航道管理行政審批行為的實(shí)施及其責(zé)任機(jī)制

邱房貴　劉臨雄　肖義

【摘 要】 基于航道管理行政審批的審批內(nèi)容，依據(jù)在航道及航道保護(hù)范圍內(nèi)取土、采挖礦石、取砂、淘金行為，對專設(shè)航標(biāo)的設(shè)置、移動和拆除，對建設(shè)和設(shè)置臨河、臨海建筑物或設(shè)施等的不同行政審批事項(xiàng)，采取不同的審批程序。分析航道管理行政審批行為的責(zé)任主體、責(zé)任承擔(dān)的內(nèi)容及責(zé)任承擔(dān)的法律后果，提出相應(yīng)行為的責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，以此規(guī)范航道管理行政審批行為的實(shí)施。

【關(guān)鍵詞】 航道管理；行政審批；責(zé)任機(jī)制

1987年8月，國務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國航道管理?xiàng)l例》，這是我國關(guān)于航道行政管理的具體行為標(biāo)準(zhǔn)，其宗旨是加強(qiáng)航道管理，改善通航條件，保證航道暢通和航行安全，充分發(fā)揮水上交通在國民經(jīng)濟(jì)和國防建設(shè)中的作用。2008年國務(wù)院對其進(jìn)行了修訂，明確該條例的適用范圍是中華人民共和國沿海和內(nèi)河的航道、航道設(shè)施以及與通航有關(guān)的設(shè)施。此外，國務(wù)院于2009年又出臺了《關(guān)于修改〈中華人民共和國航道管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則〉的決定》，各地方根據(jù)自身的情況分別制定了適用于本地方航道管理的行為規(guī)范。

1 航道管理行政審批的內(nèi)容

1.1 航道管理行政審批行為的含義

航道管理行政審批行為主要是指航道管理部門針對外部管理對象的申請事項(xiàng)進(jìn)行審查，決定是否同意其具有從事某種特定行為的資格或權(quán)利的行為。

通常來看，航道管理行政審批具有以下特征：

（1）實(shí)施行政審批行為的主體是有權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，或者法律法規(guī)授權(quán)的組織、規(guī)章委托的組織。對于航道管理的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置，我國分為兩種不同的類型：設(shè)置專門的航道管理機(jī)構(gòu)，如交通運(yùn)輸部設(shè)置的長江航道局、各地方人民政府直接設(shè)立的港航局、地方各級交通主管部門的航道管理局等；設(shè)置職權(quán)合一的機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)隸屬于地方各級交通主管部門，集航道、航檢、港口、地方海事等職能于一身，如河南、遼寧等地設(shè)置的職能合一的航道管理機(jī)構(gòu)。

（2）航道管理行政審批是為實(shí)現(xiàn)行政管理目的而服務(wù)的。水運(yùn)在交通運(yùn)輸中占有重要地位，對航道的管理和養(yǎng)護(hù)建設(shè)等實(shí)行行政審批，一方面是為了保障航道暢通，為船舶的通行提供足夠的通航水深、寬度，另一方面是為了保護(hù)管理相對人的合法權(quán)益。

（3）行政審批是一項(xiàng)行政權(quán)力，更是一種職責(zé)和義務(wù)。對于違法或者錯(cuò)誤的行政審批行為，以自己名義行使審批權(quán)的審批機(jī)關(guān)需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，而受委托組織實(shí)施行政審批行為的，由發(fā)出委托的行政主管部門承擔(dān)責(zé)任。

1.2 航道管理行政審批的事項(xiàng)

根據(jù)航道管理的內(nèi)容，需要行政審批的事項(xiàng)可分為以下三方面：

（1）在航道及航道保護(hù)范圍內(nèi)取土、采挖砂石、淘金等行為的審批。許可申請人從事該類行為需綜合審查以下條件：首先，該行為對航道正常維護(hù)和航道的航行安全不造成影響；其次，不能危及航道整治建筑物、過河建筑物的安全；再次，要求符合航道的有關(guān)技術(shù)規(guī)范；最后，要提供通航水域進(jìn)行水下水上施工作業(yè)的位置簡圖、作業(yè)方式等資料。

