環(huán)境管理中政府失靈的治理：基于共有產(chǎn)權(quán)住房視角

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（淮陰師范學(xué)院 城市與環(huán)境學(xué)院，江蘇 淮安223300）

改革開放以來，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，生態(tài)環(huán)境狀況卻在不斷惡化。雖然根據(jù)庫(kù)茲涅茨曲線，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)到一定程度后將為環(huán)境改善提供幫助。但根據(jù)研究，中國(guó)各地區(qū)仍然處于庫(kù)茲涅茨曲線的左半段，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境治理之間還未達(dá)到良性互動(dòng)的階段，而何時(shí)達(dá)到這一階段也是未知之?dāng)?shù)［1］。

就目前而言，環(huán)境問題已經(jīng)日益成為制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人們生活水平提高的重要因素。特別在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)高度集中的發(fā)達(dá)地區(qū)，人口數(shù)量的膨脹、居民生活方式的轉(zhuǎn)變和高度集中的工業(yè)使環(huán)境問題的嚴(yán)重性更加突出。而隨著近年來霧霾現(xiàn)象的持續(xù)出現(xiàn)，環(huán)境問題已經(jīng)引起公眾的廣泛重視。西方國(guó)家環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)表明，政府對(duì)于環(huán)境保護(hù)的重視程度和治理能力，直接影響到當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境狀況［2］。而中國(guó)政府在不斷加強(qiáng)環(huán)保力度的同時(shí)，生態(tài)環(huán)境狀況卻在不斷惡化，其原因在于環(huán)境管理中存在著嚴(yán)重的政府失靈現(xiàn)象。本文就此問題進(jìn)行探討。

一、環(huán)境管理中的政府失靈

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，市場(chǎng)通常無法解決公共物品和外部性問題，即存在著市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)失靈的存在被認(rèn)為是政府主導(dǎo)環(huán)境管理的基本理由。因此，環(huán)境問題的解決依賴于政府的參與，對(duì)于中國(guó)的環(huán)境管理模式來說更是如此?？墒?，由于政府行為本身存在局限性，市場(chǎng)解決不好的問題，政府也不必然解決得好，也就是說同樣存在著政府失靈［3］。所謂“政府失靈”是指政府的行動(dòng)不能增進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率或政府把收入再分配給那些不恰當(dāng)?shù)娜藗儯?］。政府失靈往往導(dǎo)致并加重市場(chǎng)失靈。因此，要消除或減少市場(chǎng)失靈就要從解決政府失靈問題入手［5］。中國(guó)環(huán)境管理中政府失靈的原因主要在于制度層面。

一是單一的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)激勵(lì)機(jī)制。改革開放之后，中國(guó)采取了優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)的政策。為了鼓勵(lì)地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，中央政府對(duì)地方政府采取了政治激勵(lì)與約束的辦法，即通過考核地方政府官員政績(jī)決定其升遷與否?？己酥袑?duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的要求是硬約束，而對(duì)環(huán)境保護(hù)是軟約束。這種考核方式容易使地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度而忽視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量，漠視粗放增長(zhǎng)方式帶來的環(huán)境問題。甚至?xí)霈F(xiàn)地方政府運(yùn)用政府力量保護(hù)企業(yè)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)其利益，形成地方政府和企業(yè)利益上的“趨同”性［6］。雖然近年來，對(duì)官員和政府的考核中加大了環(huán)保因素，但由于積重難返及執(zhí)行力度偏輕的影響，地方政府對(duì)環(huán)保問題的漠視還沒有得到根本的改變。因此，不合適的政治激勵(lì)在很大程度上是造成政府失靈的根源。

