中美兩國外國人居留管理體制比較研究

摘 要：隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和國際化程度的逐漸提高，來華的外籍人口迅速增長，非法移民的涌入給我國社會穩(wěn)定帶來了一系列的問題。從外國人管理機構(gòu)的設(shè)置和對非法移民的治理兩方面對中美兩國的外國人居留管理體制進行比較，提出應(yīng)對措施如下：一是完善相關(guān)立法，二是加強信息建設(shè)，三是加強執(zhí)法隊伍建設(shè)。

關(guān)鍵詞：居留管理;外國人管理;非法移民;出入境管理

中圖分類號：D63 " 文獻標志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）05-0071-02

一個國家對外國人的管理體制，從法律的制定到執(zhí)法管理機構(gòu)的設(shè)置，從行政職責的定位到整個管理體系的形成，都需要在實踐中不斷地修正和完善，從而適應(yīng)不同時期的國情和當前外國人出入境形勢。同時由于國情、文化及歷史的差異性，世界上不斷涌現(xiàn)出各具特色的外國人管理體制。

一、美國的外國人居留管理體制

在機構(gòu)設(shè)置方面，美國國土安全部全權(quán)負責入境美國的移民管理問題。無論非法入境的外國人在美國境內(nèi)居留期限長短，美國聯(lián)邦政府將非法入境者統(tǒng)一定義為非法移民，由原先成立的美國移民歸化局改為國土安全部全權(quán)負責管理，由三個部門分別執(zhí)行不同的移民事宜，即美國公民與移民局、美國移民與海關(guān)執(zhí)法局、美國海關(guān)與邊境保護局。美國公民與移民局主要負責主管獲得永久居留權(quán)的外籍居民、難民等移民行政服務(wù)工作。該行政機構(gòu)擁有強大的“外國人資格驗證系統(tǒng)”，可與其他聯(lián)邦行政機構(gòu)以及聘請非美國公民的雇主共享，方便雇主及時確定職位申請者是否符合合法移民身份。美國移民與海關(guān)執(zhí)法局主要掌管美國境內(nèi)的移民執(zhí)法工作，即入境后的移民居留管理工作，如拘捕居留期間的非法就業(yè)者，調(diào)查移民者在居留期間的違法犯罪活動、驅(qū)逐犯有嚴重罪行的移民者等工作。顧名思義，美國海關(guān)與邊境保護局主要負責美國邊境的防護工作，嚴厲打擊非法入境美國的海外移民者。該機構(gòu)下設(shè)邊境巡邏隊，主要負責入境口岸的車輛與人員檢查，防止走私與非法入境行為的發(fā)生。

此外，美國國務(wù)院、美國司法部以及美國衛(wèi)生與公眾服務(wù)部等其他行政機構(gòu)與外國人管理工作也密切相關(guān)。例如，美國衛(wèi)生與公眾服務(wù)部內(nèi)設(shè)難民安置辦公室，其主要職責是為政治避難者或難民提供醫(yī)療救助、就業(yè)安排等相關(guān)服務(wù)工作。美國政府各職能部門間的相互合作為他國有效打擊非法移民提供了借鑒。

在對非法移民者的治理方面，美國政府主要采用的措施包括移民立法和移民執(zhí)法，通過構(gòu)建細致的移民法律體系來提高打擊美國非法移民的效率和效果。在移民立法方面，《移民改革與控制法》與《非法移民改革與移民責任法》是兩部專門以非法移民為治理對象的重要法律。該法律規(guī)定的雇主處罰力度以及對虛假證件的處罰力度有效地打擊了非法移民。在移民執(zhí)法方面，美國聯(lián)邦政府主要采取邊境執(zhí)法和國內(nèi)執(zhí)法。邊境執(zhí)法的目的在于將非法移民拒之國門之外，嚴格防范非法入境的外國人。本文著重講述美國政府對非法移民的國內(nèi)執(zhí)法，即對非法居留外國人的治理措施。在國內(nèi)執(zhí)法方面，美國聯(lián)邦政府認識到地方政府在保衛(wèi)國土安全和社區(qū)安全的重要作用，著重強調(diào)地方政府在治理非法移民問題上的協(xié)作與配合。例如：掌管美國境內(nèi)移民執(zhí)法工作的美國移民與海關(guān)執(zhí)法局與地方執(zhí)法部門簽訂了一項協(xié)議，名為《協(xié)定備忘錄》。該協(xié)議規(guī)定了對州和地方執(zhí)法部門的執(zhí)法人員進行培訓，并且強調(diào)只有在移民與海關(guān)執(zhí)法局官員的監(jiān)督下，州和地方執(zhí)法部門才能夠參與移民執(zhí)法活動[1]。美國聯(lián)邦政府在與地方政府的聯(lián)合打擊下，將國內(nèi)執(zhí)法工作重點落實到工廠執(zhí)法上，這是由于非法移民入境美國的主要目的在于獲取高收入的勞動報酬。為了加強工廠執(zhí)法力度，美國聯(lián)邦政府與地方政府通常采用突擊檢查、拘捕非法就業(yè)者以及制裁雇傭非法移民的企業(yè)，其中影響力最大的是2005年對沃爾瑪超市和2006年對斯威夫特公司的突擊行動。

