創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略中市場作用與政府作為
——德國經(jīng)驗(yàn)及其對我國的啟示

李曉萍 李 平 江飛濤

·產(chǎn)業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新·

創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略中市場作用與政府作為
——德國經(jīng)驗(yàn)及其對我國的啟示

李曉萍 李 平 江飛濤

國家創(chuàng)新體系中政府職能的缺位、越位與錯位，導(dǎo)致中國在實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略面臨諸多障礙。德國在技術(shù)創(chuàng)新及創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面卓有成效的關(guān)鍵在于其國家創(chuàng)新體系中政府與市場各歸其位，市場機(jī)制在激勵創(chuàng)新、配置創(chuàng)新資源方面發(fā)揮決定性作用，政府致力于為創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展提供完善的市場制度體系、營造公平競爭的市場環(huán)境，并在不干預(yù)市場的基本原則下，在支持基礎(chǔ)研究、提供科技公共服務(wù)、科技人才培養(yǎng)等公共領(lǐng)域積極作為，彌補(bǔ)市場機(jī)制在這些特定領(lǐng)域的不足。德國的成功經(jīng)驗(yàn)對當(dāng)前我國實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的啟示是：矯正抑制創(chuàng)新的體制機(jī)制缺陷，完善創(chuàng)新市場制度，優(yōu)化市場環(huán)境，以強(qiáng)化創(chuàng)新激勵；加強(qiáng)公共技術(shù)服務(wù)平臺建設(shè)；促進(jìn)創(chuàng)新集群與創(chuàng)新聯(lián)盟發(fā)展；增強(qiáng)主體協(xié)同創(chuàng)新能力；完善政策評估體系等。

創(chuàng)新驅(qū)動； 市場機(jī)制； 政府行為； 資源配置

德國作為歐盟的創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者，長期以來，在關(guān)鍵技術(shù)研究開發(fā)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面處于領(lǐng)先地位，并且在利用技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新與服務(wù)創(chuàng)新方面獲得非凡的成功，卓越的創(chuàng)新能力驅(qū)動德國制造業(yè)不斷發(fā)展升級，使得德國制造業(yè)在國際競爭中始終保持領(lǐng)先地位，創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面成績斐然。德國取得巨大成功的背后有一個(gè)極為重要的原因：在德國國家創(chuàng)新體系中，政府與市場既充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，又相互促進(jìn)互為補(bǔ)充，政府在不干預(yù)市場的基本原則下積極作為。

當(dāng)前，中國實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略面臨諸多問題，國家創(chuàng)新體系中政府與市場關(guān)系不順則是背后的深層原因。中國自2006年全國科技大會以來，科技創(chuàng)新受到高度重視并日趨活躍。黨的十八大明確提出“實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略”，其關(guān)鍵在于要把科技創(chuàng)新“擺在國家發(fā)展全局的核心位置”。各級政府亦高度重視創(chuàng)新驅(qū)動，定戰(zhàn)略、出規(guī)劃、設(shè)立各種專項(xiàng)、籌劃具體項(xiàng)目，科技投入規(guī)模持續(xù)高速增長，已然位居世界第二。科研產(chǎn)出數(shù)量亦隨之高速增長，專利申請數(shù)已位居世界第一。然而，我國科技創(chuàng)新方面仍然存在兩個(gè)突出問題：一是科技成果質(zhì)量整體水平不高，且多與社會經(jīng)濟(jì)需求脫節(jié)；二是科研成果轉(zhuǎn)化機(jī)制不順暢。我國每年能獲得境外重要專利機(jī)構(gòu)授予專利權(quán)的原創(chuàng)發(fā)明專利少之又少，數(shù)量上僅僅是美國、歐盟、日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的零頭；我國科技成果轉(zhuǎn)換率僅為25%，其中成功實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的更是不到5%，科研成果中具有較高社會經(jīng)濟(jì)價(jià)值的成果占比低。以上兩個(gè)突出問題的存在，嚴(yán)重阻礙創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。究其原因，在于創(chuàng)新資源的配置受政府而非市場主導(dǎo)，這一政府主導(dǎo)的技術(shù)創(chuàng)新模式是阻礙中國真正走向創(chuàng)新驅(qū)動的根本原因。我國亟需轉(zhuǎn)變國家創(chuàng)新體系的模式，讓市場真正成為配置創(chuàng)新資源的主導(dǎo)力量，讓政府更好發(fā)揮作用。德國的成功經(jīng)驗(yàn)為我國實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略提供了重要的借鑒與啟示。