二是財(cái)政分權(quán)背景下的財(cái)政支出偏向。中國(guó)自實(shí)行財(cái)政分權(quán)之后，大量事權(quán)交給地方政府。在財(cái)力有限的情況下，地方政府無疑要優(yōu)先將財(cái)力安排在有硬性指標(biāo)約束的財(cái)政支出上，不可避免對(duì)環(huán)保采取了漠視的態(tài)度。相對(duì)而言，美國(guó)的地方政府之所以比較重視環(huán)境問題，是因?yàn)槠涠愂罩饕獊碜载?cái)產(chǎn)性稅收即房地產(chǎn)稅，而房地產(chǎn)稅與房?jī)r(jià)相關(guān)，一旦由于環(huán)境問題影響到房?jī)r(jià)，則房地產(chǎn)稅收也會(huì)減少。因此，城市生態(tài)環(huán)境的好壞決定了政府的財(cái)政收入，從而激勵(lì)政府著力進(jìn)行生態(tài)環(huán)境的改善。而在中國(guó)，財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致地方政府的財(cái)政收入主要依賴土地出讓金，即所謂的“土地財(cái)政”。地方對(duì)土地市場(chǎng)的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過存量房交易市場(chǎng)。這一點(diǎn)從地方政府財(cái)政支出偏向于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而非生態(tài)環(huán)境就可以看出。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，“土地財(cái)政”的模式是對(duì)未來的過度透支，終將難以持續(xù)。而且隨著中國(guó)房地產(chǎn)供應(yīng)數(shù)量逐漸飽和、城市土地可出讓數(shù)量的減少，政府稅收從土地市場(chǎng)轉(zhuǎn)向房地產(chǎn)存量房市場(chǎng)，開征物業(yè)稅等地方稅種是不可避免的［7］。但從目前來看，“土地財(cái)政”導(dǎo)致的政府環(huán)境管理失靈還難以得到根本改變。從這一點(diǎn)來看，財(cái)政分權(quán)制度和稅制的調(diào)整已經(jīng)迫在眉睫。

三是環(huán)境管理考核制度的缺陷。當(dāng)前中國(guó)針對(duì)各級(jí)地方政府的環(huán)境考核制度是從1990年開始推行的“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制”。但從實(shí)際情況看，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的效果并不理想，原因在于這一制度具體安排上的兩個(gè)缺陷。首先，環(huán)境考核完全在地方政府上下級(jí)之間進(jìn)行。在中國(guó)以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主導(dǎo)的考核氛圍下，上下級(jí)地方政府在完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上存在共同的利害關(guān)系，從而導(dǎo)致上級(jí)地方政府對(duì)下級(jí)地方政府環(huán)境考核放松約束。其次，環(huán)境目標(biāo)考核的指標(biāo)不合理。在環(huán)境考核中往往不是用“環(huán)境容量”等客觀標(biāo)準(zhǔn)，而是采用環(huán)境管理、污染控制、環(huán)境保護(hù)設(shè)施建設(shè)等有較大彈性的指標(biāo)。這樣，即使下級(jí)地方政府的環(huán)境指標(biāo)難以完成，上級(jí)地方政府也較容易放松考核標(biāo)準(zhǔn)。在這種情況下，環(huán)境問題上的政府失靈也就產(chǎn)生了［8］。

四是多頭管理使環(huán)境管理效率降低。由于環(huán)境資源作為公共資源，就決定了環(huán)境問題可能是跨地區(qū)、跨群體和跨部門的。而在環(huán)境管理中，更是往往需要多個(gè)部門的協(xié)調(diào)和配合。而現(xiàn)實(shí)當(dāng)中中國(guó)的環(huán)境管理體制實(shí)行的是統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門管理相結(jié)合的管理體制。由于立法、歷史等原因，在條塊分割的環(huán)境管理體制下，各部門之間管理機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、權(quán)限不清，跨部門的環(huán)境管理協(xié)調(diào)機(jī)制不完善［9］200，從而為政府部門間推諉環(huán)保責(zé)任提供了借口，降低了環(huán)境管理的效率，加劇了政府環(huán)境管理的失靈。

二、政府失靈的治理手段及存在問題

為治理政府失靈和市場(chǎng)失靈，經(jīng)濟(jì)學(xué)者提出了一系列政策手段，其中環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段就是重要的制度安排之一。環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段可以大體上分為兩個(gè)大類：一類側(cè)重通過“看得見的手”即政府干預(yù)來解決環(huán)境問題，主要包括庇古手段；另一類側(cè)重通過“看不見的手”即市場(chǎng)機(jī)制本身來解決環(huán)境問題，可稱之為科斯手段，主要包括排污許可證、公眾參與和自愿協(xié)商手段等［10］。

