淺議新形勢(shì)下PPP模式的應(yīng)用

摘要：2014年以來(lái)，中央及各部委密集出臺(tái)多項(xiàng)政策：加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制；推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，要求拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變；深化預(yù)算管理制度改革，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)；推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作模式的開(kāi)展等。國(guó)家希望通過(guò)PPP模式創(chuàng)新融資體制以引入社會(huì)資本，為民間資本進(jìn)入公共領(lǐng)域投資制定制度保障，掃清社會(huì)資本進(jìn)入的制度障礙，盤(pán)活民間資本。文章通過(guò)對(duì)政策的解讀，研究新形勢(shì)下PPP模式的具體應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：PPP模式；應(yīng)用研究；風(fēng)險(xiǎn)控制

一、現(xiàn)階段各級(jí)地方政府采用PPP模式的重要意義

（一）PPP模式的定義

PPP模式，是指政府與私人企業(yè)雙方之間，根據(jù)各自的優(yōu)勢(shì)合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或私人企業(yè)為政府提供公共物品和服務(wù)，政府授予私人企業(yè)某種特許權(quán)，形成一種合作伙伴關(guān)系共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。為確保合作的順利完成，且最終能達(dá)到比原各合作方單獨(dú)行動(dòng)效果更好的結(jié)果，合作雙方通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。簡(jiǎn)單地理解，PPP是一系列項(xiàng)目融資模式的統(tǒng)稱；而事實(shí)上，PPP反映的是更為廣泛的公私長(zhǎng)期合作關(guān)系，共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)責(zé)任伙伴者。

（二）PPP模式的主要類型

從實(shí)踐上看，PPP形式具有多樣性，由于各國(guó)處于PPP不同發(fā)展階段，對(duì)于PPP的理解也不盡一致，劃分標(biāo)準(zhǔn)及方式也存在差別，因此，PPP分類存在不同。PPP大致可以分為三大類：外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化。（1）外包類PPP項(xiàng)目，類似政府委托代建代管服務(wù)，是由政府投資，委托私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)工程建設(shè)或代為管理維護(hù)設(shè)施、提供部分公共服務(wù)，并由政府支付相應(yīng)的管理費(fèi)用，私營(yíng)企業(yè)從而獲得收益。在外包類PPP項(xiàng)目中，由于是政府做為項(xiàng)目主體，承擔(dān)項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)，所以私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。（2）特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目，就是政府部門與私營(yíng)企業(yè)通過(guò)一定的合作機(jī)制，共同參與建設(shè)、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、分享收益，使項(xiàng)目順利實(shí)現(xiàn)建設(shè)到營(yíng)利的階段。在這過(guò)程中，政府部門與私營(yíng)企業(yè)之間利益關(guān)系需保持平衡，也就是說(shuō)，雙方充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)整個(gè)項(xiàng)目的利益關(guān)系，否則，一方的不公都將導(dǎo)致合作的失敗。這就需要政府部門建立有效的監(jiān)管機(jī)制，節(jié)約整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)成本，提高相關(guān)管理水平以至提高公共服務(wù)的質(zhì)量。特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目的資產(chǎn)最終收政府部門收回，在合同結(jié)束后私人企業(yè)將項(xiàng)目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給政府部門。（3）私有化類PPP項(xiàng)目，即在政府的監(jiān)管下，由私人部門負(fù)責(zé)投資整個(gè)項(xiàng)目，并通過(guò)后續(xù)服務(wù)收取費(fèi)用而收回投資實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)。由此，私有化類PPP項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期歸私人企業(yè)所有，需承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)。

（三）PPP模式對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，整合資源需要以專業(yè)、高效的方式對(duì)資源吸取和配置。政府提供政策導(dǎo)向，負(fù)責(zé)制定政策與規(guī)劃，通過(guò)私人企業(yè)優(yōu)勢(shì)落實(shí)政府的規(guī)劃的方式，不僅可以減輕政府長(zhǎng)久以來(lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，又可將社會(huì)資本及市場(chǎng)化高效團(tuán)隊(duì)引入公共服務(wù)的進(jìn)程當(dāng)中，增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同感和強(qiáng)化公民意識(shí)，提高了社會(huì)資源使用效率。因此，在現(xiàn)代化社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程中，PPP的研究具有現(xiàn)實(shí)積極的意義。

1. PPP模式作為新的融資手段，可以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。PPP項(xiàng)目主要是以項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而安排融資，在這種形勢(shì)下，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目民營(yíng)化，導(dǎo)入社會(huì)資源，為政府部門提供更多資金，無(wú)疑減輕了政府在財(cái)政預(yù)算方面的壓力。