（2）對專設(shè)航標(biāo)的設(shè)置、移動和拆除的審批，對確需在通航河流上設(shè)置專用標(biāo)志，撤除、移動專用航標(biāo)和對其進(jìn)行其他狀況改變的，并且滿足《內(nèi)河助航標(biāo)志》《內(nèi)河助航標(biāo)志的主要外形尺寸》等規(guī)定的，可以許可其改變。

（3）對建設(shè)和設(shè)置臨河、臨海建筑物和設(shè)施的審批。這項(xiàng)審批應(yīng)滿足：首先，確需建設(shè)與通航相關(guān)的臨河、跨河、過河、攔河構(gòu)筑物和其他工程設(shè)施；其次，應(yīng)符合航道的規(guī)劃；再次，應(yīng)具有保障航道正常通行和航道及其設(shè)施安全的措施；最后，應(yīng)具有清除施工遺留物的方案和相應(yīng)措施。

2 航道管理行政審批程序

2.1 在航道及航道保護(hù)范圍內(nèi)取土、采挖砂石、淘金等行為的審批

在航道保護(hù)范圍內(nèi)開采河砂、砂石、砂金等行為由地方航道局審批，地方航道局行政審批窗口接受單位或個(gè)人提出的書面申請資料后送審查審批科室辦理，審查審批科室提出審批意見后送行政審批窗口，由行政審批窗口將審批文件發(fā)送給申請單位或個(gè)人。需要報(bào)送省航道局的，由建設(shè)單位和個(gè)人將申請材料交由省航道局行政審批窗口，由審批窗口交審查審批科室對申請材料進(jìn)行有關(guān)技術(shù)要求的審查，審查審批科室提出審批意見后送行政審批窗口，由行政審批窗口將審批文件發(fā)送給申請單位或個(gè)人，同時(shí)將審批意見抄送地區(qū)航道局。

2.2 對專設(shè)航標(biāo)的設(shè)置、移動和拆除的審批

根據(jù)《中華人民共和國航道管理?xiàng)l例》第二十一條和《中華人民共和國航標(biāo)管理?xiàng)l例》第六條的規(guī)定，對符合通航有關(guān)技術(shù)要求的專設(shè)航標(biāo)，由地方航道局行政審批窗口將申請人材料報(bào)送審查審批科室辦理，審查審批科室對申請人提交的材料進(jìn)行審查，在通過對現(xiàn)場勘驗(yàn)之后，就是否符合專設(shè)航標(biāo)的設(shè)置、移動、拆除的要求，作出是否同意的決定，最后審查審批科室將決定送行政審批窗口，由行政審批窗口將文件發(fā)送給申請單位或個(gè)人。

2.3 對建設(shè)和設(shè)置臨河、臨海建筑物或設(shè)施的審批

根據(jù)航道不同的等級，審批程序有所不同，以廣東省航道局《審批操作規(guī)程及審批流程圖》文件為例：（1）在Ⅰ～Ⅵ級航道上修建跨河、過河、臨河建筑及在Ⅰ～Ⅶ級航道上修建攔河建筑物的，先由地區(qū)航道局提出初步審核意見后再送省航道局審批；（2）在Ⅶ級以下航道上修建跨河、過河、臨河建筑物及Ⅷ級以下航道上修建攔河建筑物的，由地區(qū)航道局審批。

3 航道管理行政審批行為的責(zé)任機(jī)制

行政機(jī)關(guān)違法或錯(cuò)誤實(shí)施了行政行為必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，這是我國行政法中依法行政的基本要求，行政審批行為作為行政機(jī)關(guān)的基本行為也不例外。在探究航道管理行政審批行為的法律責(zé)任時(shí)，首先應(yīng)明確責(zé)任承擔(dān)的主體。

