非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急決策機(jī)理研究

付娉娉，吳 沖

（哈爾濱工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，哈爾濱150001）

引 言

在過去的十幾年中，非常規(guī)突發(fā)事件已成為一個全球關(guān)注的重大問題。在這些非常規(guī)突發(fā)事件中，既有人為因素，也有不可抗拒的自然因素，同時也有人類和自然共同造成的災(zāi)難［1］。對非常規(guī)突發(fā)事件的處置結(jié)果表明，目前對于非常規(guī)突發(fā)事件的管理與認(rèn)識還存在不足，各種應(yīng)急預(yù)案還需進(jìn)一步完善［2］。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“我國每年因?yàn)楦黝惙浅Ｒ?guī)突發(fā)事件造成了巨大的人員傷亡。2008年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告指出，當(dāng)年全國各類自然災(zāi)害共造成約47 795萬人次不同程度受災(zāi)，因?yàn)?zāi)死亡88 928人?！保?］

非常規(guī)突發(fā)事件在發(fā)生時沒有明顯征兆，事件內(nèi)部結(jié)構(gòu)具有不確定性，內(nèi)部之間各因素相互作用、相互影響，彼此間的關(guān)系復(fù)雜，其產(chǎn)生的危害具有不可預(yù)測性。非常規(guī)突發(fā)事件幾乎都是小概率事件，一旦發(fā)生，缺乏相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)以資借鑒，也很難把握事件的發(fā)展方向以及后續(xù)產(chǎn)生的危害后果。因?yàn)闊o法把握非常規(guī)突發(fā)事件的發(fā)生、發(fā)展及演化規(guī)律，很難有針對性地做好預(yù)防工作。同時，非常規(guī)突發(fā)事件還具有群體性，往往需要有效調(diào)動全社會整體資源進(jìn)行處置，處置方法的有效與否直接影響后續(xù)的社會安全與穩(wěn)定?！胺浅Ｒ?guī)突發(fā)事件的高度不確定性、非結(jié)構(gòu)性、突發(fā)性和非常規(guī)性、可能的大規(guī)模傷亡風(fēng)險、時間緊迫、重要資源短缺和應(yīng)急處置工作的廣泛參與性等約束條件，也使得實(shí)現(xiàn)應(yīng)急處置過程協(xié)調(diào)運(yùn)作非常困難?！保?］

由于非常規(guī)突發(fā)事件的上述特征，對應(yīng)急決策提出了新要求。一旦事件發(fā)生，首先對事件的性質(zhì)進(jìn)行界定，不能把常規(guī)突發(fā)事件當(dāng)成非常規(guī)突發(fā)事件，造成虛警；也不能把非常規(guī)突發(fā)事件當(dāng)成常規(guī)突發(fā)事件處置，錯過最有效的處置時間，造成不必要的損失和危害。確定事件的性質(zhì)后，針對該事件的特點(diǎn)，應(yīng)用有效的方法對事件的直接危害和次生危害進(jìn)行評估，并采取有效的決策調(diào)動全社會的資源進(jìn)行處置，以求在最短的時間控制事件態(tài)勢，從而盡可能地減少傷亡和損失。

一、非常規(guī)突發(fā)事件概念及特征

非常規(guī)突發(fā)事件是前兆特征不充分、具有明顯的復(fù)雜性特征和潛在的次生衍生危害、而且破壞性嚴(yán)重、采用常規(guī)管理方式難以有效應(yīng)對的突發(fā)事件。一般分為自然災(zāi)難、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四大類［5］。

非常規(guī)突發(fā)事件不僅具有一般性突發(fā)事件的特征，還具有結(jié)構(gòu)不確定性、小概率性、非預(yù)測性、緊迫性等特征。

首先，結(jié)構(gòu)具有不確定性。非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)展過程是動態(tài)的，隨著各種因素的相互影響表現(xiàn)為非線性和非結(jié)構(gòu)性。在事件的初始，人們往往很難對事件進(jìn)行準(zhǔn)確評估，加上周圍環(huán)境瞬息萬變，各種因素在多維空間內(nèi)相互影響和交織，導(dǎo)致了整個事件的非線性；同時，也造成了事件屬性、發(fā)生原因、發(fā)展方向及對社會、政治、經(jīng)濟(jì)等方面影響的不確定性，即非結(jié)構(gòu)性。正是非常規(guī)事件的非結(jié)構(gòu)性和非線性，處理不當(dāng)容易引起連鎖反應(yīng)，形成災(zāi)害鏈，觸發(fā)一些潛在領(lǐng)域的危機(jī)，從而導(dǎo)致比危機(jī)本身更嚴(yán)重的后果。