（一）庇古稅及其應(yīng)用限制

庇古提出了著名的修正性稅，即對(duì)產(chǎn)生的負(fù)外部性的數(shù)量按一定比例向廠商征稅，由于外部邊際成本通過政府征稅而加入到廠商的私人邊際成本，在利潤(rùn)最大化原則作用下，廠商從利益最大化角度出發(fā)，主動(dòng)將產(chǎn)量調(diào)整到私人邊際成本等于社會(huì)邊際成本的市場(chǎng)均衡水平，因而起到治理環(huán)境問題負(fù)外部性的作用［11］7。

但庇古稅的應(yīng)用具有一定的前提，首先政府必須對(duì)環(huán)境外部性成本擁有完全的信息，能夠精確計(jì)算庇古稅的水平，而要充分掌握環(huán)境成本信息必然會(huì)增加政府支出成本，這在政府財(cái)力有限的情況下很難做到。因此，在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，庇古稅核算是一個(gè)公認(rèn)的難題。其次政府必須有動(dòng)力去執(zhí)行。庇古稅執(zhí)行的主體是政府，而中國(guó)地方政府的目標(biāo)是最大化其稅收收入和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平。對(duì)企業(yè)征收庇古稅往往會(huì)導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)量下降，會(huì)影響到政府稅收水平和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)。這正是地方政府不愿意管理企業(yè)排污行為的重要原因。

（二）排污權(quán)交易及其存在問題

排污權(quán)交易是指廠商向政府購(gòu)買（或被授予）排污許可證，從而被允許排放一定量污染的制度。政府只發(fā)行足夠的許可證，以使污染水平與在命令和控制方法下的污染水平相同。廠商也被允許出售它們的許可證。如果頒發(fā)了在總數(shù)上正好足夠達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的許可證，而污染者之間又可以重新配置許可證使達(dá)標(biāo)費(fèi)用最小化，就能夠以最低的社會(huì)成本達(dá)到預(yù)期的污染或排放目標(biāo)［12］。

排污權(quán)交易存在的主要問題在于排污權(quán)總量的確定。由于排污權(quán)交易數(shù)量是人為確定的，在中國(guó)主要是由政府確定，其主觀性較強(qiáng)。在執(zhí)行當(dāng)中，如果排污權(quán)總量過大則不能起到控制污染的效果；而如果排污權(quán)總量指標(biāo)過小，一方面存在無法實(shí)現(xiàn)的可能，另一方面也為尋租留下空間，形成市場(chǎng)外排污權(quán)交易，最后導(dǎo)致排污權(quán)交易名存實(shí)亡。

（三）自愿協(xié)商及其存在的問題。

科斯指出，在交易費(fèi)用為零的前提下，只要產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確予以界定，那么通過自愿協(xié)商的辦法，就可以使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的私人邊際成本與社會(huì)邊際成本相等，外部性便被內(nèi)在化了［11］9。但是在環(huán)境問題上要明晰環(huán)境產(chǎn)權(quán)，面臨的第一個(gè)問題就是產(chǎn)權(quán)主體范圍的界定問題。由于環(huán)境問題嚴(yán)重的地區(qū)往往人口高度密集，如果主體界定范圍過廣，較多的利益相關(guān)人會(huì)產(chǎn)生“搭便車”的問題。

近年來環(huán)境管理當(dāng)中比較強(qiáng)調(diào)多元化主體參與環(huán)境管理，即將公眾、輿論與媒體等社會(huì)組織引入了環(huán)境管理領(lǐng)域之中。不同主體參與環(huán)境管理，既可以產(chǎn)生優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)效應(yīng)，也可以化解政府治理環(huán)境的高成本，從而對(duì)政府環(huán)境管理起到了有益的補(bǔ)充。但在中國(guó)環(huán)境管理中，政府對(duì)公眾參與的作用認(rèn)識(shí)不足且存在疑慮，對(duì)環(huán)保民間組織審核較嚴(yán)且審核周期漫長(zhǎng)。因此，多數(shù)正規(guī)的民間環(huán)保組織成立時(shí)間較短、數(shù)量較少、力量偏弱，在短時(shí)間內(nèi)無法起到應(yīng)有的作用。

