住房公積金制度的改革方向與現實選擇

王先柱，張志鵬

（安徽工業(yè)大學 商學院，安徽 馬鞍山243002）

中國從1991年起在城市建立了住房公積金制度。目前住房公積金的管理，實行住房公積金管理委員會決策、住房公積金管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監(jiān)督的運行模式。伴隨著住房公積金制度的發(fā)展與完善，住房公積金在促進住房體制改革、增加住房供應、解決居民住房問題、加快住房金融發(fā)展、支持城鎮(zhèn)居民住房保障等諸多方面發(fā)揮了很多積極作用［1］［2］。不過，當前的公積金制度仍然存在一些諸如繳存覆蓋面窄、功能弱化、業(yè)務不規(guī)范、運行成本高、使用效率低等方面的問 題［3］［4］。中 共 十 八 屆 三 中 全 會《決 定》指出：“建立公開規(guī)范的住房公積金制度，改進住房公積金提取、使用、監(jiān)管機制?！痹诖吮尘跋?，中國住房公積金制度改革開始啟動。那么具體的改革方向是什么？什么樣的公積金運作模式適用于中國呢？學者對此做出大量卓有成效的研究，歸納起來主要有三種：一是增強金融功能的強制儲蓄模式［5］［6］；二是基金運作模式［7］［8］；三是政策性住房銀行模式［9］［10］。本文將從中國住房公積金制度改革背景和制度定位出發(fā)，通過對多種住房公積金制度改革方案比較分析，指出中國公積金制度改革的道路。

一、住房公積金制度的改革背景與制度定位

任何一項制度安排及其改革，都需要從特定的經濟社會形勢出發(fā)，著眼于解決突出問題。公積金制度的改革不僅是因為原有的時代背景發(fā)生了變化，同時也是基于當前亟待解決的重大難題。

（一）住房公積金制度的改革背景與預期功能

具體而言，公積金制度在不同時期需要面對不同的問題，發(fā)揮特定的功能。

1．近期公積金制度應當成為化解產能過剩風險的“調節(jié)閥”

中國房地產行業(yè)經過十幾年的快速發(fā)展，目前處于行業(yè)轉折時期，房地產行業(yè)下行已成為業(yè)界共識。從“國房景氣指數”變動來看，2014年房地產行業(yè)的整體下行趨勢明顯，從6月份開始“國房景氣指數”跌破95的臨界值，“國房景氣指數”偏低，12月份，“國房景氣指數”為93．93，再創(chuàng)歷史新低（見圖1）；從銷售情況來看，2014年1－12月，全國商品房銷售面積120649萬平方米，同比下降7．6%（見圖2）；從土地購置情況來看，房地產企業(yè)2014年1－12月份拿地態(tài)度較為謹慎，全年房地產開發(fā)企業(yè)土地購置面積33383萬平方米，同比下降14．0%（見圖3）。

圖1 “國房景氣指數”變動趨勢（2013／1－2014／12）

注：“國房景氣指數”遵循經濟周期波動理論，以景氣循環(huán)理論和景氣循環(huán)分析方法為依據，選取房地產投資、資金、面積等多項指標，剔除季節(jié)和隨機因素影響，采用增長率循環(huán)方法編制。通常情況下，國房景氣指數100點最佳，95至105區(qū)間為適度水平，小于95為較低水平，大于105為偏高水平。

圖2 全國商品房銷售面積同比情況（2013／2－2014／12）

圖3 全國土地購置面積同比情況（2013／12－2014／12）

房價的持續(xù)上漲，使得資金大量流入房地產領域，包括銀行信貸、地產相關的債券、信托資金、非標產品、民間借貸等，而在房價上漲期間，由于可提供足值的土地、房產等擔保，違約風險極低。一旦房價出現拐點，市場轉向，對于大量依賴外部融資的房地產企業(yè)，除了后續(xù)融資困難，資金鏈斷裂，加上擔保物價值縮水，違約風險加劇，這將對以土地財政作為重要收入來源的地方政府產生巨大的收入下滑風險，進而引發(fā)地方債務危機。