其次，發(fā)生概率小。小概率性的特點(diǎn)有兩方面：一是事件發(fā)生頻率較小，重復(fù)的周期較長；二是事件的罕見性，歷史上類似的事件沒有發(fā)生過。針對常規(guī)的突發(fā)事件，一般采用“預(yù)測—應(yīng)對”的決策模式，而非常規(guī)突發(fā)事件，由于沒有規(guī)律可循，很難做到有效的預(yù)測與預(yù)警。這就要求針對事件爆發(fā)時的情景，實(shí)時做出評估和決策，需要采用“情景—應(yīng)對”模式進(jìn)行非常規(guī)突發(fā)事件的處置［6］。

再次，難以有效預(yù)測及預(yù)防。對于常規(guī)的突發(fā)事件，可以借助經(jīng)驗(yàn)或者完善的預(yù)案，可以對事件進(jìn)行評估與決策。非常規(guī)突發(fā)事件大部分是歷史上沒有發(fā)生過，或者發(fā)生的概率極低，對其發(fā)展和演化規(guī)律也無法預(yù)測，一旦發(fā)生類似事件，在事件初期，往往無法應(yīng)對和決策。

最后，決策具有緊迫性。非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)展和演化規(guī)律很難預(yù)測，災(zāi)害影響很難評估，如果不能及時做出有效的決策對事態(tài)進(jìn)行控制，事件將會在各種復(fù)雜因素的綜合作用下，進(jìn)一步演化和衍生，把危害的影響延伸到更多的領(lǐng)域，從而造成不可估量的損失［7］。

二、非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)生原因分析

導(dǎo)致非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)生的原因要素多種多樣，它們相互作用、相互影響，隨著各種因素量的轉(zhuǎn)化，達(dá)到臨界點(diǎn)時，一個偶發(fā)事件即可觸發(fā)非常規(guī)突發(fā)事件。潛在脆弱性的存在以及觸發(fā)因素的觸發(fā)共同促成了非常規(guī)突發(fā)事件的爆發(fā)。潛在脆弱性可以歸納為自然、社會和技術(shù)三方面原因［8］。

自然方面，近些年由于各種廢氣的排放加劇了“溫室效應(yīng)”，在利益的驅(qū)使下，生態(tài)環(huán)境遭到了嚴(yán)重的破壞，導(dǎo)致各類自然災(zāi)害頻發(fā)，有些災(zāi)害的強(qiáng)度和造成的損失是史無前例的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近15年來，我國每年受災(zāi)人數(shù)超過3億人次，倒塌房屋300萬間，緊急轉(zhuǎn)移安置人口約800萬人，直接經(jīng)濟(jì)損失2000億元。

社會方面的原因與嚴(yán)峻的國內(nèi)外形勢相關(guān)，國內(nèi)方面是由于我國目前正處于經(jīng)濟(jì)、政治、文化等領(lǐng)域改革的“深水區(qū)”，國內(nèi)形勢比以前更加復(fù)雜，改革的推進(jìn)勢必觸動不同利益集團(tuán)，使社會危機(jī)出現(xiàn)的可能性增加；國外方面“三股勢力”活動猖獗，從來沒有停止過制造恐怖事端，周邊國家頻頻挑釁，美國對亞太實(shí)行遏制政策，這些都給我國的安全和穩(wěn)定帶來巨大的威脅［9］。

技術(shù)方面的原因體現(xiàn)在各種安全風(fēng)險防范體系、應(yīng)急管理等軟環(huán)境不夠健全。搜救、醫(yī)療衛(wèi)生等技術(shù)還相對落后，各種救援基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備老化，應(yīng)急救援能力還有待提高，這些情況導(dǎo)致在面對各種社會、自然災(zāi)難或者其他非常規(guī)突發(fā)事件時，難以對事態(tài)進(jìn)行及時、有效的控制，造成巨大的潛在威脅［10］。

三、非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急決策機(jī)理分析

每件事物都有其內(nèi)在的邏輯和規(guī)律，非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急決策也不例外。為了及時、有效控制和處置事件，首先應(yīng)該清楚非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)生機(jī)理和應(yīng)急決策機(jī)理，分析其發(fā)生的直接和間接因素以及各因素間的相互作用，把握事件的發(fā)生、演化和決策規(guī)律，預(yù)測其造成的次生衍生危害，從而把各種損失和威脅降到最低?！耙话阈詸C(jī)理都包含原則性、原理性、流程性和操作性機(jī)理四個類型”［11］。非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急決策機(jī)理分析流程如圖1所示。