綜上，傳統(tǒng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段治理政府失靈的出發(fā)點(diǎn)在于明晰環(huán)境產(chǎn)權(quán)，即假設(shè)政府會(huì)主動(dòng)地進(jìn)行環(huán)境管理。而這一假設(shè)存在著明顯缺陷，如果政府能夠從環(huán)境污染中獲益，則政府就缺乏治理環(huán)境的動(dòng)力，既不能避免政府失靈現(xiàn)象的發(fā)生，更不能解決政府失靈的問題。因此，有必要尋找其他手段，從而明晰環(huán)境產(chǎn)權(quán)，激勵(lì)政府進(jìn)行環(huán)境治理并促進(jìn)公眾參與環(huán)境管理。

三、共有產(chǎn)權(quán)住房及其對(duì)政府失靈治理的意義

從西方經(jīng)驗(yàn)來看，地方政府治理環(huán)境的動(dòng)力來自稅制的安排，地方稅收中財(cái)產(chǎn)稅收占有較大的比例，會(huì)促使地方政府在關(guān)心經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)更關(guān)注于環(huán)境的改善避免對(duì)財(cái)產(chǎn)稅收造成影響。而目前中國(guó)地方政府的財(cái)政收入中財(cái)產(chǎn)稅所占比例并不高，盡管隨著中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)逐漸飽和，房地產(chǎn)稅制改革已經(jīng)箭在弦上，但要形成規(guī)模還需要較長(zhǎng)的一段時(shí)間。而近年來逐漸推廣的共有產(chǎn)權(quán)住房制度在形式上可以激勵(lì)地方政府進(jìn)行環(huán)境的治理。通過共有產(chǎn)權(quán)住房對(duì)環(huán)境治理作用的研究，既可以為治理政府環(huán)境管理失靈提供一個(gè)有效的途徑，也將為中國(guó)未來稅制改革后的環(huán)境管理積累豐富的經(jīng)驗(yàn)。

（一）共有產(chǎn)權(quán)住房的概念及其特點(diǎn)

所謂共有產(chǎn)權(quán)住房，就是政府和購(gòu)房者按比例共同出資購(gòu)房，政府按出資比率對(duì)房子擁有部分產(chǎn)權(quán)但沒有使用權(quán)，購(gòu)房者在一定年限內(nèi)從政府手里把另一部分產(chǎn)權(quán)通過購(gòu)買的方式贖回［9］204。

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)適用房的退出管理規(guī)定只限制了5年內(nèi)經(jīng)濟(jì)適用房不允許直接上市，對(duì)5年后上市的相關(guān)收益的交納規(guī)定比較模糊。事實(shí)上將政府排除在收益之外，使得經(jīng)濟(jì)適用房分配中的權(quán)力尋租現(xiàn)象十分嚴(yán)重。與經(jīng)濟(jì)適用房不同，共有產(chǎn)權(quán)住房中的政府和購(gòu)房者的產(chǎn)權(quán)比例明確，政府可以事實(shí)上獲得一定的房地產(chǎn)增值收益。使政府的投入資金具備了流動(dòng)性與收益性，其流動(dòng)性與收益性可以通過租金收回、投入資金收回與產(chǎn)權(quán)溢價(jià)獲得［13］。

因此，共有產(chǎn)權(quán)住房實(shí)際上將政府收益與房?jī)r(jià)做了捆綁，政府變成了共有產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)的利益相關(guān)者。而以往地方政府對(duì)房地產(chǎn)的態(tài)度一直是單向的，只要房地產(chǎn)能夠順利售出，政府就可以通過土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)實(shí)現(xiàn)收益。存量房能否實(shí)現(xiàn)升值、交易能否順利進(jìn)行對(duì)政府并無太大影響。共有產(chǎn)權(quán)住房的出現(xiàn)實(shí)際上將地方納入了房地產(chǎn)后期的管理當(dāng)中，無疑要求政府承擔(dān)更多的責(zé)任包括環(huán)境管理的責(zé)任。

（二）共有產(chǎn)權(quán)住房對(duì)治理政府失靈的意義

政府介入共有產(chǎn)權(quán)住房的同時(shí)也將住房的環(huán)境價(jià)值與政府未來收益進(jìn)行了關(guān)聯(lián)。因此，通過共有產(chǎn)權(quán)住房可以明確環(huán)境產(chǎn)權(quán)，而且可以房地產(chǎn)價(jià)格的變化核算環(huán)境成本，便于通過經(jīng)濟(jì)手段促使政府參與到環(huán)境的治理當(dāng)中。

