人民檢察院憲法定位歷史探究與現(xiàn)實(shí)期待

我國(guó)《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”?？v觀當(dāng)今世界各國(guó)，盡管檢察制度、檢察官職權(quán)在權(quán)力制約中蘊(yùn)含著監(jiān)督理念，具有監(jiān)督品質(zhì)，但少有國(guó)家像中國(guó)這樣，在憲法中把檢察院定位為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。這是為什么？

一、中國(guó)檢察制度引創(chuàng)吸取了檢察官制約監(jiān)督公權(quán)理念

檢察官職權(quán)的監(jiān)督屬性是與生俱來(lái)的特質(zhì)。發(fā)端于十四世紀(jì)法國(guó)的“國(guó)王代理人”，逐漸演變成制衡法官、控制警官的政府公訴人、檢察官，其制度設(shè)計(jì)理念就是權(quán)力需要分工制約和監(jiān)督制約，以增加公平正義實(shí)現(xiàn)幾率，防范和減少濫用權(quán)力可能。[1]現(xiàn)代檢察制度是近代檢察官制度在民主法制旗幟下發(fā)展完善的產(chǎn)物，是國(guó)家法治的重要力量和保證。無(wú)論大陸法系還是英美法系國(guó)家，雖然國(guó)家體制、司法制度各有不同，但檢察制度秉持權(quán)力分工制約意旨，蘊(yùn)含監(jiān)督品質(zhì)，具有監(jiān)督特性是共同的，只是在不同權(quán)力結(jié)構(gòu)下職權(quán)范圍有大有小而已。[2]

中國(guó)封建帝制時(shí)代雖設(shè)有“糾舉百官”的御史制度，但現(xiàn)代意義上的檢察官、檢察制度的出現(xiàn)，始于清朝末年修律改制。1906年清朝頒布《大理院審判編制法》，正式設(shè)立京師各級(jí)檢察機(jī)關(guān)。后來(lái)的北洋政府和民國(guó)政府保留的檢察制度雖有些變化，但大體上沿襲清末的大陸法系，實(shí)行合署制或配備置。檢察官職權(quán)方面不僅制約警察，對(duì)審判和執(zhí)行也有一定的監(jiān)督監(jiān)視權(quán)，如行使非常上訴權(quán)等。

新民主主義革命時(shí)期，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)建立的民主政權(quán)在對(duì)檢察制度的探索中，堅(jiān)持權(quán)力不可缺少監(jiān)督理念，力求司法檢察之監(jiān)督和制約與人民（權(quán)力）監(jiān)督相結(jié)合，保證公權(quán)力行使的人民意志。在蘇維埃時(shí)期，設(shè)有兼行政監(jiān)察和職務(wù)犯罪檢察等多種職能的工農(nóng)檢察部，審判機(jī)關(guān)內(nèi)配置了履行公訴職責(zé)的檢察長(zhǎng)、檢察員?？箲?zhàn)時(shí)期，1941年晉冀魯豫邊區(qū)政府公布的《邊區(qū)高等法院組織條例》，規(guī)定高等法院檢察處設(shè)檢察長(zhǎng)和檢察員，獨(dú)立行使檢察權(quán)。并特別規(guī)定：如果對(duì)高等法院判決有不同意見(jiàn)，檢察長(zhǎng)有權(quán)向邊區(qū)政府提出控告。這在中國(guó)檢察史上尚屬首例?？箲?zhàn)后的1946年陜甘寧邊區(qū)政府發(fā)布命令，將邊區(qū)高等法院檢察處改為“陜甘寧邊區(qū)高等檢察處”。這種審檢分立制，改變了以前審檢“合署”或“配置制”的做法，是新中國(guó)成立前首次建立的獨(dú)立的檢察機(jī)關(guān)組織系統(tǒng)，標(biāo)志著人民檢察制度走向成熟。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的關(guān)東地區(qū)，1947年頒布的《關(guān)東各級(jí)司法機(jī)關(guān)暫行組織條例草案》特別規(guī)定：關(guān)東所有機(jī)關(guān)、社團(tuán)，無(wú)論公務(wù)人員或一般公民，對(duì)于法律是否遵守之最高檢察權(quán)，均由檢察官實(shí)行之。表明檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)向前邁出了重要的一步，是新中國(guó)把檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)定位于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的預(yù)演。

二、中國(guó)國(guó)家體制需要人民檢察院擔(dān)負(fù)法律統(tǒng)一實(shí)施監(jiān)督職責(zé)