圖1 非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急決策機(jī)理分析流程圖

對圖1分析可知，首先對以往發(fā)生過的非常規(guī)突發(fā)事件進(jìn)行整理和歸納，分析事件特征及應(yīng)急決策的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)特征，構(gòu)建應(yīng)急管理決策的機(jī)理分析流程?；跈C(jī)理流程，研究非常規(guī)突發(fā)事件情景態(tài)勢演化規(guī)律及其產(chǎn)生的次生衍生危害等，歸納出應(yīng)急決策模型與時態(tài)框架，構(gòu)建應(yīng)急決策原理性機(jī)理；流程性機(jī)理以原理性機(jī)理為基礎(chǔ)，是事件各個階段專業(yè)性機(jī)理以及應(yīng)急決策邏輯順序的綜合。通過流程性機(jī)理分析，可以把握各種因素在不同階段對情景態(tài)勢的影響，并能預(yù)測由此產(chǎn)生的次生衍生后果，明確各個環(huán)節(jié)的耦合性、傳導(dǎo)性和快速擴(kuò)散性；基于流程性機(jī)理，操作性機(jī)理根據(jù)現(xiàn)有約束條件，并綜合考慮實(shí)際的執(zhí)行力和各種約束，制定出可執(zhí)行的非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急決策方案。

（一）原則性機(jī)理

非常規(guī)突發(fā)事件具有常規(guī)突發(fā)事件不具備的特征，應(yīng)用的決策方式和手段也不同于常規(guī)的突發(fā)事件。經(jīng)過對以往發(fā)生的非常規(guī)突發(fā)事件的分析，可以得到它們共有的原則性機(jī)理如圖2所示。

圖2 非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急決策原則性機(jī)理

從圖2可以看出，針對非常規(guī)突發(fā)事件的每個特點(diǎn)，分別采用了不同的應(yīng)急決策方式。非常規(guī)突發(fā)事件的罕見性和不可預(yù)測性，要求應(yīng)急決策必須打破常規(guī)的程序，采用最有效的處置方式，同時要有探索精神，以應(yīng)對其不可預(yù)測性。非常規(guī)突發(fā)事件的突然性、復(fù)雜性和衍生性，要求應(yīng)急決策必須快速響應(yīng)，抓住處置事件的最佳時機(jī)；實(shí)時、動態(tài)決策，充分發(fā)動一切可以調(diào)動的資源，控制事件可能產(chǎn)生的潛在次生衍生后果及“漣漪效應(yīng)”，把事件的破壞力控制在最小的范圍。由于非常規(guī)突發(fā)事件潛在的次生衍生災(zāi)害無法準(zhǔn)確預(yù)測，往往帶來更大的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)損失。在這種情況下，要把人們的生命財(cái)產(chǎn)放在第一位，使人們的生命財(cái)產(chǎn)得到優(yōu)先保障。在考慮全局和整體利益的前提下，可以“舍小保大”，犧牲局部利益，保障全局利益。非常規(guī)突發(fā)事件嚴(yán)重的社會恐慌和危機(jī)性，要求決策過程中的信息要及時、完整地公開，在公開的過程中，采取適當(dāng)?shù)那篮痛蟊娀?，把危機(jī)帶來的負(fù)面影響降到最低。

（二）原理性機(jī)理

原理性機(jī)理是總結(jié)和歸納非常規(guī)突發(fā)事件的發(fā)生、發(fā)展、演化規(guī)律及其產(chǎn)生的次生衍生危害等，研究應(yīng)急決策的處理規(guī)律和時態(tài)框架。非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急決策的原理性機(jī)理如圖3所示。