一 德國國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展：現(xiàn)狀與成效

(一)高度重視創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略

自2006年以來，德國聯(lián)邦政府又發(fā)起高科技戰(zhàn)略。高科技戰(zhàn)略的目的在于提高德國的創(chuàng)新力量，創(chuàng)造有利于融資創(chuàng)新的基礎(chǔ)條件，為創(chuàng)新思想能夠迅捷地轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新行動提供服務(wù)。諸如，改善以創(chuàng)新為導(dǎo)向的企業(yè)的商業(yè)環(huán)境與創(chuàng)新環(huán)境，基于特定的目標(biāo)采用集成方法(由來自科學(xué)與商業(yè)的各專業(yè)部門進(jìn)行合作)的遠(yuǎn)景項(xiàng)目(forward-looking project)等。在高科技戰(zhàn)略中，德國聯(lián)邦政府把研究和創(chuàng)新活動與國家創(chuàng)新戰(zhàn)略結(jié)合在一起，以增加吸引力和動態(tài)研究能力，加強(qiáng)德國在世界各國中的創(chuàng)新者地位。近年來，為保持新一輪科技與產(chǎn)業(yè)革命中的競爭優(yōu)勢，德國進(jìn)一步加強(qiáng)了其創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)。德國聯(lián)邦教研部(BMBF) 于2010年7月推出了《思想·創(chuàng)新·增長——德國2020高技術(shù)戰(zhàn)略》(2020 High-tech Strategy for German: Idea, Innovation, Growth)，旨在推動氣候與能源、健康與營養(yǎng)、交通、安全和通訊等五大領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)的發(fā)展。2011年，德國聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)技術(shù)部發(fā)布《技術(shù)運(yùn)動》計(jì)劃，旨在加快能源、生物、納米、光學(xué)、信息通訊等領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)的發(fā)展(駐德國經(jīng)商參處，2013)[1]。

(二)在科學(xué)和研究領(lǐng)域不斷加大投資力度

即使在2010年歐洲金融和債務(wù)危機(jī)時(shí)期，德國的研發(fā)費(fèi)用仍在上升，達(dá)到約470億歐元，比2005年增加了20%，研發(fā)支出占德國GDP的1.89%，比歐盟的平均水平(1.16%)高0.73個(gè)百分點(diǎn)。聯(lián)邦政府在教育、研發(fā)領(lǐng)域的支出較之以往大幅增加，BMBF(聯(lián)邦教育部和研究)2012年的預(yù)算比2011年上升了11%，達(dá)到129億歐元。BMWI(聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部和技術(shù))2012年在研究與技術(shù)政策措施方面的預(yù)算較之2011年上升了8%，增加至28億歐元。盡管在立法時(shí)期面臨預(yù)算壓力，聯(lián)邦政府仍然在教育和研究方面支出了額外的120億歐元?？偟膩碚f，研發(fā)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重顯著增加，從2005年的2.51%升至2010年的2.82%(BMBF-Federal Ministry of Education and Research, 2012)[2]。

表1 德國科技創(chuàng)新績效及其與歐盟、美國的比較

(三)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略卓有成效

根據(jù)2013年歐盟成員國創(chuàng)新能力報(bào)告的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)(見表1)，2011年，德國的研發(fā)強(qiáng)度為2.84%，而歐盟與美國則分別為2.3%、2.75%；從2011年高、中端技術(shù)對貿(mào)易平衡的貢獻(xiàn)度來看，德國為8.54%，而歐盟和美國的數(shù)據(jù)分別為4.2%、1.93%；2010年，德國科技卓越程度的評分為62.78，而歐盟和美國分別為47.86、56.68；2010-2011年期間，德國創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)影響指數(shù)為0.813，而歐盟為0.612；從經(jīng)濟(jì)的知識密度方面看，2010年德國為44.94，低于同期歐盟的48.75與美國的56.25。2011年，德國技術(shù)密集型產(chǎn)品的出口占其世界貿(mào)易份額的近12%，是技術(shù)產(chǎn)品的出口大國。在全球環(huán)境技術(shù)和資源有效利用技術(shù)的市場中，德國甚至擁有15%的世界貿(mào)易份額。

(四)政府在知識轉(zhuǎn)移和技術(shù)擴(kuò)散方面也非常成功

德國政府在推動企業(yè)、大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)之間共同合作方面的措施使得德國產(chǎn)學(xué)研合作卓有成效，以此為基礎(chǔ)的德國創(chuàng)新體系成為歐洲創(chuàng)新力量的支柱。除此之外，德國的創(chuàng)新型企業(yè)，尤其是中小型企業(yè)，是其所在領(lǐng)域的全球技術(shù)和系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)者，也是推動德國經(jīng)濟(jì)增長與拉動德國就業(yè)的重要力量。德國充滿活力的國家創(chuàng)新體系，使得德國的競爭力與創(chuàng)新能力得以持續(xù)，并在德國位列歐洲“創(chuàng)新領(lǐng)袖”、成為創(chuàng)新型國家的歷程中發(fā)揮了重要作用。

二 市場與政府的協(xié)調(diào)與共融：德國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展成功經(jīng)驗(yàn)

德國國家創(chuàng)新體系卓有成效，應(yīng)首先歸功于它秉承了“社會市場經(jīng)濟(jì)秩序”的政策傳統(tǒng)。該政策傳統(tǒng)一方面尊重市場機(jī)制在激勵創(chuàng)新、配置創(chuàng)新資源方面的決定性作用，強(qiáng)調(diào)政府在國家創(chuàng)新體系中必須為創(chuàng)新提供公平競爭的市場環(huán)境與完善的市場制度體系；另一方面它又要求政府在不干預(yù)市場的基本原則下，在支持基礎(chǔ)研究、提供科技公共服務(wù)、培養(yǎng)科技人才等公共領(lǐng)域積極作為，彌補(bǔ)市場機(jī)制在這些特定領(lǐng)域的不足。