和中央相比，地方政府更加依賴土地財政。2014年，全國政府性基金收入54093億元，其中，中央政府性基金收入4097億元，同比下降3．3%，在全國政府性基金收入中占比僅7．5%左右；而地方政府性基金收入高達49996億元，同比增長4．1%，占全國政府性收入超過92%（見表1）。

表1 中央和地方政府性基金收入情況

同時，一旦房地產銷量低迷，存量增加，開發(fā)商的資金鏈面臨巨大壓力，造成影子銀行的信貸違約，進而引發(fā)信用風險危機。鑒于影子銀行部門的資金直接或間接來自銀行，影子銀行體系的風險可能波及傳統(tǒng)銀行。

從2012年下半年以來，貸款增速放緩，但是房地產開發(fā)投資資金來源增速加快，這主要與影子銀行（銀行表外業(yè)務）的擴張有關（見圖4）。2014年中國房地產開發(fā)企業(yè)資金來源121991．5億，同比下降0．1%。其中，國內貸款資金所占比例達17．4%，同比增長8%，增幅同比回落25．1%；而企業(yè)自籌資金和其他資金所占比例分別達41．3%和40．8%，占到全部房地產開發(fā)投資資金來源超過80%（見圖5）。

圖4 信貸增速與房地產資金來源增速

圖5 2014年房地產資金來源（累計值）

中國影子銀行體系劃分為三個部分：一是服務于實體經濟或者向實體經濟提供融資服務的業(yè)務體系，稱為影子銀行Ⅰ；二是服務于資本市場專門用于二級市場交易的傳統(tǒng)業(yè)務體系，稱為影子銀行Ⅱ；三是衍生品體系所承載的流動性，稱為影子銀行Ⅲ（見表2）。目前，雖然中國影子銀行仍處于初級階段，但該體系發(fā)展與膨脹速度驚人。據東方證券2014年研究測算，至2012年底，影子銀行Ⅰ的存量余額為30．30萬億元；影子銀行Ⅱ的存量余額為22．34萬億元。2013年上半年，委托貸款、信托貸款、未貼現銀行承兌匯票、企業(yè)債券和非金融企業(yè)境內股票融資分別同比增長130．82%、267．16%、－15．29%、49．15%和24．68%。根據人民銀行統(tǒng)計數據得知，2014年中國影子銀行的融資規(guī)模已增加到63263億元，其中，委托貸款增加2．51萬億元，同比少增396億元；信托貸款增加5174億元，同比少增1．32萬億元；未貼現的銀行承兌匯票減少1285億元，同比少增9041億元；企業(yè)債券凈融資2．43萬億元，同比多6142億元；非金融企業(yè)境內股票融資4350億元，同比多2131億元。

表2 中國影子銀行體系分類

中國影子銀行相當部分資金流向房地產行業(yè)。根據央行數據顯示，2013年房地產行業(yè)全年總融資規(guī)模17．3萬億元人民幣，其中有30%來自信托公司和影子銀行部門，影子銀行業(yè)投向房地產行業(yè)的資金估計為5．4萬元人民幣，而在2012年這一比重為23%。同時，對房地產開發(fā)商來說，銀行并非流動性的主要來源，它們的流動性近70%來自非銀行部門、39%來自自有資金?！督鹑跁r報》2013年5月報告表明，中國官方公布的影子銀行規(guī)模為人民幣19．8萬億元，非官方的為人民幣30．8萬億元，非銀行金融機構信貸為人民幣42．3萬億元；其中，有高達12%的資金直接進入了房地產行業(yè)。影子銀行資金進入房地產行業(yè)具體形式多樣化，包括銀行、信托、擔保、小貸公司、典當行、地下錢莊等眾多參與者，其中最主要的形式則包括四種：“銀信合作”、委托貸款、銀行承兌匯票和民間借貸。

為了化解和防范上述一系列的潛在風險，公積金制度要積極改革，增加功能，力爭成為抑制市場波動的“調節(jié)閥”，在市場低迷時，成為拉動住房消費的重要力量；在市場繁榮時，成為協助抑制房價過快增長的便捷因素。

2．中期公積金制度應當成為推進新型城鎮(zhèn)化的“助推器”

