淺析提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作的質(zhì)量和水平

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為最基層的一級財(cái)政，其職能也隨著國家財(cái)政政策的不斷調(diào)整而轉(zhuǎn)變。近年來，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速增長，社會各項(xiàng)事業(yè)的需求在不斷提高，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)的工作責(zé)任更重，任務(wù)更加艱巨，如何克服財(cái)政發(fā)展中面臨的新問題、新矛盾，是擺在當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好各項(xiàng)工作的新課題。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政；問題；措施

泗門鎮(zhèn)地處寧紹平原中部，位于姚西北的中心，瀕臨杭州灣，是一座悠久歷史和現(xiàn)代文明交相輝映的中心城鎮(zhèn)。全鎮(zhèn)總面積66.3平方公里，轄16個行政村、4個社區(qū)，常住人口超11萬人。是一座悠久歷史與現(xiàn)代文明交相輝映的浙東古鎮(zhèn)，曾先后獲得“全國綜合實(shí)力百強(qiáng)鎮(zhèn)、全國文明鎮(zhèn)、國家衛(wèi)生鎮(zhèn)、全國優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)、國家級生態(tài)鎮(zhèn)”等十多個國家級榮譽(yù)稱號。2014年全鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值75.1億元，全社會固定資產(chǎn)投資39.73億元，農(nóng)民人均純收入28593元。2009年12月，被列為首批寧波衛(wèi)星城市試點(diǎn)單位，2010年4月，被中央編辦確定為全國行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)。2010年12月，被省委、省政府確定為省小城市培育試點(diǎn)單位，2014年5月被列入寧波城鄉(xiāng)一體化改革試點(diǎn)鎮(zhèn)。

2014年泗門鎮(zhèn)財(cái)政總收入8.04億元，比2011年的5.73億元，增長40.31%，財(cái)政公共預(yù)算收入由2011年的2.51億元，增長到3.67億元，增長了46.22%； 2011～2014年財(cái)政本級收入11.66億元；2011～2014年財(cái)政可用收入24.93億元；2011～2014年“三農(nóng)”支出達(dá)22.41億元，占四年財(cái)政可用收入的89.89%，為本鎮(zhèn)加快推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)步伐，提高人民群眾日益增長的精神和物質(zhì)文化需求作出了積極的努力。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨的困難和矛盾

（一）事權(quán)與財(cái)權(quán)不對稱

伴隨著“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”戰(zhàn)略，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷加強(qiáng)，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)和擺脫了“保開門”的局面，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可用資金甚至以超過了中西部地區(qū)一個縣甚至地級市的水平，成為“富裕型”鎮(zhèn)鄉(xiāng)。泗門鎮(zhèn)2010年鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫的建立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入體制由2009年的市級地方超收100%留成（余姚市級80%，上繳寧波20%不返），并上解超收分成中30%的轉(zhuǎn)移支付，變成按2009年地方級收入實(shí)績?yōu)榛鶖?shù)，超收全額分成（包括寧波20%部分）。出讓金收入比2009年體制增加二項(xiàng)：償債準(zhǔn)備金按收益10%返回，城鎮(zhèn)廉租住房保障金按凈收益10%返回。體制支出按2009年教育、民政、社保、衛(wèi)生、計(jì)生及市級財(cái)政本級支出為基數(shù)，新增部分由泗門承擔(dān)。2014年泗門鎮(zhèn)地方財(cái)政收入36640萬元，教育費(fèi)附加1417萬元，按2009年前的體制測算可分成14709萬元，按現(xiàn)有體制分成31567萬元，增長114.61%。2014年教育、民政、社保、衛(wèi)生、計(jì)生及市級財(cái)政本級下放支出為13143萬元，比2009年下放基數(shù)5297萬元，增長148.21%。隨著金融危機(jī)造成稅收減少，樓市地市低迷，國家實(shí)施嚴(yán)格的土地政策影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)除土地出讓金外基本沒有收入來源，而土地出讓金又不是經(jīng)常性收入，由于事權(quán)與財(cái)權(quán)的不配比，導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會治安、環(huán)境保護(hù)、五水共治、教育、文化和醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等支出所造成的壓力日益加大。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對財(cái)政職能定位模糊及財(cái)政工作的重要性認(rèn)識不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政處于我國五級財(cái)政體系最末端，它區(qū)別于其他級別財(cái)政的最大特點(diǎn)是，財(cái)政所既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財(cái)政的管理者，又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)務(wù)的執(zhí)行者，財(cái)政與財(cái)務(wù)職能集于一身，難以分清。從管理體制上看，鎮(zhèn)鄉(xiāng)長既作為分管財(cái)政的主要領(lǐng)導(dǎo)，又作為鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府的法定代表人，左手管財(cái)政，右手管財(cái)務(wù)，“財(cái)政”與“財(cái)務(wù)”難以區(qū)分，在預(yù)算管理體制不健全的情況下，財(cái)政所更多表現(xiàn)為“財(cái)務(wù)”職能，而“財(cái)政”職能被大大淡化，由此帶來鎮(zhèn)鄉(xiāng)財(cái)政管理粗放、財(cái)政預(yù)算剛性不強(qiáng)、預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行“兩張皮”等不規(guī)范現(xiàn)象。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對財(cái)政工作的重要性認(rèn)識不足，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的職能僅是發(fā)錢、報(bào)賬，同時由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)任期較短，對財(cái)政知識和財(cái)政紀(jì)律了解不深，對財(cái)政預(yù)算和會計(jì)管理工作的認(rèn)識不到位，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在機(jī)構(gòu)建設(shè)、人員配備、干部自身發(fā)展、晉升等基礎(chǔ)關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺少支持。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度尚不完善