(一)為技術(shù)創(chuàng)新提供完善的制度框架

在德國的創(chuàng)新系統(tǒng)中，政府的首要任務(wù)是為科技創(chuàng)新創(chuàng)造制度框架條件，這包括嚴(yán)格的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、公平競爭的市場環(huán)境與制度。在知識產(chǎn)權(quán)制度方面，德國形成了成熟、完善的知識產(chǎn)權(quán)法律體系，諸如《專利法》、《外觀設(shè)計(jì)專利法》和《雇員發(fā)明法》等。知識產(chǎn)權(quán)法律執(zhí)行機(jī)制嚴(yán)格、高效。尤其值得提及的是《雇員發(fā)明法》，不僅為解決雇員與其所屬機(jī)構(gòu)之間在發(fā)明權(quán)歸屬方面產(chǎn)生的糾紛提供了依據(jù)，而且規(guī)范了雇員及其所屬機(jī)構(gòu)之間在技術(shù)創(chuàng)新及其各自收益方面所需承擔(dān)的責(zé)任、履行的義務(wù)和相應(yīng)的補(bǔ)償方法，有效地促進(jìn)了雇員與其所屬機(jī)構(gòu)之間雙贏創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)。公平競爭的市場環(huán)境在德國被視為推動創(chuàng)新的決定性力量，德國政府將維護(hù)市場秩序視作其主要責(zé)任，先后制定并完善了《反對限制競爭法》等法律，禁止大企業(yè)限制競爭行為，并維護(hù)中小企業(yè)的發(fā)展權(quán)益和平等競爭的市場地位。

(二)致力于建設(shè)完善的科技公共服務(wù)體系

德國政府在大力支持基礎(chǔ)性研究的同時(shí)，還致力于建設(shè)完善的科技公共服務(wù)體系。德國聯(lián)邦政府主導(dǎo)建立的德國技術(shù)轉(zhuǎn)移中心，不僅僅是全國性的技術(shù)交易平臺，還是綜合性科技服務(wù)公共平臺。它分布在德國各地，與德國商標(biāo)專利局、德國技術(shù)聯(lián)盟、德國技術(shù)與創(chuàng)新協(xié)會、德國工商總會、ADT協(xié)會、歐洲專利局等機(jī)構(gòu)緊密聯(lián)系，并在各州均有一個(gè)伙伴機(jī)構(gòu)，提供無償?shù)?、面向企業(yè)的信息收集和咨詢、交易項(xiàng)目的受理與評估、專利保護(hù)咨詢等服務(wù)。此外，德國技術(shù)轉(zhuǎn)移中心的各分中心也對該地區(qū)產(chǎn)業(yè)和科技發(fā)展進(jìn)行前瞻性研究，并且為企業(yè)的創(chuàng)新提供幫助，謀求來自政府部門、科技基金會和歐盟組織等機(jī)構(gòu)的資金資助。

(三)充分利用市場機(jī)制與中介機(jī)構(gòu)

德國政府高度重視科技中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展，高效科技中介機(jī)構(gòu)廣泛存在?？萍颊邔?shí)施過程中，注重發(fā)揮市場機(jī)制與中介機(jī)構(gòu)的重要作用。這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.政府對研究進(jìn)行創(chuàng)新資金資助時(shí)，往往選擇通過中介機(jī)構(gòu)(半官方或者利益相關(guān)方的組織機(jī)構(gòu))的方式，而非政府部門直接配置資金的方式。選擇中介機(jī)構(gòu)作為政府為創(chuàng)新活動提供資助的橋梁，原因有三：其一，較之政府部門，中介機(jī)構(gòu)對其所負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域的情況更加了解；其二，在這個(gè)過程中，專家的積極性得以調(diào)動，能夠更好地發(fā)揮其作用；其三，中介機(jī)構(gòu)的橋梁作用能夠加強(qiáng)官民高效合作。從而，政府創(chuàng)新資助資金的利用效率得以提高。例如，德國工業(yè)研究協(xié)會工作聯(lián)合會(AIF)是德國經(jīng)濟(jì)界自主管理機(jī)構(gòu)，作為聯(lián)邦政府的得力合作伙伴，與聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)技術(shù)部、教育研究部緊密合作，成為聯(lián)系科學(xué)界和經(jīng)濟(jì)界的重要橋梁。工作聯(lián)合會作為經(jīng)濟(jì)技術(shù)部的項(xiàng)目協(xié)調(diào)單位，負(fù)責(zé)該部資助的“中小企業(yè)創(chuàng)新能力規(guī)劃”、“資助東部地區(qū)中小企業(yè)研究、開發(fā)及創(chuàng)新活動規(guī)劃”等項(xiàng)目的具體實(shí)施，在支持中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展方面起到了積極的促進(jìn)作用。又如，遍布德國的370家史太白基金會技術(shù)轉(zhuǎn)讓中心，成為德國政府實(shí)施促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移政策的重要載體。

2.十分重視金融市場在促進(jìn)科技創(chuàng)新方面的作用。德國政府通過培育和利用多層次、多元化的金融組織體系(涵蓋銀行、證券、保險(xiǎn)、基金等)以及與之相適應(yīng)的市場體系，通過中介機(jī)構(gòu)的橋梁作用，為科技企業(yè)的創(chuàng)新和產(chǎn)權(quán)交易等活動提供金融支持和專業(yè)服務(wù)，充分發(fā)揮金融市場在科技領(lǐng)域資源配置的力量以促進(jìn)科技創(chuàng)新。