2014年9月16日，國務院總理李克強主持召開推進新型城鎮(zhèn)化建設試點工作座談會時指出：新型城鎮(zhèn)化要公布實施差別化落戶政策；探索實行轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤；允許地方通過股權融資、項目融資、特許經營等方式吸引社會資本投入，拓寬融資渠道，提高城市基礎設施承載能力；把進城農民納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，促進約1億農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)，不能讓他們“懸在半空”。要科學規(guī)劃，創(chuàng)新保障房投融資機制和土地使用政策，更多吸引社會資金，加強公共配套設施建設，促進約1億人居住的各類棚戶區(qū)和城中村加快改造，讓困難群眾早日“出棚進樓”、安居樂業(yè)。圖6數據表明，舉家外出的農民工數量不斷增長，他們進城的住房問題同步積累。

圖6 舉家外出農民工數量

深入來看，在新型城鎮(zhèn)化的進程中，“把進城農民納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系”、“創(chuàng)新保障房投融資機制和土地使用政策”都是最為艱巨的任務。解決這些問題，不僅需要有充足的土地資源和資金投入，還需要有日益健全的融資服務體系和社會保障體系的建立。從目前公積金的地位來看，完全有可能在新型城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮基礎性作用，既為保障房的建設籌集資金，也為進城農民提供全方位的生活保障。

3．長期公積金制度要成為實現社會和諧平等的“潤滑劑”

隨著轉型改革的完成和新型城鎮(zhèn)化的完成，中國將進入中等發(fā)達國家行列，未來社會住房上的主要矛盾不再是一部分低收入群體的住房問題。絕大多數的人已經實現了“居者有其屋”，但總有極少部分的人的居住條件還比較差，一些人的社會保障比較缺乏。在此情況下，公積金僅僅成為一種補充性、針對性的制度安排，專門用于極少數群體的住房保障及其他保障問題的解決。作為一種社會運行的“潤滑劑”，縮減收入差距，提升社會平等，促進社會和諧。

（二）住房公積金制度改革的基本定位

公積金制度的定位直接取決于其獨特的功能作用，或者簡單來說，公積金的用途到底是什么？更進一步來說，需要明確住房公積金制度在設立之初的功能用途在今天發(fā)生了哪些改變，還有哪些依然存在。當公積金的用途清晰確定后，就可以依據這一用途來設立相應的管理體制和運行機制。

在住房商品化改革已經完成的新形勢下，住房公積金制度的互助性、保障性功能日益衰減，在運行和監(jiān)管方面的問題也日益突出。未來的住房公積金制度向何處去？結合中國經濟社會發(fā)展的狀況與各國住房政策性金融的經驗，住房公積金制度在定位上必須聚焦在兩個方面。

1．始終要把解決中低收入群體住房問題作為公積金制度改革的出發(fā)點

公積金是一種政策性住房金融，既然是政策性的，就不僅要求達到效率目標，而且還要實現公平目標。在早期建立住房公積金制度時，就是希望通過這樣的互助儲蓄設計，能夠讓那些工薪階層的群體具有購房能力。隨著這一群體住房問題的解決，公積金制度需要進一步擴展，為更多中低收入群體提供住房保障。這也是今天公積金制度有必要存在的根本依據。如果沒有這樣一個人數眾多的中低收入群體的存在，沒有他們購房的困難，也就沒有必要繼續(xù)堅持住房公積金制度，就完全可以交由市場來解決住房問題。

無論從近期來看，還是從中國城鎮(zhèn)化的中長期來看，都存在著有購房困難的中低收入群體。解決他們的住房問題，單純依靠市場調節(jié)是比較困難的，而公積金制度恰恰能夠發(fā)揮互助、低息的獨特作用，幫助一些人盡快獲得住房。

既然公積金的核心用途是為中低收入群體解決住房問題的，因此，公積金制度就應該作為政策性住房金融體系的內容而存在。具體來說，公積金制度的政策性主要體現在三個方面：

一是優(yōu)惠性，即國家對符合條件的群體提供政策優(yōu)惠或者是財政補貼。例如強制資金配套、低息貸款等，都是體現了政策的公平導向和扶助導向。住房公積金個人住房貸款和商業(yè)銀行個人住房貸款有約2個百分點利差。這種政策上的優(yōu)惠也是公積金制度得以存在的經濟基礎，是這一制度能夠吸引更多人參與的基礎。