1．共有產(chǎn)權(quán)住房可以明確環(huán)境產(chǎn)權(quán)并激勵(lì)政府環(huán)境管理

中國(guó)法律規(guī)定環(huán)境屬于國(guó)家和集體所有，從表面上看似乎中國(guó)的環(huán)境產(chǎn)權(quán)主體清晰［14］。但這種制度本身更強(qiáng)調(diào)法律上的安排，而忽略了經(jīng)濟(jì)手段的制約，即存在著制度硬安排與經(jīng)濟(jì)軟約束相互矛盾的地方。由環(huán)境負(fù)外部性的受益者去治理環(huán)境的負(fù)外部性，最終就會(huì)出現(xiàn)環(huán)境治理脫離制度安排的結(jié)果。問題的根源還在于環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定不清。因此，要明晰環(huán)境產(chǎn)權(quán)，更應(yīng)該在環(huán)境管理上加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)約束。

共有產(chǎn)權(quán)設(shè)立之初主要是為了分擔(dān)貧困家庭的購(gòu)房成本，降低其家庭負(fù)擔(dān)。由于政策具有福利性，為了公平起見，共有產(chǎn)權(quán)住房的政策規(guī)定居民與政府共享升值福利，共擔(dān)貶值風(fēng)險(xiǎn)［15］。政府對(duì)于房產(chǎn)的深度介入，并成為共有產(chǎn)權(quán)住房?jī)r(jià)格的利益關(guān)聯(lián)者。無形中通過經(jīng)濟(jì)手段把政府引入環(huán)境管理當(dāng)中，從而有利于生態(tài)環(huán)境的改善和城市的可持續(xù)發(fā)展。

以往當(dāng)居民的住宅落入不合理的規(guī)劃或環(huán)境外部性影響之中，進(jìn)而導(dǎo)致健康和房?jī)r(jià)受損之時(shí)，往往投訴無門。共有產(chǎn)權(quán)的出現(xiàn)改變了政府賣地的一錘子買賣的思維，為政府主動(dòng)控制環(huán)境外部性提供了經(jīng)濟(jì)上的激勵(lì)，作為一種長(zhǎng)效機(jī)制也影響著政府的房地產(chǎn)管理理念。因此，只要共有產(chǎn)權(quán)住房均衡且成規(guī)模地分布于城市之中，最終一定有利于城市總體環(huán)境的改善。

2．共有產(chǎn)權(quán)住房便于環(huán)境成本核算

環(huán)境成本核算歷來是環(huán)境管理的難點(diǎn)。環(huán)境成本核算過低影響了征稅的初衷，而環(huán)境成本核算過高則又限制了企業(yè)的正常生產(chǎn)，影響了城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。此外，目前環(huán)境成本的核算方法并不統(tǒng)一，國(guó)情的不同又使其核算標(biāo)準(zhǔn)有較大的差距。因此，如何核算環(huán)境成本常常存在較大爭(zhēng)議。

我們知道任何環(huán)境因素的存在，都會(huì)影響房地產(chǎn)的價(jià)值。隨著生活水平的提高，人們開始對(duì)居住環(huán)境越來越挑剔，尤其是難以復(fù)制的自然和生態(tài)環(huán)境對(duì)房?jī)r(jià)的影響越來越明顯［16］。而在城市內(nèi)部，環(huán)境污染因素對(duì)房地產(chǎn)價(jià)值的貶值性的影響無疑也是最為顯著的。城市中污染源的出現(xiàn)會(huì)使周邊房?jī)r(jià)大幅度降低［17］。因此，共有產(chǎn)權(quán)住房無疑為環(huán)境成本核算提供了一條便捷而有效的途徑，即環(huán)境的成本可以直接體現(xiàn)為房?jī)r(jià)的變化。房?jī)r(jià)為核算環(huán)境污染成本提供了直觀而方便辦法的同時(shí)，也為環(huán)境征稅指出了明確的標(biāo)準(zhǔn)，有利于征稅的執(zhí)行，從而使外部成本內(nèi)在化。

四、通過共用產(chǎn)權(quán)住房治理政府失靈的機(jī)制

由于共有產(chǎn)權(quán)住房的推行有利于明晰環(huán)境產(chǎn)權(quán)、推動(dòng)政府和公眾參與環(huán)境管理，因此可以借助共有產(chǎn)權(quán)住房的實(shí)踐來治理政府失靈的問題，其機(jī)制如圖1所示。