3.對創(chuàng)新活動的支持具有普適性，盡可能不干預(yù)市場與企業(yè)的選擇。德國政府對于企業(yè)研發(fā)的支持具有普惠性特征，政府的稅收優(yōu)惠與研發(fā)補(bǔ)貼適用于所有(涵蓋所有行業(yè)、領(lǐng)域和創(chuàng)新類型)進(jìn)行研發(fā)活動并向政府提出申請的企業(yè)。企業(yè)通過市場競爭能選擇最好的技術(shù)，推進(jìn)創(chuàng)新。即便在重點(diǎn)支持的研究領(lǐng)域，政府也不會傾向性地支持某一具體技術(shù)路線，技術(shù)路線的選擇交由市場決定。

(四)積極支持創(chuàng)新聯(lián)盟與創(chuàng)新集群的發(fā)展

以創(chuàng)新為焦點(diǎn)的全球競爭正演化為創(chuàng)新鏈與創(chuàng)新生態(tài)之間競爭，產(chǎn)業(yè)鏈之間、企業(yè)之間、企業(yè)與研究機(jī)構(gòu)之間圍繞創(chuàng)新活動展開的合作與協(xié)調(diào)日趨重要。德國為增強(qiáng)市場協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)主體合作創(chuàng)新與協(xié)同創(chuàng)新的能力，積極推動創(chuàng)新集群與創(chuàng)新聯(lián)盟的發(fā)展。德國產(chǎn)學(xué)研創(chuàng)新體系中企業(yè)間的技術(shù)創(chuàng)新與合作、創(chuàng)新聯(lián)盟以及產(chǎn)業(yè)集群的協(xié)同創(chuàng)新及其對技術(shù)轉(zhuǎn)移的推進(jìn)，是德國實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新的核心力量。

1.創(chuàng)新集群方面。從1995年開始，德國聯(lián)邦和州政府開展了一系列扶持創(chuàng)新集群的政策，旨在通過集群范圍內(nèi)企業(yè)之間、企業(yè)與支持機(jī)構(gòu)之間互聯(lián)互動而促進(jìn)參與者之間的知識溢出，實(shí)現(xiàn)知識和能力的新組合，最終達(dá)至合作創(chuàng)新。其中，最重要的項(xiàng)目是2007年德國教研部在《德國高技術(shù)戰(zhàn)略》框架下發(fā)起的“德國尖端集群項(xiàng)目”。需要進(jìn)一步指出的是，2009年，德國創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新研究所(IIT)對德國政府創(chuàng)新集群政策的實(shí)施效果做了一次實(shí)證調(diào)查與評估，其結(jié)果表明，自下而上自發(fā)形成的產(chǎn)業(yè)集群具有更好的產(chǎn)出績效，這印證了波特“政府在與非官方機(jī)構(gòu)或企業(yè)合作的過程中，應(yīng)加強(qiáng)和建設(shè)已有的或者正在形成的集群，而不是努力去創(chuàng)造一個(gè)全新的集群”(駐德國經(jīng)商參處，2013)[1]。也就是說，政府在創(chuàng)新集群中的角色，不是引導(dǎo)市場而是順應(yīng)市場。

2.創(chuàng)新聯(lián)盟方面。德國政府積極推動產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟的發(fā)展，相繼制定實(shí)施了聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)技術(shù)部支持的創(chuàng)新聯(lián)盟計(jì)劃、國家高技術(shù)戰(zhàn)略框架中的創(chuàng)新聯(lián)盟促進(jìn)計(jì)劃、支持中小企業(yè)研究聯(lián)盟的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃，對產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟給予多方位的支持和資助，還建立合作聯(lián)盟網(wǎng)站為聯(lián)盟的合作、交流、發(fā)展和服務(wù)提供平臺，推動創(chuàng)新主體積極合作建立產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟。在支持創(chuàng)新聯(lián)盟發(fā)展政策中，德國政府的主要角色是為創(chuàng)新聯(lián)盟的形成、發(fā)展及創(chuàng)新活動創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，并提供必要資金支持。

三 中國創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的主要障礙：政府的越位、缺位與錯位

市場機(jī)制被認(rèn)為是激勵創(chuàng)新活動、配置創(chuàng)新資源最為有效的機(jī)制。但是，市場機(jī)制對激發(fā)創(chuàng)新能力、提升創(chuàng)新資源配置效率方面作用的發(fā)揮，取決于市場制度的完善程度。此外，由于外部性的存在，市場在人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)科學(xué)研究和技術(shù)研發(fā)等方面存在一定不足。因而，在高效的國家創(chuàng)新體系中，政府必須尊重市場在激勵創(chuàng)新、配置創(chuàng)新資源中的決定性作用，必須為市場機(jī)制作用的有效發(fā)揮提供必要的制度基礎(chǔ)并使之不斷完善，并且在某些存在較強(qiáng)外部性的領(lǐng)域積極作為以彌補(bǔ)市場的不足(李曉萍和江飛濤，2012)[3]。我國的技術(shù)創(chuàng)新體系中，政府替代市場主導(dǎo)創(chuàng)新資源配置，疏于構(gòu)筑有利于技術(shù)創(chuàng)新的市場基礎(chǔ)制度與市場環(huán)境。在此情況下，政府越位與缺位、政府與市場關(guān)系的錯位現(xiàn)象大量存在，導(dǎo)致我國創(chuàng)新投入與產(chǎn)出(有效產(chǎn)出)效率低、科技成果的轉(zhuǎn)化率低等問題更趨嚴(yán)重，是現(xiàn)階段我國實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的主要障礙。