二是開放性，即公積金制度應該向所有愿意參與的中低收入人群開放，讓更多的人能夠享受到這一政策優(yōu)惠。這就意味著，要不斷降低準入門檻，創(chuàng)造條件讓更多的中低收入群體能夠繳納和使用公積金，努力做到覆蓋所有中低收入群體。

三是階段性，即依據人們收入水平和住房條件的轉變，公積金制度的政策功能也在逐步變化。在早期階段，公積金主要為廣大工薪階層解決住房難題提供幫助。自1991年建立到1999年以前，住房公積金以支持城市住房建設為主；1999年《住房公積金管理條例》出臺后，住房公積金停止發(fā)放住房建設貸款，制度的主要功能調整為加快住房貨幣化分配，推動住房制度改革，發(fā)放住房消費貸款，擴大職工住房消費需求。2009年，為促進房地產市場健康穩(wěn)定發(fā)展，拓寬保障性住房建設資金來源，加快保障性住房建設，促進經濟平穩(wěn)較快增長，加快解決城鎮(zhèn)中低收入家庭住房問題，開展利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作。隨著這一群體住房問題的有效改善，公積金的政策目標將轉向城鎮(zhèn)化過程中的那些外來常住人口特別是農民工住房問題。這一群體規(guī)模巨大，收入較低，住房支付能力相對不足。將其納入住房公積金制度，增加住房資金積累，提供個人住房貸款，既有利于這一群體在城鎮(zhèn)安居，平等享受城鎮(zhèn)公共服務，提升城鎮(zhèn)化水平和質量，實現“三個1億人”的城鎮(zhèn)化發(fā)展目標，也有利于培育新的住房消費群體，形成新的住房消費增長點。將來在城鎮(zhèn)化完成后，公積金制度又將聚焦在社會中規(guī)模很小的低收入群體。

2．通過增強公積金的金融功能來不斷提高制度運行效率

傳統(tǒng)公積金制度強調了住房功能，卻忽視了金融功能的提升。這既有當時金融環(huán)境的制約，也有管理體制的不順。如果公積金制度沒有一定的金融功能，就難以有效實現保值增值目的，也難以提高解決住房問題的能力，因此，需要不斷增強公積金的金融功能。

一是盈利性。目前執(zhí)行的公積金按揭抵押貸款業(yè)務實質上是一種貼息貸款，更強調對繳費群體的補助，而非增值。其后果是資金池越做越小，擠占了有效資源，難以從長期達到增強覆蓋面和覆蓋力度的目的。因此，從中長期來看，公積金應該進行多元化的運作，把資金做活。通過資金的增值，來增進更大的福利。應該有一定程度的資產方面的運作，包括安全性證券的購買、投資。

二是流動性。資金的收益來自在不同領域的流動使用。為了提供公積金的使用效率，提高盈利性，就必須實現資金管理的“大一統(tǒng)”，實現資金的跨省調度，補足余缺；甚至能夠實現短期拆借，長期發(fā)債。

三是安全性。公積金的性質決定了只是一種低風險的資金管理運營模式。在實現金融功能的同時如何盡可能保障資金的安全，有效避免各地資金的違規(guī)挪用，防范資金的高風險經營。

二、多種住房公積金制度改革方案比較

上述分析表明，“解決中低收入群體的住房問題”和“增強公積金的金融功能”是公積金制度設計的基礎。依據這一基本制度定位，結合當前中國公積金制度現狀，可以對主要的三個改革方案進行比較評價。

目前學術界借鑒國際經驗，對于中國公積金制度改革，主要提出了三種方案，分別是增強金融功能的強制儲蓄模式、基金運作模式、政策性住房銀行模式。

（一）強化金融功能的公積金模式可行性分析

這一模式內生于現行的行政管理體制，即在機構設置上仍是事業(yè)編制管理，但在管理上更加強調統(tǒng)一規(guī)范，在功能上增加某些金融功能，即更強調用利率手段調節(jié)資金使用方向，對資金的多元化運作，擴大投融資業(yè)務范圍（包括嘗試委托商業(yè)銀行進行短期的資金拆借、中長期的債券發(fā)行），更加注重對資金的合規(guī)監(jiān)管。