1949年6月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議籌備會(huì)議在北平召開(kāi)。在廢除國(guó)民黨“六法全書(shū)”后怎樣設(shè)置國(guó)家司法權(quán)，建立人民的司法檢察制度是籌備會(huì)議建國(guó)法案起草的大事。以董必武為組長(zhǎng)的“政府組織法”草案起草小組，遵循新民主主義國(guó)家建國(guó)綱領(lǐng)原則，參考借鑒前蘇聯(lián)和西方國(guó)家的檢察制度，吸收御史制度理念和新民主主義革命時(shí)期探索經(jīng)驗(yàn)，[3]擬草了中國(guó)歷史上全新的包括檢察制度的政府組織構(gòu)架，賦予了檢察機(jī)構(gòu)廣泛的制約和監(jiān)督權(quán)力。9月，政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)的開(kāi)國(guó)文獻(xiàn)——《共同綱領(lǐng)》和《中央人民政府組織法》，奠定了新中國(guó)國(guó)家制度的政治基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ)，人民檢察署被定位為具有監(jiān)督性質(zhì)和功能的國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)。

全新的檢察機(jī)構(gòu)為什么設(shè)計(jì)成具有監(jiān)督性質(zhì)和功能的國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，這與建國(guó)立制方向有關(guān)，是新中國(guó)國(guó)家體制總體設(shè)計(jì)的配套選擇。關(guān)于革命勝利后的建國(guó)大計(jì)，毛澤東在《新民主主義論》、《論聯(lián)合政府》等文獻(xiàn)中就有藍(lán)圖。那就是：建立無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政的新民主主義共和國(guó)，再過(guò)渡到人民民主集中制的社會(huì)主義國(guó)家?！豆餐V領(lǐng)》第一條規(guī)定我國(guó)國(guó)體：中華人民共和國(guó)為新民主主義即人民民主主義的國(guó)家。為適應(yīng)國(guó)體需要，規(guī)定：國(guó)家政權(quán)屬于人民，人民行使國(guó)家政權(quán)的機(jī)關(guān)為各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府，國(guó)家最高政權(quán)機(jī)關(guān)為全國(guó)人民代表大會(huì)。為保證政體和國(guó)體實(shí)現(xiàn)，各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)一律實(shí)行民主集中制，其主要原則為：人民代表大會(huì)向人民負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，人民政府委員會(huì)向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。一切國(guó)家機(jī)關(guān)，必須厲行廉潔的、樸素的、為人民服務(wù)的革命工作作風(fēng)，嚴(yán)懲貪污，禁止浪費(fèi)，反對(duì)脫離人民群眾的官僚主義作風(fēng)。人民和人民團(tuán)體有權(quán)向人民監(jiān)察機(jī)關(guān)或人民司法機(jī)關(guān)控告任何國(guó)家機(jī)關(guān)和任何公務(wù)人員的違法失職行為。

這些建國(guó)思想和開(kāi)國(guó)文獻(xiàn)的原則要求和后來(lái)的五四憲法規(guī)定，貫徹落實(shí)到司法制度設(shè)計(jì)上，必然體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)職權(quán)上，即在權(quán)力劃分制約中賦予監(jiān)督職責(zé)，以保證人民民主權(quán)力落實(shí)，法制實(shí)施統(tǒng)一。主要包括：

一是國(guó)家政權(quán)屬于人民，但人民不是單個(gè)直接行使權(quán)力，而是選舉自己的代表，組成各級(jí)人民代表大會(huì)行使權(quán)力。全國(guó)人民代表大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)，也是最高監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但因其會(huì)議制和人員組成等客觀影響，人民意志還需要專門(mén)的常設(shè)的國(guó)家機(jī)關(guān)保障與落實(shí)，即人大最高監(jiān)督需要檢察監(jiān)督輔助、補(bǔ)充。

二是人民代表大會(huì)通過(guò)的憲法法律是人民意志的集中反映和體現(xiàn)，具有最高的權(quán)威和尊嚴(yán)，必須得到貫徹執(zhí)行。人民政權(quán)保護(hù)人民利益的最高目標(biāo)，就是讓人民意志體現(xiàn)的憲法法律得以施行。全新的人民檢察機(jī)構(gòu)，除代表國(guó)家行使檢察官基本的公訴權(quán)外，還需要擔(dān)當(dāng)保障憲法法律得到遵守和執(zhí)行的監(jiān)督職責(zé)，維護(hù)法律統(tǒng)一正確實(shí)施。

三是人民政府應(yīng)該是廉潔的、樸素的、為人民服務(wù)的，需要接受人民的監(jiān)督。人民有權(quán)控告任何國(guó)家機(jī)關(guān)和公務(wù)人員的違法失職行為。國(guó)家工作人員濫用職權(quán)涉及犯罪的，需要有獨(dú)立的不受地方機(jī)關(guān)干涉的檢察機(jī)構(gòu)來(lái)依法查處。

四是為體現(xiàn)和落實(shí)權(quán)力屬于人民，全新檢察機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，負(fù)責(zé)人由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)選舉或任免，并對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，依照法律規(guī)定的范圍獨(dú)立行使檢察權(quán)，保護(hù)人民政權(quán)和利益。