(一)市場基礎(chǔ)制度不健全，對激勵創(chuàng)新不利

市場基礎(chǔ)制度的不健全導(dǎo)致創(chuàng)新激勵不足。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：(1)知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略管理和相關(guān)法律保護(hù)制度體系及其執(zhí)行機(jī)制仍存在根本缺陷，難以對知識產(chǎn)權(quán)提供足夠力度的保護(hù)。知識產(chǎn)權(quán)管理程序復(fù)雜，知識產(chǎn)權(quán)市場化程度低且評估作價(jià)困難，導(dǎo)致創(chuàng)新成功者難以從其創(chuàng)新成果中獲得合理回報(bào)，從而挫敗創(chuàng)新者的積極性、降低了企業(yè)從事技術(shù)創(chuàng)新的動力。(2)金融體制改革嚴(yán)重滯后，多層次的資本市場尚未形成，風(fēng)險(xiǎn)投資的生成機(jī)制與退出機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不健全，這些問題的存在使得企業(yè)缺乏公平高效的投融資環(huán)境，從而導(dǎo)致創(chuàng)新融資困難，不僅對市場主體進(jìn)行創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)意愿產(chǎn)生不利影響，甚至可能扼殺企業(yè)(特別是中小型民營企業(yè))生存發(fā)展的機(jī)會。(3)市場經(jīng)濟(jì)法律制度(產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律制度、激勵創(chuàng)新法律制度等)及其執(zhí)行機(jī)制仍存在較大缺陷，導(dǎo)致企業(yè)之間進(jìn)行合作研發(fā)以及高校、研究機(jī)構(gòu)在科研成果轉(zhuǎn)化或轉(zhuǎn)移等過程中協(xié)商利益分配面臨較高的談判成本與契約執(zhí)行成本，對產(chǎn)學(xué)研合作的深度與廣度造成嚴(yán)重影響，不僅對創(chuàng)新成果順利轉(zhuǎn)化和轉(zhuǎn)移具有妨礙作用，而且可能削弱各創(chuàng)新主體創(chuàng)新意愿。(4)科研人員與其所屬機(jī)構(gòu)在創(chuàng)新成果的利益分享方面，明確、完善的法律制度仍然缺乏，創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化過程中物化到研究人員的獎勵很有限，致使科研人員缺乏應(yīng)用性創(chuàng)新及創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化的積極性。

(二)政府主導(dǎo)重要要素資源配置，扭曲要素價(jià)格，導(dǎo)致創(chuàng)新激勵不足

在土地、資源產(chǎn)權(quán)模糊，金融體系的軟預(yù)算約束，能源、資源等要素市場化程度低等體制缺陷下，政府實(shí)際主導(dǎo)了資本、土地、資源甚至能源等重要資源的配置。各級政府在干預(yù)和控制這些重要要素資源的配置時(shí)，人為壓低要素價(jià)格，以吸引資本流入。這種要素市場的扭曲，會刺激企業(yè)更多使用資本和有形要素，降低企業(yè)和企業(yè)家進(jìn)行自主創(chuàng)新的動力與壓力。更為重要的是，這會誘發(fā)企業(yè)和企業(yè)家的尋租行為，誘使企業(yè)和企業(yè)家將更多的精力和投入放在與政府官員建立聯(lián)系，以尋求廉價(jià)土地、資本等要素并獲取超額利潤(江飛濤等，2012)[4]。在現(xiàn)階段知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度還不完善的情形下，相對于要素市場的尋租行為，企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的補(bǔ)償和收益相對較低且面臨更大風(fēng)險(xiǎn)，要素市場扭曲及其所激發(fā)的尋租行為嚴(yán)重降低了企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的動力與投入(余明桂等，2010)[5]。還需要指出的是，中國的產(chǎn)業(yè)政策以審批、核準(zhǔn)、準(zhǔn)入等直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的措施作為主要政策手段，并挑選特定的產(chǎn)業(yè)、特定的企業(yè)、特定技術(shù)與產(chǎn)品進(jìn)行扶持(江飛濤和李曉萍，2010)[6]。這種廣泛干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)政策，會激勵企業(yè)和企業(yè)家尋求政策支持以及由此帶來的政策尋租，從而降低企業(yè)與企業(yè)家創(chuàng)新的動力和壓力。此外，審批、準(zhǔn)入以及挑選扶持企業(yè)都具有顯著的規(guī)模偏好，中、小企業(yè)試圖通過技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展壯大，還面臨很大的政策風(fēng)險(xiǎn)，這會進(jìn)一步削弱中、小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的動力。