具體來說，在強化金融功能的公積金模式下，公積金中心仍然是事業(yè)機構，既擔負著對政策的把握，同時也增加了資金運作的任務。在管理體制上，一種是直接由中央政府進行“大一統(tǒng)”管理；第二種是分中央和省兩級分級管理。在監(jiān)管體制上，主要由住建部集中監(jiān)管。這一模式的優(yōu)勢在于，只是對現有模式的優(yōu)化改造，能夠充分借助現有運行平臺，不用另起爐灶，改革成本相對較小。

（二）基金運作模式的可行性分析

基金運作模式類似于新加坡的中央投資局的運營模式，即政府將公積金的運營委托給獨立的第三方機構進行運作，政府是資金的委托人，基金機構是受托人，繳費群體是受益人。但與傳統(tǒng)的商業(yè)型基金模式相比較，這一基金并非將資金的收益最大化作為首要目標，而是兼顧商業(yè)利益與社會公平。政府并未將資金管理職能完全剝離，公積金中心有職責來督促或監(jiān)管基金的運作，在商業(yè)利益與公平間做出權衡，維護社會公平。

在基金運作模式中，公積金中心不再具體管理資金的運作，而是側重于對資金運行方向和社會公平方面的考量和政策引導。在管理體制上，根據資金池相機決定，如果資金池分省運作，中央只是提方向，由各省負責監(jiān)管。如果資金池能夠實現統(tǒng)一管理，則由中央主導。在監(jiān)管體制上，由政府進行外部監(jiān)管，主要對事權監(jiān)管；由基金從安全性、盈利性和流動性角度出發(fā)，實行內部監(jiān)管，主要是對資金的監(jiān)管。

基金模式的優(yōu)勢在于更有利提高資金的運行效率，實現管理者與運營者的分離；可以更好發(fā)揮政策性住房金融機構的本質，為低收入群體帶來資金保值增值。這一制度模式的困難之處在于，需要重新建立一個專門進行公積金投資的基金，這樣專業(yè)性機構的建立和運營并非短期內可以完成。進一步來說，由于公積金的安全性要求，基金的許多高風險投資和增值功能很難采用。一些風險低的資金運營又完全可以通過現有的機構來實現。這樣看來，增加一個基金機構，所能帶來的收益有限，但需要付出的組織建設成本很高。

（三）政策性住房銀行模式的可行性分析

在這一模式下，公積金管理機構完全按照銀行或企業(yè)的法則運營，即通過進一步弱化政府行政角色，實現從行政向金融機構的實質性轉變。公積金管理部門不再是一個行政單位，而是一個政策性金融部門。公積金的運營強調銀行資本充足率、資產負債表和風險管理。

如果公積金管理機構直接調整為政策性住房銀行，則各公積金中心就會轉變?yōu)檎咝糟y行。在管理體制上，政策性住房銀行將由住建部與銀監(jiān)會共同管理。在監(jiān)管體制上，由住建部監(jiān)管資金用途，體現住房銀行的政策性；由銀監(jiān)會監(jiān)管資金運營效率和風險，體現金融行業(yè)特性。

提出政策性住房銀行方案的主要依據是中共十八屆三中全會提出的，“研究建立住宅政策性金融機構”。成立住房公積金儲蓄銀行，就可以充分發(fā)揮住房公積金資金的金融屬性，使其以保障基本住房消費資金需要為目標，開展儲蓄及投融資活動，最大可能地壯大資金規(guī)模，并通過多元的經營渠道、靈活的經營方式，在滿足基本住房消費資金需要的基礎上，實現住房公積金的保值增值。

這樣的改革方案看起來能夠一步到位，并且也有德國等國成功的先例?？紤]到政策性住房銀行本身的金融屬性，其運行效率也會較高。不過，就目前的實際情況來看，將公積金中心直接轉變?yōu)樽》裤y行還是存在著巨大困難。最關鍵的問題是，現在的銀行已經發(fā)展成為一種高度專業(yè)化、信息化和市場化運行的機構，沒有一個長期的建設和經營，是很難真正具有銀行功能的。中國的公積金管理中心都是脫胎于行政機構，長期以來其金融功能主要交給銀行代理，缺乏現代銀行所需要的最基礎的技術條件、人員條件和組織條件。