五是檢察機(jī)關(guān)是人民民主專政的重要武器之一，在打擊反革命和刑事犯罪中，檢察權(quán)的行使按照法律規(guī)定，與公安、法院分工配合，并依法監(jiān)督偵查、審判和刑罰執(zhí)行活動(dòng)，糾正違法。

綜上，中國(guó)檢察院監(jiān)督定性，與國(guó)家政權(quán)體制同在。人民民主專政的國(guó)體決定檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和任務(wù)，基于民主集中制原則的人民代表大會(huì)制度決定檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)構(gòu)中的地位和職能。在行政權(quán)與審判權(quán)之外另設(shè)專門(mén)的法律監(jiān)督權(quán)，是一元分立權(quán)力架構(gòu)下對(duì)權(quán)力運(yùn)行和制約的必然選擇，沒(méi)有這種法律監(jiān)督權(quán)的存在，一元分立的權(quán)力架構(gòu)就必然難以維持。[4]這就是檢察院成為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的根本原因。

三、“文革”災(zāi)難堅(jiān)定了人民檢察院維護(hù)法制價(jià)值

“文革”前的檢察機(jī)關(guān)盡管有法律監(jiān)督職能，但在立法上并沒(méi)有明確。相反，在法制虛化的“人治”思維下，檢察機(jī)關(guān)的制約職權(quán)難以履行倒位，有的地方批準(zhǔn)逮捕權(quán)也只是蓋蓋章（甚至是補(bǔ)辦手續(xù)）的程序而已，檢察監(jiān)督更是多余的，特別是一般監(jiān)督職權(quán)無(wú)法開(kāi)展。

艱難困苦，玉汝于成。檢察院能在立法上明確規(guī)定為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，實(shí)際上是“文革”反思的結(jié)果。“文革”的發(fā)生，從法制層面反思有兩點(diǎn)教訓(xùn)，一是法律虛無(wú)主義盛行，二是砸爛公檢法有理。前者讓法律失去作用，大搞“人治”，后者使司法特別是檢察機(jī)關(guān)無(wú)法工作，被撤銷。正因如此，沒(méi)有秩序、踐踏人權(quán)的野蠻到處可見(jiàn)，連國(guó)家主席面對(duì)污辱，試圖用憲法捍衛(wèi)尊嚴(yán)都沒(méi)人理會(huì)?！拔母铩边^(guò)后，人們?cè)僖膊辉敢馍钤跓o(wú)法無(wú)天，不可預(yù)知的擔(dān)驚受怕的日子里，人心思定，人心思法成為當(dāng)時(shí)社會(huì)的普遍心態(tài)。

1977年10月，在征集修改憲法意見(jiàn)中，很多“重新設(shè)立人民檢察院”建議。1978年五屆人大一次會(huì)議通過(guò)的《憲法》決定，重新設(shè)置人民檢察院。葉劍英委員長(zhǎng)在修憲報(bào)告中指出：“鑒于同各種違法亂紀(jì)行為作斗爭(zhēng)的極大重要性，憲法修改草案規(guī)定設(shè)置人民檢察院。國(guó)家的各級(jí)檢察機(jī)關(guān)按照憲法和法律規(guī)定的范圍，對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守憲法和法律，行使檢察權(quán)?！边@是劫后余生的覺(jué)醒——表明經(jīng)歷十年浩劫，終于認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)民主法制的重要性，認(rèn)識(shí)到檢察機(jī)關(guān)在法制建設(shè)中的作用。

1979年五屆人大二次會(huì)議通過(guò)的《人民檢察院組織法》，第一條表述為“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。過(guò)去只是在文件和講話中有類似表達(dá)，上升到法律這是第一次。1982年為適應(yīng)政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展需要制定的現(xiàn)行憲法，重申了檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)。至此，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)上升為國(guó)家根本法的功能性定位。

五屆人大二次會(huì)上還通過(guò)了涉及公民刑事方面權(quán)利、與檢察職責(zé)履行有重大關(guān)系的《刑法》、《刑事訴訟法》。刑事法律的頒布及其后來(lái)的修改，對(duì)公檢法在刑事訴訟活動(dòng)中的任務(wù)、職權(quán)等從“分工負(fù)責(zé)”的角度作了規(guī)定，明確了檢察權(quán)的配合責(zé)任和監(jiān)督使命，包括偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督和刑罰執(zhí)行監(jiān)督等。[5]隨著法制建設(shè)的發(fā)展，人權(quán)保障入憲，檢察機(jī)關(guān)成為了刑事訴訟活動(dòng)全過(guò)程的參與者與監(jiān)督者。