圖1 通過共有產(chǎn)權(quán)住房治理政府失靈的機(jī)制

一是環(huán)境外部性影響共有產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)格。企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為在獲益的同時(shí)會(huì)產(chǎn)生環(huán)境污染。如果沒有征收環(huán)境稅或稅率水平較低，企業(yè)就會(huì)最大化這種外部性，從而讓社會(huì)承擔(dān)這種環(huán)境成本。如果共有產(chǎn)權(quán)住房正處于環(huán)境污染源周邊，則污染會(huì)對(duì)其產(chǎn)生負(fù)的環(huán)境外部性。在人們?cè)絹碓阶⒅鼐幼…h(huán)境的舒適性的今天，這種外部性的影響會(huì)使房產(chǎn)貶值。當(dāng)然由于環(huán)境信息的不完美，有時(shí)房?jī)r(jià)對(duì)環(huán)境的反應(yīng)不夠靈敏也不夠準(zhǔn)確。但是隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和居民環(huán)保意識(shí)的提高，未來的房地產(chǎn)交易中環(huán)境信息會(huì)越來越公開。

近年來，隨著公眾對(duì)房地產(chǎn)評(píng)估的重視，房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)在對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格的評(píng)估時(shí)不但要考察社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素，也要重視生態(tài)環(huán)境因素對(duì)房?jī)r(jià)的影響。因此，通過網(wǎng)絡(luò)和評(píng)估報(bào)告的公開，環(huán)境成本將可以直接反映在評(píng)估價(jià)格的波動(dòng)上。此外，環(huán)境的負(fù)外部性也會(huì)影響居民的贖回和購(gòu)買意愿，市場(chǎng)需求的減少會(huì)進(jìn)一步影響共有產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)，從而影響市場(chǎng)出售收益。

二是共有產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)波動(dòng)影響政府收益。由于共有產(chǎn)權(quán)住房的推行，住房產(chǎn)權(quán)中隱含了政府的出資與未來的收益。一旦共有產(chǎn)權(quán)住房?jī)r(jià)格受周邊的環(huán)境外部性影響，政府的利益也受到影響。環(huán)境的外部性將減少政府從共有產(chǎn)權(quán)住房交易中的獲益，政府無形中成為環(huán)境污染的受害者。以往的環(huán)境問題的外部性只會(huì)影響到居民，而不直接作用于政府，因此政府沒有動(dòng)力去推動(dòng)環(huán)境管理。而現(xiàn)在環(huán)境的外部性成本直接影響到政府收益，從而促使政府加強(qiáng)環(huán)境管理，努力解決環(huán)境問題。

三是政府通過征收環(huán)境稅和環(huán)境管理，實(shí)現(xiàn)良性反饋。政府為了彌補(bǔ)環(huán)境污染造成的損失就會(huì)對(duì)企業(yè)征收環(huán)境稅，由于政府相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的地位及其擁有法定的行政和經(jīng)濟(jì)處罰手段，在處理環(huán)境問題時(shí)效果較好，從而大大提高了環(huán)境管理效果［18］。環(huán)境稅的征收抑制了企業(yè)的環(huán)境污染活動(dòng)，從而使環(huán)境污染的外部性轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)內(nèi)在成本。外部成本的內(nèi)在化迫使企業(yè)發(fā)展技術(shù)，改善設(shè)備條件，減少污染排放，從而使共有產(chǎn)權(quán)住房周邊的環(huán)境污染問題得到解決。為使利益最大化，政府必然通過各種途徑來推動(dòng)生態(tài)環(huán)境得到持續(xù)改善。隨著共有產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)的上升和居民購(gòu)買意愿的提高，政府增加了收益，進(jìn)一步激勵(lì)政府改善共有產(chǎn)權(quán)住房周邊生態(tài)環(huán)境，最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)城市生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展。

此外，通過共有產(chǎn)權(quán)住房形成了政府與居民的產(chǎn)權(quán)共同體，而目標(biāo)的一致性進(jìn)一步將政府與居民捆綁在一起，有助于環(huán)境問題治理。環(huán)境問題關(guān)系到居民自己切身的利益，居民對(duì)環(huán)境問題感覺靈敏，也愿意主動(dòng)地進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督，監(jiān)督成本又較低，從而進(jìn)一步加強(qiáng)了環(huán)境管理的有效性。