通過合理的機構(gòu)設(shè)置、分工明確以及不斷修改完善相關(guān)移民法律體系以趨向完善，美國聯(lián)邦政府有效地控制了非法移民在美國的數(shù)量，通過追溯非法移民在美國的經(jīng)濟動因，利用工廠執(zhí)法行動大力降低了就業(yè)對美國非法移民的磁力。

二、中國的外國人居留管理體制

自1978年以來，我國實行開放政策，來華的外籍人員數(shù)量迅速增長，據(jù)2010年第六次全國人口普查，在我國境內(nèi)居住三個月以上或能夠確定將居住三個月以上的外籍人員達到593 832人。

近十年，境外人員入境人數(shù)以年均10%左右的速度遞增，其中不乏非法入境、非法居留、非法就業(yè)的“三非”境外人員[2]。據(jù)公安部統(tǒng)計結(jié)果，2013年上半年，全國出入境邊防檢查機關(guān)共查獲非法出入境人員1 336人次，查處其他違反出入境管理法律、法規(guī)人員2.25萬人次。隨著日益增多的“三非”人員流入我國境內(nèi)，對我國社會穩(wěn)定帶來了一定的沖擊，包括占用公共基礎(chǔ)設(shè)施、沖擊本土居民就業(yè)以及影響公民的社會保障。同時，包括詐騙、盜竊、販毒等在內(nèi)的犯罪問題也程增長趨勢，對本土治安造成了一定的影響。

機構(gòu)設(shè)置方面，我國的境外人員管理體制是以公安部和外交部為主管機關(guān)，以教育部、人力資源和社會保障部、商務(wù)部、國家工商總局、國家旅游局、民政部等部門為輔助管理機關(guān)，分別就不同的境外人員事務(wù)進行管理[3]。外交部主要負責受理對境外人員入境、過境申請的審批工作以及簽證發(fā)放工作。公安部和公安部授權(quán)的地方公安機關(guān)主要負責對境外人員入境邊防檢查和入境管控工作[4]。

在非法移民的立法治理上，2012年，全國人大以《中華人民共和國出境入境管理法》代替以往的《中華人民共和國境外人員入境出境管理法》及其實施細則。較之過去的管理法規(guī)，這部法律進一步嚴格了簽證的簽發(fā)制度、規(guī)范了外國人在華就業(yè)秩序并完善了外國人停留居留制度，對外國人出入境、居留以及工作等方面的管制起著重要指導和約束作用。

三、中國當前外國人居留管理體制存在的問題和與美國的比較

第一，我國境外人員居留管理法案處罰力度缺乏約束力。新頒布的《中華人民共和國出境入境管理法》雖然對境外人員非法居留行為加大了處罰力度，但是與美國對境外人員非法居留以及居留期間非法就業(yè)行為的處罰力度相比仍然是微不足道，無法幫助我國公安機關(guān)對境外人員違法行為進行有力地預防和打擊。例如：現(xiàn)行法律規(guī)定對非法聘用外國人的，處每非法聘用一人一萬元，總額不超過十萬元的罰款;有違法所得的，沒收違法所得，但無論是拘留還是監(jiān)禁上都沒有相應(yīng)的處罰。而美國對非法聘用外國人的雇主，根據(jù)其雇用非法移民的問題情節(jié)嚴重分別處以250-10 000美元的罰款，情節(jié)嚴重者還可以處以一年以上的監(jiān)禁，從根源上有效遏制了非法移民的就業(yè)數(shù)量[5]。