隨著公共財(cái)政管理改革的不斷深化和財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的不斷推進(jìn)，迫切要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)從制度層面對財(cái)政管理工作加以規(guī)范。但部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對制度建設(shè)不夠重視，制度不健全或不及時更新完善，習(xí)慣于憑工作經(jīng)驗(yàn)和約定俗成的規(guī)則來辦事，財(cái)政工作缺乏制度約束和規(guī)范。對已有制度執(zhí)行不力，管理有待強(qiáng)化。如預(yù)算管理制度執(zhí)行尚欠規(guī)范，預(yù)算編制粗放，形同虛設(shè)，執(zhí)行隨意性大，長官意識干預(yù)預(yù)算執(zhí)行比較普遍；又如基本建設(shè)管理制度執(zhí)行有待加強(qiáng)，實(shí)際操作中缺少對工程預(yù)算、招投標(biāo)、施工合同、變更聯(lián)系單等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的審核，存在工程實(shí)際投資大大超概算的情況，財(cái)政所在工程項(xiàng)目資金管理上較為被動。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督缺乏

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)管工作基本上還是以合法、合規(guī)性為監(jiān)督管理的目標(biāo)，而不是以提升效益、改進(jìn)管理、推進(jìn)改革、促進(jìn)發(fā)展為落腳點(diǎn)，往往只重視了監(jiān)督檢查和管理的過程與形式，而忽略了長效機(jī)制的創(chuàng)新，對如何通過監(jiān)督手段改進(jìn)管理、完善制度以及提高資金使用效益等缺乏探索動力。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般都將組織財(cái)政收入的職能放在首要考核環(huán)節(jié)，普遍存在著重收入管理、輕支出管理的問題，支出管理的主要精力放在會計(jì)核算和應(yīng)付日常工作，本應(yīng)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政財(cái)務(wù)綜合管理部門的監(jiān)管職能被淡化，難以做到對鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)各項(xiàng)財(cái)政資金使用實(shí)施監(jiān)督，沒有較好地履行財(cái)政支出的精細(xì)化管理等職能，僅僅成為資金撥付的“中轉(zhuǎn)站”。

二、解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政目前存在的困難和矛盾

（一）完善財(cái)政體制，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力

財(cái)政學(xué)上事權(quán)財(cái)權(quán)匹配的基本原則是先確定事權(quán)再匹配財(cái)權(quán)，即遵循“權(quán)隨事走，財(cái)由事定”的原則，當(dāng)事權(quán)下放后，財(cái)權(quán)如果不下放，勢必導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會良性發(fā)展收到阻礙。事權(quán)和財(cái)權(quán)匹配后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)將更有效率，出臺各類民生扶持政策也更為科學(xué)，能有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展。以財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配為目標(biāo)，根據(jù)市級財(cái)政與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入共享、增量傾斜、超收激勵的原則，降低收入基數(shù)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力占經(jīng)常性收入比重，進(jìn)一步調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增收節(jié)支的積極性，實(shí)現(xiàn)市、鎮(zhèn)兩級政府收益最大化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)加大招商力度，會同稅務(wù)部門積極開辟稅源，加強(qiáng)政府所擁有的房屋、土地資產(chǎn)的管理，出臺《國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入管理辦法》，強(qiáng)化征管，保證財(cái)政收入的應(yīng)收盡收。

（二）深化預(yù)算制度管理，提高財(cái)政資金使用效率

1. 提高預(yù)算編制質(zhì)量，強(qiáng)化預(yù)算約束性。按“綜合平衡、科學(xué)安排；從嚴(yán)從緊、公開透明；規(guī)范執(zhí)行、厲行節(jié)約；統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)；精編細(xì)編、注重績效”原則編制預(yù)算，注重對預(yù)算部門的政策輔導(dǎo)，使預(yù)算部門及時了解財(cái)政政策變化相關(guān)知識，出臺會議費(fèi)、差旅費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等財(cái)務(wù)管理規(guī)定，完善因公出國、公務(wù)用車制度，健全厲行節(jié)約反對浪費(fèi)長效機(jī)制。嚴(yán)格管理四大塊的支出：一是要加強(qiáng)對包干經(jīng)費(fèi)的管理，做到與上年基數(shù)只減不增，結(jié)余歸零；二是各線專項(xiàng)支出要嚴(yán)格控制，不突破上年基數(shù)，該減的減，該壓縮的壓縮，以不影響正常工作為原則；三是各項(xiàng)建設(shè)按輕重緩急落實(shí)具體計(jì)劃，根據(jù)財(cái)政的收入狀況，對一些建設(shè)項(xiàng)目不能注重形象，要注重實(shí)質(zhì)，既要符合事業(yè)發(fā)展的需要，又要做到量力而行；四是新農(nóng)村建設(shè)優(yōu)惠政策要明確政府和市場的邊界，規(guī)范市場秩序，維護(hù)市場統(tǒng)一，提高資源配置的效率，嚴(yán)格按規(guī)范財(cái)政支出優(yōu)惠政策給予補(bǔ)助。