2. PPP模式可以提高項(xiàng)目執(zhí)行效率、降低風(fēng)險(xiǎn)。政府部門與私人企業(yè)之間進(jìn)行全過(guò)程合作，共同負(fù)責(zé)項(xiàng)目整個(gè)周期的運(yùn)作，使私人企業(yè)參與到項(xiàng)目的確認(rèn)、可行性研究、融資等過(guò)程，將私人企業(yè)的高效的管理機(jī)制及先進(jìn)的技術(shù)引入項(xiàng)目中，不僅降低了私人企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，還保證了項(xiàng)目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，縮短前期工作周期，使項(xiàng)目費(fèi)用降低。

3. PPP模式可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，互利共贏的長(zhǎng)期目標(biāo)，以最有效成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。政府從過(guò)去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個(gè)監(jiān)管者的角色，從而保證質(zhì)量；而私營(yíng)部門除了提供更多的資金外，還能為政府部門提供更多技能，如推動(dòng)項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、管理過(guò)程等方面的創(chuàng)新，提高辦事效率，降低工程造價(jià)，輸送最佳管理理念和經(jīng)驗(yàn)。

4. PPP模式的應(yīng)用范圍廣泛，可以有效推動(dòng)新城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展。PPP模式不僅可用于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目（如水廠、電廠），也可用于很多非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目（如監(jiān)獄、學(xué)校等）。突破了引入私營(yíng)企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)的多種限制，為國(guó)家發(fā)展建設(shè)提供重要實(shí)現(xiàn)價(jià)值。

二、PPP模式運(yùn)作的核心原則

（一）市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

PPP項(xiàng)目就是集眾多參與者，以最有利的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)，也是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。私營(yíng)企業(yè)其優(yōu)勢(shì)在于能夠承擔(dān)建造、運(yùn)營(yíng)、技術(shù)等風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，其優(yōu)勢(shì)在于能夠承擔(dān)政治、法律、政策等風(fēng)險(xiǎn)。分擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)是PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的最優(yōu)原則。PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制還應(yīng)該遵守以下原則：一是承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配，二是承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限。

（二）市場(chǎng)化的收益保障機(jī)制

PPP模式應(yīng)由政府設(shè)立最低收益保障機(jī)制。政府應(yīng)依據(jù)合同約定，以下調(diào)產(chǎn)品價(jià)格的方式防止暴利，或通過(guò)漲價(jià)、增加補(bǔ)貼的方式確保項(xiàng)目的可持續(xù)，保障私人部門獲得合理回報(bào)。即是滿足私人資本回報(bào)的要求，同時(shí)又能維護(hù)公共利益。

（三）市場(chǎng)化的合作伙伴選擇機(jī)制

PPP模式就是利用持有各種不同資源的私營(yíng)部門提供資產(chǎn)和服務(wù)，為政府部門解決融資問(wèn)題及技術(shù)扶持，促使投融資主體多元化，并促進(jìn)政府投融資體制轉(zhuǎn)型。私營(yíng)部門在參與項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中有助于優(yōu)化項(xiàng)目規(guī)劃，提升施工、監(jiān)督管理等品質(zhì)，推動(dòng)項(xiàng)目進(jìn)度，傳播最佳管理理念和經(jīng)驗(yàn)。政府部門和私營(yíng)部門發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)對(duì)方欠缺條件或不足。雙方達(dá)成共識(shí)后形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。全面評(píng)估合作伙伴的資質(zhì)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化選擇機(jī)制。

三、PPP模式操作的流程

（一）項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)的準(zhǔn)備工作

在PPP模式中，項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)的準(zhǔn)備工作包括項(xiàng)目發(fā)起和項(xiàng)目準(zhǔn)備兩個(gè)階段。

1. 項(xiàng)目發(fā)起。項(xiàng)目發(fā)起分為政府發(fā)起和社會(huì)資本發(fā)起兩種方式。通過(guò)對(duì)潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估篩選，制定開(kāi)發(fā)計(jì)劃；并進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)，最后財(cái)政部門進(jìn)行財(cái)政能力論證，判斷項(xiàng)目的可行性。具體實(shí)施過(guò)程包括：根據(jù)社會(huì)民展規(guī)劃和行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃，由政府組織相關(guān)部門梳理行業(yè)主管部門報(bào)送的潛在政府和社會(huì)合作項(xiàng)目，或由社會(huì)資本推薦與政府合作項(xiàng)目，決定可以通過(guò)PPP模式運(yùn)作的具體項(xiàng)目清單，構(gòu)建PPP項(xiàng)目庫(kù)。