3.1 責(zé)任承擔(dān)的主體

根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則，行政審批的主體即為責(zé)任承擔(dān)的主體。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國交通管理部門已經(jīng)形成一個(gè)行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位共存的、復(fù)雜的、多層次的管理體系。以航道管理部門為例，通常都是由航道管理機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位承擔(dān)航道行政執(zhí)法的職責(zé)。航道管理機(jī)構(gòu)實(shí)際上處于以準(zhǔn)行政主體的法律地位和身份，行使航道規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)等管理職能。除了山西、青海、寧夏等部分航道嚴(yán)重不發(fā)達(dá)的地區(qū)由后來統(tǒng)一成立的地方海事局等機(jī)構(gòu)代行航道管理執(zhí)法職責(zé)外，其他各地均是根據(jù)行政區(qū)劃由專門成立的航道管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。

地方航道管理機(jī)構(gòu)行使航道管理行政審批職權(quán)，是受地方交通行政主管部門的委托而實(shí)施的行為。在航道管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部，根據(jù)地區(qū)的不同設(shè)立不同的職位。一般來看，行使行政審批職能的是審查審批科室，由審查審批科室針對申請人的申請進(jìn)行實(shí)質(zhì)和形式的審查。在行政行為出現(xiàn)違法或錯(cuò)誤現(xiàn)象時(shí)，我國實(shí)行的是“首長負(fù)責(zé)制”和“首問責(zé)任制”。在審批出現(xiàn)問題時(shí)，航道管理機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人應(yīng)對本部門的行政審批行為負(fù)全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，分管負(fù)責(zé)人對具體審批行為負(fù)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，航道管理機(jī)構(gòu)窗口在崗的被詢問工作人員負(fù)直接責(zé)任。這種責(zé)任分層級具體到個(gè)人的制度，能夠保障在審批行為出現(xiàn)問題時(shí)，有責(zé)任主體承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，從而規(guī)范行政審批行為。

3.2 責(zé)任承擔(dān)的內(nèi)容

航道管理涉及的行政審批事項(xiàng)，一般是根據(jù)申請人是否具備許可條件，因此，在行政機(jī)關(guān)實(shí)施審批許可事項(xiàng)時(shí)，其行為責(zé)任主要分為以下兩種。

（1）撤銷責(zé)任。所謂撤銷的責(zé)任是指行政機(jī)關(guān)有義務(wù)撤銷在審批中出現(xiàn)的違法許可，恢復(fù)到許可以前的狀態(tài)，主要針對行政機(jī)關(guān)違法審批、發(fā)放、變更許可行為。當(dāng)行政機(jī)關(guān)對不符合法定條件的申請人給予許可后，申請人取得了不應(yīng)當(dāng)取得的許可，可能會造成社會公共利益和他人合法權(quán)益的損害和威脅，如果不及時(shí)糾正，必定會違背許可的目的；因此，行政機(jī)關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)行政審批行為違法，為保障公共利益，應(yīng)當(dāng)撤銷該項(xiàng)違法許可。當(dāng)行政機(jī)關(guān)因違法變更一項(xiàng)合法的許可而導(dǎo)致他人利益遭受損失時(shí)，行政機(jī)關(guān)也有義務(wù)及時(shí)糾正該違法許可行為。水運(yùn)安全關(guān)系著我國交通運(yùn)輸?shù)拿}，行政機(jī)關(guān)在作出航道管理行政審批時(shí)，若出現(xiàn)違法、違規(guī)現(xiàn)象，不僅會對申請相對人造成損失，嚴(yán)重時(shí)甚至?xí)ι鐣怖嬖斐删薮笸{。無論是程序違法還是實(shí)體違法，也無論是相對人違法還是行政機(jī)關(guān)違法導(dǎo)致的結(jié)果，許可機(jī)關(guān)都必須撤銷該項(xiàng)違法許可。撤銷的途徑可以通過行政機(jī)關(guān)自行撤銷，也可以通過行政復(fù)議及行政訴訟途徑予以撤銷。撤銷的具體方式可以是：撤銷許可證照，撤銷違法的變更、廢止、核準(zhǔn)、備案、登記等行為，確認(rèn)某項(xiàng)許可行為無效或者違法，收回已經(jīng)發(fā)放的許可文件等。