對(duì)民事審判和行政訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，是人民檢察制度自確立以來(lái)就有的一項(xiàng)制度。1982年通過(guò)的《民事訴訟法（試行）》和1989年通過(guò)的《行政訴訟法》等法律、條例都明確了檢察監(jiān)督權(quán)。這反映了人們對(duì)法律監(jiān)督的認(rèn)識(shí)，是建設(shè)法治國(guó)家的需要。

四、建設(shè)法治國(guó)家必須發(fā)展與加強(qiáng)法律監(jiān)督

當(dāng)年立法把檢察院定性為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)有怎樣的含義？彭真在對(duì)檢察院組織法草案審議說(shuō)明時(shí)講了三點(diǎn)：一是確定檢察院的性質(zhì)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是以列寧關(guān)于維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的指導(dǎo)思想，結(jié)合我們的實(shí)際提出的，檢察院“獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的干涉”;地方各級(jí)檢察長(zhǎng)由地方人大民主選舉產(chǎn)生，并報(bào)上級(jí)檢察長(zhǎng)提請(qǐng)?jiān)摷?jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)……。二是上下級(jí)檢察院由原來(lái)的監(jiān)督關(guān)系（七八年憲法規(guī)定）改為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，地方檢察院對(duì)同級(jí)人大和它的常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，同時(shí)受上級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)，以保證檢察院對(duì)全國(guó)實(shí)行統(tǒng)一的法律監(jiān)督。三是檢察院對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督，只限于違反刑法，需要追究刑事責(zé)任的案件。

這就是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)最初的權(quán)威解說(shuō)。隨著國(guó)家法制建設(shè)的推進(jìn)，特別是九屆人大二次會(huì)議通過(guò)憲法修正案，正式增加“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的條款，法治建設(shè)期待法律監(jiān)督擔(dān)當(dāng)更加重要的責(zé)任。從近兩年三大訴訟法的修改和黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》看，加強(qiáng)法律監(jiān)督，推進(jìn)法治是維護(hù)公平正義的需要，懲治腐敗，推進(jìn)政治清廉是人民的期盼，這些都需要檢察給力。在堅(jiān)持“三個(gè)自信”，國(guó)家體制不變的中國(guó)，檢察院的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)地位也是不能改變的。當(dāng)下檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督功能作用，要在三個(gè)方面突顯與擔(dān)當(dāng)：一是維護(hù)司法公正，守護(hù)公平正義;二是查處濫用職權(quán)，推進(jìn)政治清廉;三是配合人大監(jiān)督，保障民眾權(quán)利。

人民檢察是中國(guó)共產(chǎn)黨在革命和建設(shè)過(guò)程中領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)建的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是馬克思主義法學(xué)理論在中國(guó)革命和建設(shè)過(guò)程中與中國(guó)實(shí)際相結(jié)合的創(chuàng)造成果，是有中國(guó)特色社會(huì)主義法制的重要組成部分。從歷史發(fā)展軌跡看，無(wú)論檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍如何調(diào)整，但其法律監(jiān)督性質(zhì)從新中國(guó)成立起一直沒(méi)變。變化的是時(shí)空和人的觀念，不變的是法律監(jiān)督這一靈魂。在今日法治全面推進(jìn)的形勢(shì)下，檢察機(jī)關(guān)需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，始終堅(jiān)持“三個(gè)自信”，緊密結(jié)合中國(guó)實(shí)際，改革創(chuàng)新，發(fā)展完善。

當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督作用的發(fā)揮，有賴于依照憲法法律加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，也有賴于進(jìn)一步強(qiáng)化人大最高權(quán)力機(jī)關(guān)作用，還有賴于行政機(jī)關(guān)及其工作人員運(yùn)用法制思維和法治方式履行職責(zé)，更有賴于全體檢察人員遵守法律監(jiān)督的權(quán)力邊界，始終依法辦事，規(guī)范司法，堅(jiān)守公平正義。

注釋：

[1]參見(jiàn)何勤華主編：《檢察制度史》，中國(guó)檢察出版社2009年版，第139頁(yè)至第249頁(yè);參見(jiàn)：王桂五主編：《中華人民共和國(guó)檢察制度研究》，中國(guó)檢察出版社2008年版，第4頁(yè)至第10頁(yè)。

[2]參見(jiàn)樊崇義：《法律監(jiān)督職能哲理論綱》，載《人民檢察》2010年第1期。

[3]參見(jiàn)王桂五主編：《中華人民共和國(guó)檢察制度研究》，中國(guó)檢察出版社2008年版，第3頁(yè)。

[4]同[2]。

[5]此外，《刑事訴訟法》基于檢察機(jī)關(guān)對(duì)公權(quán)力行使監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)定位，為促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員遵守法紀(jì)，保持清正廉潔，還明確了檢察院的職務(wù)犯罪直接立案?jìng)刹闄?quán)。