圖3 非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急決策原理性機(jī)理

發(fā)生機(jī)理包括事件潛伏期和引發(fā)期兩個階段。在事件潛伏期，各種危險因素不斷積累，量變引起質(zhì)變，在導(dǎo)火索事件的觸發(fā)下，事件進(jìn)入引發(fā)期；發(fā)展機(jī)理主要指隨著事件影響范圍的不斷擴(kuò)大，烈度不斷增強(qiáng)，事件全面爆發(fā)；演化機(jī)理是指事件的演化期和恢復(fù)期，主要包括“轉(zhuǎn)化機(jī)理”、“蔓延機(jī)理”、“衍生機(jī)理”和“耦合機(jī)理”［12］。轉(zhuǎn)化機(jī)理是指A事件是B事件的發(fā)生的前因，A事件造成了B事件的爆發(fā)，例如洪水引起瘟疫等。蔓延機(jī)理是指一個災(zāi)害發(fā)生后，引起其他地方同類災(zāi)害，例如一個地方發(fā)生瘟疫，引起其他地方發(fā)生同類瘟疫；衍生機(jī)理是指采用措施對一個災(zāi)難進(jìn)行救援時，引起另一個災(zāi)難發(fā)生，例如排除恐怖分子安裝的炸彈時，炸彈突然爆炸，造成排彈人員傷亡；耦合機(jī)理是指多個事件相互疊加、相互推進(jìn)，使事件的后果更加嚴(yán)重，例如發(fā)生洪水災(zāi)害后，瘟疫蔓延，使得救援工作變得更加困難，產(chǎn)生的災(zāi)難性后果更加不可估量。在原理性機(jī)理的每個階段，都應(yīng)采用相應(yīng)的應(yīng)急決策機(jī)理進(jìn)行控制。

（三）流程性機(jī)理

通過流程性機(jī)理分析，可以把握各種因素在不同階段對情景態(tài)勢的影響，并能預(yù)測由此產(chǎn)生的次生衍生后果，明確各個環(huán)節(jié)的耦合性、傳導(dǎo)性和快速擴(kuò)散性。

實(shí)際上，非常規(guī)突發(fā)事件的每個階段都伴隨著能量的變化。非常規(guī)事件還在潛伏期時，各種風(fēng)險因素的能量還沒有達(dá)到臨界值，如果這時能采用有效的預(yù)警準(zhǔn)備和預(yù)警預(yù)報(bào)，例如進(jìn)行日常實(shí)時監(jiān)控，由此制定完善的預(yù)案，并進(jìn)行隱患排查，就能把事故隱患遏制在萌芽狀態(tài)。

如果預(yù)警失敗或措施無效，各種風(fēng)險因素的能量不斷積累，到臨界點(diǎn)之前，雖然不會觸發(fā)事故，但會有一些事故前兆。在正確的時間施加適當(dāng)?shù)母缮媸侄危梢苑乐刮C(jī)能量進(jìn)一步擴(kuò)大。

此外，如果危機(jī)識別過程中出現(xiàn)失誤，造成識別錯誤或者隔離失敗，危機(jī)能量會逐漸積累，至量變到質(zhì)變的臨界點(diǎn)時，在外界觸發(fā)因素的觸動下，導(dǎo)致事故爆發(fā)。這時就應(yīng)該全面啟動應(yīng)急救援，并用“情景—應(yīng)對”型決策范式，進(jìn)行態(tài)勢分析、態(tài)勢評估和策略選擇，最后形成可執(zhí)行的應(yīng)急決策方案。

災(zāi)難發(fā)生后，由于具有“漣漪效應(yīng)”，會產(chǎn)生次生衍生危害，這時如果選擇合適的能量釋放途徑，就會使災(zāi)難在應(yīng)急決策的干預(yù)下，逐漸衰退，直至結(jié)束。如果選擇能量釋放途徑不當(dāng)，就會造成其他災(zāi)難的發(fā)生。非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急決策流程性機(jī)理如圖4所示。

圖4 非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急決策流程性機(jī)理

（4）操作性機(jī)理

在實(shí)際決策過程中，由于受各種條件的約束，制定的最佳應(yīng)急決策方案并不一定能夠被執(zhí)行，所以，操作性機(jī)理就是在應(yīng)急決策實(shí)施過程中，得到相對滿意值。流程性機(jī)理分析中，把各種條件進(jìn)行了理想化，忽略了一些條件限制和約束，是指在理想狀態(tài)下的流程。在實(shí)際操作過程中，各種條件相互作用，情景演化具有很大的不確定性和不可預(yù)測性，制定的應(yīng)急決策方案在動態(tài)的情景下，不一定能得到執(zhí)行。所以，真正的操作性，是指根據(jù)具體的環(huán)境條件，充分考慮各種約束，然后制定出應(yīng)急決策方案。

結(jié) 論

非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展與演化無規(guī)律可循，更難提前預(yù)見和預(yù)防，導(dǎo)致很難找到理想的常規(guī)處理方法。通過分析非常規(guī)突發(fā)事件的直接和潛在成因及事件背后的動力，應(yīng)遵循非常規(guī)突發(fā)事件情景應(yīng)急決策機(jī)理，包括原則性機(jī)理、原理性機(jī)理、流程性機(jī)理、操作性機(jī)理，遵循機(jī)理流程進(jìn)行非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)急決策。

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