2. 樹立法制觀念，積極推行陽光財(cái)政。新《預(yù)算法》條款多處體現(xiàn)控制政府權(quán)限，規(guī)范預(yù)算管理的內(nèi)容，各級政府不僅是管理主體，同時也是被監(jiān)督的對象，因此要大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)決算和“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算公開，并且要明確基本支出和項(xiàng)目支出具體內(nèi)容，自覺接受社會各界的監(jiān)督。

（三）完善財(cái)政制度建設(shè)，提高綜合績效管理

1. 建立健全績效評估機(jī)制，提高績效管理水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)務(wù)管理部門加強(qiáng)對預(yù)算資金的績效管理工作，從制度到人員，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部建立全方位覆蓋的績效評估機(jī)制，健全相關(guān)的配套制度。同時，要根據(jù)資金使用的不同方向以及效果進(jìn)行績效指標(biāo)的確定，實(shí)現(xiàn)對績效管理的分層與分類[3]。另外，嚴(yán)格規(guī)范績效考評流程，確立明確的考核標(biāo)準(zhǔn)，提高考核全過程科學(xué)性。充分發(fā)揮社會力量，通過與科研機(jī)構(gòu)的加強(qiáng)合作，根據(jù)人大、政協(xié)以及相關(guān)的專業(yè)財(cái)政審計(jì)部門，建立健全預(yù)算績效運(yùn)行管理機(jī)制與聯(lián)合評審機(jī)制，促進(jìn)績效管理水平的進(jìn)一步提升。

2. 積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政規(guī)范化建設(shè)，不斷加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政公共服務(wù)能力。規(guī)范化建設(shè)是推進(jìn)財(cái)政事業(yè)發(fā)展的重要抓手，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)范化考核辦法，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制，清理財(cái)政往來款，歸并撤銷資金性質(zhì)相似的財(cái)政專戶，開展國庫集中支付，充分利用統(tǒng)發(fā)工資系統(tǒng)、固定資產(chǎn)軟件、財(cái)政供養(yǎng)人員軟件、小蜜蜂財(cái)務(wù)軟件、部門報(bào)表軟件來規(guī)范國庫資金管理，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金在分配管理上更加透明、公開、規(guī)范，努力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的使用效率。

（四）規(guī)范財(cái)政債務(wù)管理，防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

隨著小城市建設(shè)、衛(wèi)星由鎮(zhèn)到城的推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、社會保障體系等民生投入需要大量資金。盡管泗門在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中財(cái)力相對較強(qiáng)，但要實(shí)現(xiàn)政府各項(xiàng)指標(biāo)，憑現(xiàn)有財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，產(chǎn)生一定的債務(wù)不可避免。必須始終正確處理好建設(shè)與負(fù)債的關(guān)系，要通過舊城拆遷、城區(qū)內(nèi)企業(yè)搬遷、建成區(qū)范圍內(nèi)土地征用儲備，預(yù)測本級政府可償債資產(chǎn)，防范財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）協(xié)調(diào)部門關(guān)系，積極推進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展

財(cái)政工作有時是一項(xiàng)做難人的工作，為了確保政府工作的順利實(shí)施，要充分發(fā)揮財(cái)政的監(jiān)督協(xié)調(diào)作用，積極處理好與各部門之間的關(guān)系，要管好干好每一件事，光靠財(cái)政是不夠的，要大家來共同努力，這就要其他部門對財(cái)政的工作給予配合、支持，理解對財(cái)政工作規(guī)范性、嚴(yán)肅性的要求。

（六）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，明確各自職責(zé)任務(wù)

在提高財(cái)政干部隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)水平的同時，要落實(shí)人員的工作職責(zé)任務(wù)，充分調(diào)動財(cái)政人員的工作積極性，就是對干部既要管好又要用好，使工作中有一個團(tuán)結(jié)協(xié)作的良好氛圍。

三、結(jié)語

新時期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作面臨著諸多的新的問題，同時也面臨著新的機(jī)遇。作為財(cái)政工作人員，我們應(yīng)該貫徹黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)，本著為民服務(wù)的精神，不斷學(xué)習(xí)，不斷進(jìn)取，建設(shè)一支能適應(yīng)財(cái)政工作的高素質(zhì)人員隊(duì)伍，為全面推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)而努力。

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（作者單位：浙江省余姚市泗門鎮(zhèn)財(cái)政局）