第二，各職能部門之間缺失信息共享和問責制度。我國境外人員居留管理涉及多個部門，各部門信息相對獨立，缺乏統(tǒng)一的信息共享和管理平臺[6]。同時，各職能部門間協(xié)作能力差，態(tài)度松懈，缺乏有效的管理制度和法律法規(guī)來對各部門的工作進行問責和約束。而美國已針對非法移民建立了全國性的身份核查系統(tǒng)，并構(gòu)建了邊界出入境控制系統(tǒng)，提高移民出入境信息管理效率[7]。從而可為移民局、移民與海關(guān)執(zhí)法局、海關(guān)與邊境保護局以及相關(guān)執(zhí)法人員提供信息共享，可有效執(zhí)行對非法移民的篩選。同時針對各環(huán)節(jié)的信息缺失問題，可作為對有關(guān)部門的問責依據(jù)。

第三，缺乏專業(yè)管理隊伍。除了一線發(fā)達城市如北京、上海、廣州等地的部分涉外管理人員具備一定管理經(jīng)驗和外語水平外，其他地方基層涉外管理人員普遍缺乏相關(guān)涉外管理經(jīng)驗，對涉外管理的認識有偏差，對涉外人員的管理重視程度不夠。同時，由于地方基層管理力量較為薄弱，警務(wù)人員往往身兼數(shù)職，除了管理治安，還要管理境外人員，分身乏術(shù)。美國政府為了應(yīng)對境外人員管理問題，僅在2004年就撥款86億美元用于國家邊境防御、調(diào)查和執(zhí)行移民和海關(guān)法律，3.3億美元用監(jiān)控入境活動并驅(qū)逐非法移民[7]。同時，在涉外管理隊伍建設(shè)上，美國政府設(shè)立了專門的移民管理機構(gòu)，包括美國公民與移民局、美國移民與海關(guān)執(zhí)法局、美國海關(guān)與邊境保護局，并為涉外管理機構(gòu)建立了專門的涉外管理執(zhí)法隊伍，可謂投入了巨大的人力與財力。

四、對我國非法移民治理對策的探索

第一，在立法上，完善相關(guān)立法，結(jié)合目前的出入境管理法，進一步豐富和完善并形成一部專門的移民法。通過立法來進一步加強對“三非”人員非法就業(yè)的打擊力度，從“三非”人員本身和就業(yè)雇主兩方面雙管齊下。有必要時可針對非法雇傭境外人員的雇主施以吊銷營業(yè)執(zhí)照、單位處分、監(jiān)禁等刑事處罰。

第二，在信息化建設(shè)方面，提高涉外管理部門的信息化水平，結(jié)合各部門現(xiàn)有的信息系統(tǒng)和各環(huán)節(jié)分散的數(shù)據(jù)資源，建立統(tǒng)一的外國人管理信息系統(tǒng)，解決部門信息孤島問題。同時，要加強對境外人員生物信息的采集和登記工作，限制偽造身份和信息的行為。另外，基于統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)，進一步優(yōu)化和改善外事管理工作流程，完善各環(huán)節(jié)相關(guān)部門的問責制度，將各環(huán)節(jié)的事務(wù)處理結(jié)果作為對各部門的問責依據(jù)。

第三，在執(zhí)法隊伍的建設(shè)上，通過專業(yè)的培訓，組織一支業(yè)務(wù)素質(zhì)精良、溝通水平良好的執(zhí)法隊伍來負責發(fā)現(xiàn)和管理“三非”人員。同時，需要加強基層涉外警力建設(shè)，針對區(qū)域境外人員的密度實行調(diào)配。另外，探索志愿或義務(wù)形式的輔助涉外管理方式，通過與地方中、高校進行密切合作，借助其豐富的教師、學生資源，從涉外管理、涉外交流溝通等方面為涉外管理工作提供有效輔助。執(zhí)法隊伍也應(yīng)在法律法規(guī)上，提高宣傳力度，通過出入境管理、社區(qū)管理等環(huán)節(jié)向外國人普及相關(guān)法律，通過宣傳冊、海報、微信、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)等形式和途徑向外國人介紹和提醒我國外國人管理的有關(guān)法律法規(guī)。

參考文獻：

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