(三)政策部門主導(dǎo)創(chuàng)新資源配置，扭曲企業(yè)創(chuàng)新行為，嚴(yán)重影響創(chuàng)新效率

政策部門通過制定詳細(xì)規(guī)劃，設(shè)置各種專項(xiàng)資金，選擇特定具體的產(chǎn)業(yè)技術(shù)與工藝、特定的技術(shù)創(chuàng)新路線以及特定的新產(chǎn)品進(jìn)行支持；選擇特定的企業(yè)及企業(yè)集團(tuán)(所謂龍頭企業(yè))，甚至選擇特定研發(fā)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行重點(diǎn)支持；選擇特定地區(qū)、特定園區(qū)給予各種優(yōu)惠政策、專項(xiàng)資助以及其他資助傾斜；政策部門還將企業(yè)是否從事其規(guī)劃中選擇的特定項(xiàng)目的研發(fā)，作為獲得審批、準(zhǔn)入以及其他產(chǎn)業(yè)政策支持的重要標(biāo)準(zhǔn)。通過以上措施，政策部門在很大程度上代替市場、代替企業(yè)及其他創(chuàng)新主體選擇創(chuàng)新投入的方向甚至創(chuàng)新的技術(shù)路線，從而主導(dǎo)著創(chuàng)新資源的配置(江飛濤和李曉萍，2010)[6]。政策部門作為面臨嚴(yán)重信息約束的政策制定者，實(shí)際上無法選擇應(yīng)該發(fā)展或者不應(yīng)該發(fā)展的產(chǎn)品、技術(shù)及技術(shù)路線，這些只能通過市場主體分散創(chuàng)新試驗(yàn)以及市場競爭選擇來發(fā)現(xiàn)(王廷惠，2005)[7]。并且，政策部門主導(dǎo)創(chuàng)新資源配置的模式，不僅會影響創(chuàng)新主體對創(chuàng)新方向與創(chuàng)新路線的選擇(企業(yè)等可能會按照政策部門的傾向而非自身對未來市場與技術(shù)發(fā)展趨勢的判斷來選擇)，導(dǎo)致此類技術(shù)創(chuàng)新很大程度上可能會與市場脫節(jié)，甚至還引發(fā)了創(chuàng)新主體為獲得產(chǎn)業(yè)政策支持而在政策部門指定的技術(shù)方向和技術(shù)路線上競相從事低水平和重復(fù)性的研發(fā)活動(例如，國內(nèi)大量汽車企業(yè)在電動汽車技術(shù)上的研發(fā))；另一方面這種政策模式也會誘使企業(yè)為獲取國家給予的研發(fā)經(jīng)費(fèi)與補(bǔ)貼，釋放虛假信息，申報(bào)各種政府資助，甚至還誘發(fā)了政策部門的創(chuàng)租與經(jīng)濟(jì)主體的尋租行為，降低整個(gè)社會的創(chuàng)新效率(張杰等，2011)[8]。

(四)科技服務(wù)公共平臺建設(shè)及公共服務(wù)提供方面，政府仍需積極作為

目前，我國創(chuàng)新公共服務(wù)支撐體系不完善，科技服務(wù)公共平臺(諸如科技信息交流與共享平臺、科技成果轉(zhuǎn)化與轉(zhuǎn)移平臺、科技成果評估與交易平臺、產(chǎn)學(xué)研合作創(chuàng)新平臺等)不僅建設(shè)滯后而且大多功能單一，提供公共服務(wù)的能力及服務(wù)的質(zhì)量與開放程度都亟待增強(qiáng)(Cong Cao et al.， 2013)[9]。此外，信息和科技方面的基礎(chǔ)設(shè)施及其開放性都有所不足，資源未充分使用。如上問題的存在，影響了我國技術(shù)創(chuàng)新效率、創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化效率的提升。這些科技基礎(chǔ)設(shè)施、科技服務(wù)平臺具有較強(qiáng)的外部性，需要政府加大投入、積極作為。

四 德國經(jīng)驗(yàn)對中國的啟示

德國國家創(chuàng)新體系的成功經(jīng)驗(yàn)對中國的重要啟示在于，中國實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略必須處理好市場與政府之間關(guān)系，即政府必須尊重市場機(jī)制在激勵創(chuàng)新、配置創(chuàng)新資源方面的決定性作用，并為之提供完善的制度體系與良好的競爭環(huán)境；必須在尊重市場運(yùn)行規(guī)律與市場參與主體意愿的基礎(chǔ)上積極作為，以彌補(bǔ)市場機(jī)制在公共領(lǐng)域運(yùn)行所存在的不足，從而為市場主體進(jìn)行創(chuàng)新活動以及創(chuàng)新主體之間進(jìn)行協(xié)調(diào)與合作營造良好的外部環(huán)境。尤其是在當(dāng)前產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的背景下，政府亟需摒棄以“干預(yù)市場、替代市場”為基本特征的選擇型產(chǎn)業(yè)政策，轉(zhuǎn)向以“增進(jìn)市場機(jī)能、擴(kuò)展市場作用范圍與補(bǔ)充市場不足”為特征的功能型產(chǎn)業(yè)政策(江飛濤和李曉萍，2015)[10]。

加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，需要政府轉(zhuǎn)變政策模式和政策重點(diǎn)。一是要轉(zhuǎn)變“選擇特定領(lǐng)域、特定技術(shù)路線、特定產(chǎn)品、特定企業(yè)”進(jìn)行扶持的選擇性產(chǎn)業(yè)與科技政策模式，二是要調(diào)整具有“重科技研發(fā)投入、輕創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)(生態(tài))建設(shè)；重產(chǎn)品創(chuàng)新、輕工藝創(chuàng)新”特征的科技政策。轉(zhuǎn)為實(shí)施以“普惠”、“市場友好”、“著重于制度與環(huán)境建設(shè)”為特征的功能型產(chǎn)業(yè)(科技)政策，將政策重點(diǎn)放在構(gòu)筑有利于創(chuàng)新的市場制度體系與市場環(huán)境，促進(jìn)各創(chuàng)新主體之間的合作并為之創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，協(xié)同推進(jìn)各創(chuàng)新主體能力提升以及產(chǎn)品開發(fā)、設(shè)計(jì)與制造工藝創(chuàng)新，以此構(gòu)建和完善創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，提升整個(gè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的動態(tài)能力。