比較以上三種公積金制度改革模式，借鑒國外成功經驗，結合中國以市場化為核心的深化改革趨勢，雖然建立政策性住房銀行存在著一些技術性困難，但能夠真正實現“建立公開規(guī)范的住房公積金制度，改進住房公積金提取、使用、監(jiān)管機制”，能夠實現“解決中低收入群體的住房問題”和“增強公積金的金融功能”兩個制度定位和目標。為此，應該立足于建立政策性住房銀行，探討未來改革的路徑。

三、建立政策性住房銀行的改革路徑

在對上述三種公積金制度改革方案的分析基礎上，我們認為設立國家住房銀行的必要性較為明顯，但要讓這一設想轉變?yōu)楝F實，還需要進行系統(tǒng)的制度改革，使其具備必要的制度條件。

一是在公積金管理體制上，在國家層面進行統(tǒng)一領導和監(jiān)管，設立統(tǒng)一的?。ㄗ灾螀^(qū)）住房銀行，構建一體化信息管理共享平臺。在國家層面設立住房公積金的統(tǒng)一領導和監(jiān)管機構——國家住房銀行，構建一體化信息管理共享平臺，實現獨立垂直的住房金融管理體制。設立?。ㄗ灾螀^(qū)）住房銀行分行，負責管理本行政區(qū)住房公積金，擬訂統(tǒng)一的管理政策。省直和企業(yè)分支機構全部納入省級住房銀行統(tǒng)籌管理，實現統(tǒng)一決策、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一核算。以現有設區(qū)城市住房公積金管理中心和區(qū)（縣）住房公積金管理部為依托，設區(qū)城市設住房銀行分支機構，區(qū)（縣）設住房銀行業(yè)務經辦網點。

二是在資金歸集上，以強制儲蓄為基礎，逐步轉變?yōu)橐哉邇?yōu)惠為手段，擴大公積金的覆蓋范圍。個體工商戶、自由職業(yè)者和其他靈活就業(yè)人員可以個人繳存。在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農民工也可以依法繳存。從長期來看，最好通過立法，強制要求各用人單位在簽訂就業(yè)合同時就要為員工繳存住房公積金的義務。在相應立法沒有完成之前，則需要采取企業(yè)稅收優(yōu)惠、購房低息貸款等經濟手段吸引更多企業(yè)和員工繳存公積金。

三是在資金使用上，依據收入級別，采取差別化利率調節(jié)，擴大資金使用的項目?？梢杂芍醒脬y行劃定一個浮動的利率區(qū)間，以防范金融風險。國家住房銀行則根據市場狀況和不同群體的收入水平，進行差別化利率調節(jié)。即依據收入水平將住房貸款利率劃分為幾個不同的檔次，收入水平越低，利率就越低。同時，不斷擴大公積金的使用領域。放寬使用于與住房消費相關的裝修、物業(yè)費用等。研究將公積金的使用范圍擴大到購房、治病、養(yǎng)老、互助和子女教育等方面的可行性。解決低收入群體的首付款難題，可以積極探索將農村的土地或農宅在確權基礎上進行抵押貸款。

四是在資金管理及收益分配上，在資金保值增值的基礎上，進行資金的跨地調動。為調動市（區(qū)、縣）住房銀行的積極性，分支機構歸集的住房公積金應首先保證本市（區(qū)、縣）的提取和個人住房貸款，結余資金由省級住房銀行統(tǒng)籌使用。國家住房銀行作為總體調控，委托各省具體管理，資金運營相對獨立。必要時對資金的余缺可進行跨省調度。

五是在監(jiān)管機制上，設立專業(yè)化監(jiān)管機構，協調多部門的監(jiān)管資源進行專業(yè)監(jiān)管。國家住房銀行成立后，有必要提高住房公積金監(jiān)管層次，接受與其他銀行同一的監(jiān)管機制。在人民銀行、銀監(jiān)會、住建部的領導下，國家住房銀行建立職能配置完善、崗位設置科學的專業(yè)化監(jiān)管機構和團隊，直接對省級住房銀行實施監(jiān)管，增強住房公積金監(jiān)管的權威性和專業(yè)性。

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