（2）補(bǔ)救責(zé)任（也可以理解為補(bǔ)償受害者責(zé)任）。該項(xiàng)責(zé)任受行政法上的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則支配，如果行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施審批程序，導(dǎo)致許可申請人或者利害關(guān)系第三人的合法利益遭受損害的，行政機(jī)關(guān)根據(jù)信賴?yán)姹Ｗo(hù)的原則決定是否撤銷該行為；如果撤銷，必須對當(dāng)事人由于信賴該行為的合法存在而產(chǎn)生的損失加以補(bǔ)償。在通常情況下，承擔(dān)違法許可行為損害責(zé)任的主體應(yīng)當(dāng)為實(shí)施行政審批許可行為人。航道管理部門實(shí)施的違法或者錯(cuò)誤的審批行為，導(dǎo)致行政相對人利益遭受不當(dāng)損失的，應(yīng)當(dāng)由航道管理行政主管部門給予補(bǔ)償。行政機(jī)關(guān)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)根據(jù)違法的種類和過錯(cuò)的程度以及相對人是否存在故意等具體情形予以判斷。

3.3 責(zé)任承擔(dān)的法律后果

撤銷與補(bǔ)救違法或錯(cuò)誤的行政審批行為，其實(shí)質(zhì)是行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政審批行為后其行為責(zé)任不同階段的表現(xiàn)形式。對于應(yīng)撤銷的行政審批行為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在作出撤銷該審批行為決定后及時(shí)告知原申請相對人，并說明相關(guān)理由。航道管理行政審批行為如果是由地方航道管理機(jī)構(gòu)作出的，撤銷行為一般由其主管行政機(jī)關(guān)實(shí)施，此時(shí)航道管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將主管行政機(jī)關(guān)的撤銷決定告知相應(yīng)許可事項(xiàng)的原申請單位或個(gè)人；如果行政審批行為是由航道管理行政機(jī)關(guān)作出的，撤銷行為一般由其上一級行政主管部門作出，此時(shí)航道管理行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將上一級主管行政部門的撤銷決定告知相應(yīng)許可事項(xiàng)的原申請單位或個(gè)人。若原申請相對人對行政機(jī)關(guān)撤銷該行政審批行為不服的，可以依法采取救濟(jì)措施。

對于應(yīng)實(shí)施補(bǔ)救措施的行政審批行為，行政機(jī)關(guān)撤銷或者不撤銷違法的行政審批許可行為，都有可能造成相關(guān)人的財(cái)產(chǎn)損失。對于這類損失，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則決定是否給予補(bǔ)償；但原申請相對人采用欺騙、瞞報(bào)、虛報(bào)信息等不法手段獲取審批許可的，其所獲許可事項(xiàng)的損失，行政機(jī)關(guān)則不予補(bǔ)償。應(yīng)按照何種標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，則取決于損害的程度和法定的標(biāo)準(zhǔn)。按照我國臺灣地區(qū)“行政程序法”的規(guī)定，行政主體在撤銷給付裁決以外的其他授益行政行為時(shí)，所應(yīng)給予的補(bǔ)償，是用于填補(bǔ)當(dāng)事人因信任該行政行為的存在，而發(fā)生的財(cái)產(chǎn)上的不利損失。對當(dāng)事人的補(bǔ)償，不得超過行政行為存續(xù)所能有的利益。因此，行政主體只補(bǔ)償當(dāng)事人所謂的“消極利益”或“信賴?yán)妗?，至于“積極利益”或“履行利益”，則構(gòu)成補(bǔ)償?shù)淖罡呦揞~。例如，航道管理部門根據(jù)某建筑公司的申請發(fā)放了采砂許可證，后因該證的許可行為違法而予以撤銷，根據(jù)信賴保護(hù)原則，對于許可證所有人應(yīng)該給予一定的補(bǔ)償。