(一)完善市場制度與市場環(huán)境

我國實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，關(guān)鍵在于矯正抑制創(chuàng)新的體制機(jī)制缺陷，對創(chuàng)新市場制度進(jìn)一步加強(qiáng)和完善，同時(shí)優(yōu)化市場環(huán)境以強(qiáng)化創(chuàng)新激勵。(1)完善知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)相關(guān)法律體系及其執(zhí)行機(jī)制，以建立知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的長效機(jī)制。修改職務(wù)發(fā)明相關(guān)法律規(guī)定，理順職務(wù)發(fā)明人及其所屬機(jī)構(gòu)之間的責(zé)任、義務(wù)及利益分配關(guān)系，增強(qiáng)對職務(wù)發(fā)明人創(chuàng)新活動的激勵。(2)建立公平競爭的市場環(huán)境。一是要精減不必要的前置審批、核準(zhǔn)與準(zhǔn)入，促進(jìn)不同所有制企業(yè)、不同規(guī)模企業(yè)公平進(jìn)入市場，充分釋放企業(yè)的投資潛力和發(fā)展活力；二是制定系統(tǒng)的公平競爭法，旨在形成有效、有序競爭的法律制度環(huán)境，以切實(shí)保障“各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素，公平參與市場競爭，同等受到法律保護(hù)”(十八大報(bào)告)，禁止大企業(yè)限制市場競爭的行為或者其他不利于公平競爭的行為。(3)推進(jìn)要素市場化改革。推動與完善土地等要素的市場體系，加快轉(zhuǎn)變政府主導(dǎo)的資源配置方式，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。(4)加快金融體制改革，放松準(zhǔn)入管制，嚴(yán)格監(jiān)管，建立多層次的金融市場體系，提升金融市場配置科技資源與促進(jìn)科技創(chuàng)新的能力。(5)調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策取向。我國產(chǎn)業(yè)政策習(xí)慣于挑選特定產(chǎn)業(yè)與特定企業(yè)給予優(yōu)惠(補(bǔ)貼)政策，政策要使這種具有強(qiáng)烈干預(yù)市場與限制競爭特征的選擇性產(chǎn)業(yè)政策模式轉(zhuǎn)向以完善和規(guī)范市場秩序、維護(hù)公平的競爭環(huán)境為特征的功能型產(chǎn)業(yè)政策，為企業(yè)創(chuàng)新能力與競爭力提升創(chuàng)造良好的市場與制度環(huán)境。

(二)加強(qiáng)公共技術(shù)服務(wù)平臺建設(shè)，提升服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)水平

著力推動全國性公共技術(shù)綜合服務(wù)平臺建設(shè)，使之更有效地提供供需方面信息、技術(shù)咨詢與技術(shù)服務(wù)、為企業(yè)尋求合作伙伴、交易項(xiàng)目的受理與評估、專利保護(hù)咨詢等多方面的服務(wù)，重點(diǎn)促進(jìn)創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)移與轉(zhuǎn)化，并成為官、產(chǎn)、學(xué)、研、用溝通的重要橋梁。加強(qiáng)對現(xiàn)有公共技術(shù)服務(wù)平臺的考核與評估，切實(shí)保證其服務(wù)功能的提供與質(zhì)量。加大公共技術(shù)服務(wù)平臺建設(shè)投入力度，積極鼓勵各類協(xié)會、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)參與平臺建設(shè)，多渠道獲取平臺建設(shè)與運(yùn)營經(jīng)費(fèi)。進(jìn)一步推動國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國家工程實(shí)驗(yàn)室、國家工程技術(shù)中心等開放運(yùn)行，促進(jìn)科研設(shè)施共享和科技交流合作，支持高校、科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)研發(fā)部門建立開放型知識管理和技術(shù)服務(wù)平臺，以增進(jìn)產(chǎn)研與研用的緊密結(jié)合以及科技成果的推廣。此外是進(jìn)一步建立和完善公共科研數(shù)據(jù)的管理和共享機(jī)制，推進(jìn)科研數(shù)據(jù)的共享。

(三)注重發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的重要作用

政府在彌補(bǔ)市場不足時(shí)，盡可能不直接干預(yù)市場，而讓中介機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用：(1)從過去選擇特定的產(chǎn)品創(chuàng)新、工藝創(chuàng)新以及特定技術(shù)路線進(jìn)行資助的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?chuàng)新主體科研活動的普遍性支持，即便在重點(diǎn)資助領(lǐng)域，也不宜替代市場選擇特定技術(shù)路線進(jìn)行支持；(2)在政策實(shí)施過程中，通過服務(wù)采購、委托管理等形式充分利用中介機(jī)構(gòu)；(3)為促進(jìn)中介機(jī)構(gòu)健康發(fā)展，制定和實(shí)施相應(yīng)政策，提供制度保障，以充分釋放民間力量，保證市場的自我協(xié)調(diào)和組織能力在技術(shù)創(chuàng)新方面充分發(fā)揮作用。