五、政策與建議

很顯然，共有產(chǎn)權(quán)住房在治理政府失靈上具有十分明顯的作用。需要指出，中國(guó)未來的環(huán)境治理更要依靠稅制改革，只有將地方稅收收入與環(huán)境治理正向捆綁，才能最終形成良性互動(dòng)的機(jī)制。但是在目前稅制改革還需要較長(zhǎng)時(shí)間的情況下，共有產(chǎn)權(quán)房的制度安排實(shí)際上能夠取得與稅制改革一樣的作用效果。在共有產(chǎn)權(quán)房用于環(huán)境治理過程中要注意以下幾點(diǎn)，以完善其效果。

一是政府在共有產(chǎn)權(quán)住房上所獲收益要?jiǎng)潥w地方。地方政府必須對(duì)共有產(chǎn)權(quán)住房的收益部分擁有完全的支配權(quán)，收益部分既可以用于彌補(bǔ)環(huán)境管理成本，也可以激發(fā)地方政府進(jìn)行環(huán)境管理的積極性。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來看，存量房稅收的地方化有利于地方環(huán)境的改善。很顯然，只有地方政府從共有產(chǎn)權(quán)住房中所獲收益地方化，才能推動(dòng)地方政府關(guān)注共有產(chǎn)權(quán)住房周邊環(huán)境，也才會(huì)運(yùn)用各種手段去改善環(huán)境。如果共有產(chǎn)權(quán)的收益收歸中央，則對(duì)地方政府失去了應(yīng)有的激勵(lì)作用。

二是完善房地產(chǎn)評(píng)估制度。目前，中國(guó)房地產(chǎn)評(píng)估當(dāng)中對(duì)生態(tài)環(huán)境的因素考慮較少，更多地關(guān)注了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素及建筑物本身狀況對(duì)房?jī)r(jià)的影響。加之環(huán)境評(píng)估制度與房地產(chǎn)評(píng)估制度的割裂，又有大量尋租現(xiàn)象發(fā)生在環(huán)境評(píng)估當(dāng)中。因此，要通過房?jī)r(jià)反映環(huán)境成本，必須健全環(huán)境評(píng)估制度，完善房地產(chǎn)評(píng)估制度。只有在房地產(chǎn)交易各個(gè)環(huán)節(jié)強(qiáng)制進(jìn)行房地產(chǎn)評(píng)估，真實(shí)而具體地通過房?jī)r(jià)將環(huán)境的外部性體現(xiàn)出來，才會(huì)推動(dòng)政府和公眾采取行動(dòng)治理環(huán)境。

三是合理布局共有產(chǎn)權(quán)住房。共有產(chǎn)權(quán)住房相對(duì)于其他保障房的優(yōu)點(diǎn)在于靈活性、價(jià)格隨行就市。因此，共有產(chǎn)權(quán)住房區(qū)位的選擇不能過于單一，否則容易形成類似拆遷安置房的貧困化小區(qū)，不能起到推動(dòng)政府治理環(huán)境問題的作用。只有根據(jù)居民的需要合理地選擇共有產(chǎn)權(quán)住房的區(qū)位，做到區(qū)位的合理交叉和全面覆蓋，才能有效推動(dòng)居民和政府全面地進(jìn)行環(huán)境的治理。

四是逐步擴(kuò)大共有產(chǎn)權(quán)住房規(guī)模。在現(xiàn)階段，環(huán)境管理中政府失靈來自政府有自身的利益追求。要推動(dòng)政府進(jìn)行環(huán)境管理，就要通過不斷推進(jìn)共有產(chǎn)權(quán)住房的規(guī)模，最終實(shí)現(xiàn)政府從環(huán)境管理中的收益超過放任污染帶來的收入。共有產(chǎn)權(quán)住房也只有形成一定的規(guī)模，才會(huì)形成居民和政府的合力推動(dòng)環(huán)境管理。如果政府從共有產(chǎn)權(quán)住房當(dāng)中獲利過少，就不能引起政府的關(guān)注從而采取治理行動(dòng)。隨著未來房地產(chǎn)稅特別是存量房稅收在政府財(cái)政收入中所占比例越來越高，政府對(duì)環(huán)境的重視程度也會(huì)越來越高。

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