2. 項(xiàng)目準(zhǔn)備

通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，可進(jìn)入項(xiàng)目準(zhǔn)備。政府或政府指定部門組建項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)編制項(xiàng)目實(shí)施方案；由財(cái)政部門評(píng)審后報(bào)政府審核。具體包括項(xiàng)目策劃實(shí)施方案研究和編制。

（二）項(xiàng)目招投標(biāo)實(shí)施階段

項(xiàng)目招投標(biāo)實(shí)施階段包括協(xié)議編制、競(jìng)爭(zhēng)性程序、簽署協(xié)議三個(gè)部分。

（三）項(xiàng)目實(shí)施階段

實(shí)施階段包括項(xiàng)目建設(shè)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)兩個(gè)部分。

1. 項(xiàng)目建設(shè)階段。依法設(shè)立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司組織各相關(guān)單位進(jìn)行項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)過(guò)程中，政府及相關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目工發(fā)的過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。

2. 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段。政府授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)利，通過(guò)協(xié)議約定特許經(jīng)營(yíng)范圍、期限等要素。而項(xiàng)目公司則需在整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間根據(jù)所簽定協(xié)議履行義務(wù)，如：對(duì)項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等。

（四）合同終結(jié)階段

項(xiàng)目的最后一個(gè)階段是對(duì)項(xiàng)目的移交并終止合同關(guān)系，包括項(xiàng)目移交和項(xiàng)目公司解散等內(nèi)容。

1. 項(xiàng)目移交。政府授予的特許經(jīng)營(yíng)期滿后，項(xiàng)目公司則要把項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)（或所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)同時(shí)）移交政府或政府指定的國(guó)有企業(yè)。為了保證項(xiàng)目的繼續(xù)運(yùn)營(yíng)和服務(wù)提供的質(zhì)量，在移交時(shí)，政府應(yīng)注意項(xiàng)目是否處于良好運(yùn)營(yíng)和維護(hù)狀態(tài)。

2. 項(xiàng)目公司清算。項(xiàng)目移交政府或指定公司接管以后，原項(xiàng)目公司的業(yè)務(wù)隨之中止。項(xiàng)目公司應(yīng)按合同要求及有關(guān)規(guī)定到有關(guān)部門辦理清算、注銷等相關(guān)手續(xù)。

四、PPP模式風(fēng)險(xiǎn)及控制

（一）PPP模式涉及的風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)有政策風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)。

1. 政策風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目運(yùn)作周期長(zhǎng)，時(shí)常經(jīng)歷多屆政府，致使政策變化，不連續(xù)且過(guò)于頻繁變更，私營(yíng)合作方存在政策性風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)料與防范。

2. 技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。私營(yíng)部門承擔(dān)著技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，由于項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量與運(yùn)營(yíng)相關(guān)，為了減少后期運(yùn)營(yíng)成本，私營(yíng)部門必須高質(zhì)量完成基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)。

3. 財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由于法律法規(guī)不夠完善，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不夠成熟，經(jīng)濟(jì)收益確定性不高，金融機(jī)構(gòu)為控制風(fēng)險(xiǎn)，融資條件較高，導(dǎo)致項(xiàng)目財(cái)務(wù)成本較高。財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大小與債務(wù)償付能力直接相關(guān)。

4. 營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)。也稱市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，因受各種因素的影響，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)管理或服務(wù)最終的盈利能力往往達(dá)不到私營(yíng)合作方的預(yù)期水平而造成較大的營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)。另外，很多經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目都有財(cái)政補(bǔ)貼，沒(méi)有將經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)移，政府因承諾過(guò)多而存在“兜低”市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）PPP模式風(fēng)險(xiǎn)控制

1. 完善法律法規(guī)，加強(qiáng)制度建設(shè)。各地政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)仨?xiàng)目管理及財(cái)政控制等要求，在法律層面上規(guī)范PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，即保護(hù)政府部門和私營(yíng)部門的雙方利益，又對(duì)雙方在項(xiàng)目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確約定，促進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施及建設(shè)。

2. 對(duì)PPP模式開(kāi)展的項(xiàng)目進(jìn)行論證。財(cái)政承受能力論證一方面要評(píng)估財(cái)政支出能力如何，即根據(jù)PPP項(xiàng)目預(yù)算支出責(zé)任，評(píng)估PPP項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響；另一方面，要平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，防止過(guò)于集中于某一行業(yè)和領(lǐng)域。

3. 組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，汲取各自資源同時(shí)分擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)。讓項(xiàng)目參與各方組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，協(xié)調(diào)各方不同的利益目標(biāo)并合理分配所能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：三亞市海棠灣開(kāi)發(fā)建設(shè)有限公司）