檢 察 建 議 書

×市檢建字[2013 ]1號

某縣人民法院：

張某與吳某借款糾紛一案，吳某認為你院[2012]××民初字第99號民事判決書存在違法情形，特向我院提出申訴。

我院依法受理后對案件相關情況進行了審查，現(xiàn)已查明：2010年4月20日，張某以經營某項目為由向吳某借款100萬元，借款期為兩年，利息比照同期銀行三年定期存款利率的兩倍計息。但借款到期后，張某因故無力償還借款。吳某于2012年9月20日向你院起訴，要求判決張某償還借款及利息。你院受理后，經公開開庭審理，于2012年12月20日作出[2012]××民初字第99號民事判決書，判決張某償吳某借款100萬元及借款利息60000元。一審判決生效后，吳某即申請你院強制執(zhí)行，期間發(fā)現(xiàn)一審判決少算借款利息6000元。

我院認為，根據《民法通則》第一百零八條、第一百三十四和《關于貫徹執(zhí)行（中華人民共和國民法通則）若干問題的意見（試行）》第一百二十二條以及《最高人民法院關于人民法院審理借貸案件的若干意見》第一條、第六條之規(guī)定，張某與吳某約定的借款利率未超過同期銀行貸款利率的四倍，應為合法，應依雙方約定利率計息。但你院[2012]××民初字第99號民事判決書少判借款利息6000元，存在違法情形，損害了吳某的合法權益。

綜上所述，你院[2012]××民初字第99號民事判決書存在違法情形，根據《中華人民共和國民事訴訟法》第十四條之規(guī)定，建議予以糾正，并請將結果于2013年4月25日前函告我院。

××市人民檢察院

（院?。?/p>

2013年3月25日

（二）制作說明

1.首部。包括：（1）標題，建議統(tǒng)一規(guī)范為“××市（縣、區(qū)）人民檢察院檢察建議書，其中檢察建議書應另起一行、居中，字體應醒目，建議為黑體二號字、字距間隔兩個字符;（2）編號，應按照正規(guī)法律文書樣式進行規(guī)范，如案例中表述的“×市檢建字[2013]1號”，有學者提出應按提出檢察建議的檢察機關業(yè)務部門簡稱進行編號。筆者認為，檢察建議是人民檢察院進行法律監(jiān)督的正式法律文書，提出機關是人民檢察院，并非其內設某個部門，且加蓋的是人民檢察院公章，故應以院名義統(tǒng)一進行編號，由院辦公室統(tǒng)一進行登記和依次編號，避免重復、濫用;（3）被建議單位的正式全稱，而不能簡稱如“×縣法院”，且一份檢察建議只有一個主送機關，不能同時向多個單位發(fā)出同一檢察建議。

2.正文。包括：（1）案件起因或受理情況，主要表述是某某案件、誰不服提出申訴;（2）審查查明情況，主要表述檢察機關受理申訴控告后依法查明的相關案件事實情況，因是檢察建議不是抗訴書故無需詳列案件主要事實和證據或進行論證說理，只需清楚闡明案件基本事實即可;（3）提出檢察建議的法律依據，即根據第二部分闡述的事實引用法律表明人民法院審判活動存在的違法情形，在此部分也只是簡述即可，無需就有關事實證據進行引證說理;（4）提出的檢察建議內容，一般可表述為“綜上所述，你院[]××字第號判決、裁定存在違法情形，根據《中華人民共和國民事訴訟法》第十四條之規(guī)定，建議予以糾正”;（5）要求事項，應明確被建議單位回復辦理情況的期限。

3.尾部。包括：（1）落款單位，即提出檢察建議的人民檢察院全稱，如前所述，提出檢察建議只能院名義統(tǒng)一提出，故落款單位不能是檢察機關內設部門，更不能是承辦檢察人員;（2）發(fā)出時間;（3）加蓋院章;（4）抄送單位。一般是發(fā)出檢察建議的上級檢察機關和被建議單位的上級主管機關。也可以抄送同級黨委政法委或同級人大常委會，以通過黨委監(jiān)督和人大監(jiān)督與檢察監(jiān)督共同促進審判活動違法情形及時得以整改，促進檢察建議的落實到位。

（三）其他問題規(guī)范

1.語言表述方面。糾正審判活動違法情形檢察建議作為檢察機關正式法律文書，在表達上應言簡意駭，邏輯清晰、層次分明、表述完整、斷句準確，沒有錯漏別字和明顯語病，體現(xiàn)檢察建議的權威和嚴肅性。

2.案件事實證據方面。因該檢察建議只是督促糾正審判活動違法情形的建議，在有關案件事實證據上無須長篇說理論證，只需點明審判活動存在的違法情形即可。但審查認定的案件事實證據必須準確清楚，基本上是通過調閱法院案卷發(fā)現(xiàn)的經過庭審質證認定的事實證據，檢察機關無需重新調查認定。

3.法律引用方面。該檢察建議應著重對審判活動存在的違法情形進行認定，即審判活動違反了何實體法或程序法，其法律規(guī)定是什么，同時通過簡單的對比引證法律表明審判活動存在違法情形。筆者認為，引用法律必須準確、全面，堅持以法律為準繩，以事實為根據，著力將違法情形找準、講明、點清。

4.檢察建議內容方面。本文案例中因只涉及生效判決少計借款利息問題，故僅就這一違法情形“建議予以糾正”即可。但如涉及多項違法情形的，則應一一具體列舉，提出有針對性的檢察建議。

5.督促落實方面。根據《若干意見》第10條的規(guī)定，人民法院應當在一個月內對檢察建議作出處理并將處理情況書面回復人民檢察院。同時，《若干意見》規(guī)定人民檢察院對法院回復意見有異議的，可通過上一級人民檢察院向同級人民法院提出，上一級人民法院認為檢察機關檢察建議正確的，應當監(jiān)督下級人民法院糾正。因此，發(fā)出檢察建議后，檢察機關應建立主動回訪、跟蹤檢察建議落實情況，并加強與人民法院的協(xié)調配合，從維護司法公正的角度協(xié)調解決相關問題。至于有論點認為應“賦予檢察機關對違反有關義務進行警告、訓誡的實體權力和提出懲戒、彈劾建議的程序性權力”，[2]筆者以為相對于提出抗訴的強性監(jiān)督，糾正審判活動違法情形的檢察建議更多體現(xiàn)為“建議”、“希望”的協(xié)商式軟性監(jiān)督，不必都帶有強制性色彩。

注釋：

[1]參見梁風娣、顧方虎：《檢察建議基本理論問題研究》，載《中國檢察官》2009年第6期。

[2]鄭紅：《檢察建議立法化研究》，載《人民檢察》2010年第14期。