(四)積極支持創(chuàng)新聯(lián)盟尤其是中小企業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟的發(fā)展

當(dāng)前，我國迫切需要增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)主體合作創(chuàng)新與協(xié)同創(chuàng)新的能力，積極促進(jìn)創(chuàng)新集群與創(chuàng)新聯(lián)盟的發(fā)展: (1)實(shí)施技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟計(jì)劃，鼓勵企業(yè)、高校、研究機(jī)構(gòu)，通過合作在適宜創(chuàng)新的環(huán)境中結(jié)成正式聯(lián)合體，基于各方知識和信息的交流與共享實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新；(2)支持區(qū)域創(chuàng)新聯(lián)盟利用自身總體優(yōu)勢形成創(chuàng)新區(qū)域；(3)建立技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟網(wǎng)站，運(yùn)用現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)通訊手段創(chuàng)建信息平臺，為海內(nèi)外各方提供創(chuàng)新、投資動態(tài)信息及合作的渠道；(4)加大投入，積極支持高技術(shù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟建設(shè)，加快步伐縮小與發(fā)達(dá)國家在前沿技術(shù)方面的差距。

在實(shí)施創(chuàng)新聯(lián)盟與創(chuàng)新集群戰(zhàn)略時(shí)，尤其要重視中小企業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟的發(fā)展，通過多種途徑為中小企業(yè)創(chuàng)造聯(lián)盟環(huán)境：(1)為中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新提供普惠性減稅，設(shè)立中小型科技企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資與創(chuàng)業(yè)投資基金；(2)建立類似于德國工業(yè)研究協(xié)會工作聯(lián)合會的半官方機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)資助中小企業(yè)面向應(yīng)用的研究開發(fā)，并為中小企業(yè)與大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)緊密合作搭建橋梁；(3)鼓勵研究機(jī)構(gòu)和高校研究工作更多地面向中小型企業(yè)的需求，設(shè)立專項(xiàng)資金加強(qiáng)各方在競爭前進(jìn)行合作研究，為中小企業(yè)從高校與研究機(jī)構(gòu)獲取知識轉(zhuǎn)移、建立合作研究、組建創(chuàng)新聯(lián)盟提供契機(jī)，助力中小企業(yè)創(chuàng)新能力和市場競爭力的提升。

(五)建立完善的政策評估體系

創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，需要有一個(gè)科學(xué)、合理的政策評估體系。具體而言，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：(1)促進(jìn)更加獨(dú)立、客觀與公正的第三方評估機(jī)構(gòu)的發(fā)展，并為其進(jìn)行公共政策評估提供良好的社會環(huán)境和制度支持；(2)制定科學(xué)的政策評估程序和標(biāo)準(zhǔn)，在“公開透明、充分參與、真實(shí)可靠、公開一致”四項(xiàng)基本評估原則的基礎(chǔ)上，對評估專家進(jìn)行審慎選擇，嚴(yán)格評估程序；(3)鼓勵國際評估和國外專家的參與；(4)重視科研服務(wù)和咨詢能力的評估；(5)改進(jìn)政策評估的方法，建議在政策評估過程中引入自然實(shí)驗(yàn)的評估方法，更有效、更準(zhǔn)確地評價(jià)政策的實(shí)施效果，為政策的延續(xù)或調(diào)整提供堅(jiān)實(shí)的事實(shí)依據(jù)，提升政策部門配置科技資金和科技資源的效率。

[1] 中華人民共和國駐德國大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)參贊處.德國政府如何引導(dǎo)科技創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)緊密結(jié)合[EB/OL]. http://de.mofcom.gov.cn/article/ztdy/201302/20130200030915.shtml, [2013-02-19] (2015-10-10).

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Functions between Market and Government on Innovation-driven Strategy: Practice in Germany and Its Inspiration on China

LI Xiao-ping LI Ping JIANG Fei-tao

The “offside” and “absence” of government functions co-exist in national innovation system as well as the dislocation of the relations between the government and the market, which makes many obstacles to carry out the innovation-driven strategy in China. In the past years of innovation-driven practice, the government of Germany has made great success and formed its own innovation characteristics. And the key to its success is that the government and the market have their places in the national innovation system, meanwhile the market mechanism plays a decisive role in stimulating innovation and allocating innovation resources. The government of Germany is committed to provide the perfect market system and the market environment of fair competition for innovation and development and to make up for the inadequacy of market mechanism in specific areas under the basic principles of not to interfere in the market. The successful experience of Germany has an important significance for promoting science and technology system reform and innovation-driven strategy in China.

innovation-driven strategy; market mechanism; government actions; resource configuration

2015-10-16

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“中國產(chǎn)業(yè)政策理論反思、微觀機(jī)制解析與實(shí)施效果評估:基于中國鋼鐵工業(yè)的研究”(項(xiàng)目編號：71373283，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：江飛濤)。

李曉萍，中南大學(xué)商學(xué)院副教授，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與空間經(jīng)濟(jì)；李平，中國社會科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所所長、研究員，研究方向：技術(shù)經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)；江飛濤，中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)政策。

F124.3

A

1674-8298(2015)06-0005-08

[責(zé)任編輯：伍業(yè)鋒]

10.14007/j.cnki.cjpl.2015.06.001