論我國(guó)行政訴訟引入調(diào)解制度的現(xiàn)實(shí)性

摘 要：我國(guó)《行政訴訟法》第50條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。”但隨著行政法治理念的發(fā)展，是否真的不適用行政訴訟調(diào)解制度，這是個(gè)值得考量的問(wèn)題。域外及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)早已在行政訴訟中確立調(diào)解制度，并在行政糾紛的解決中產(chǎn)生了重要作用?，F(xiàn)行法治也要求行政機(jī)關(guān)實(shí)行服務(wù)行政和參與式行政，這就為雙方進(jìn)行協(xié)商制造了空間。本文將借鑒其他國(guó)家以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)法治的實(shí)際情況，闡述并分析我國(guó)在行政訴訟中引入調(diào)解制度的必要性及可行性。

關(guān)鍵詞：行政訴訟;訴訟調(diào)解;必要性;可行性

中圖分類(lèi)號(hào)：D925 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號(hào)：1002-2589（2015）16-0165-02

行政案件不適用調(diào)解在立法之初的法治環(huán)境下有存在的合理性，但隨著政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)主體和社會(huì)結(jié)構(gòu)呈多元化趨勢(shì)，現(xiàn)行法治也要求行政機(jī)關(guān)實(shí)行服務(wù)行政和參與式行政，這就為雙方進(jìn)行協(xié)商制造了空間。在行政訴訟中引入調(diào)解機(jī)制，西方發(fā)達(dá)國(guó)家早已進(jìn)行了有益嘗試，并建立了較為完善的訴訟和解制度。

一、國(guó)外及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟適用調(diào)解制度的啟示

在行政訴訟中引入調(diào)解機(jī)制，西方行政法治發(fā)達(dá)國(guó)家早已進(jìn)行了有益的嘗試，并建立了較為完善的訴訟和解制度。美國(guó)是行政法治相當(dāng)完善的國(guó)家之一，具體到行政訴訟領(lǐng)域，就是建立所謂的替代性糾紛解決機(jī)制，即ADR。ADR作為一種新的糾紛解決方式，簡(jiǎn)便、低成本、高效，是西方國(guó)家由訴訟推崇向自治理念發(fā)展的結(jié)果，適用于民事及行政訴訟領(lǐng)域。ADR在行政訴訟中的適用采取的是法院附設(shè)調(diào)解模式。該制度具有以下特點(diǎn)：首先，調(diào)解和法院審判分離，使當(dāng)事人能更好地自由協(xié)商，實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正。其次，避免案件的久拖不決。當(dāng)調(diào)解失敗，審判權(quán)就會(huì)及時(shí)介入。最后，行政調(diào)解不向當(dāng)事人收取任何費(fèi)用。作為一個(gè)理性的主體，都會(huì)慎重考慮成本與效益的關(guān)系，通過(guò)法律規(guī)則所提供的程序做出理性選擇，從而使自身利益最大化。

德國(guó)行政訴訟調(diào)解往往是通過(guò)雙方當(dāng)事人在訴訟中自愿達(dá)成和解協(xié)議而告終。從本質(zhì)上講“和解協(xié)議”就是一種行政合同的形式。德國(guó)行政程序法第55條規(guī)定：“經(jīng)明智考慮事實(shí)內(nèi)容或法律狀況，對(duì)存在的不確定性可通過(guò)相互讓步消除時(shí)，可以簽訂公法合同，但以行政機(jī)關(guān)按義務(wù)裁量認(rèn)為達(dá)成和解符合目的者為限”。①可見(jiàn)，法律是允許行政機(jī)關(guān)在自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)或其他特定情況下，以符合法律目的的方式與相對(duì)人達(dá)成合同來(lái)解決行政糾紛。另外德國(guó)聯(lián)邦行政法院法第106條中：“只要參與人對(duì)和解的標(biāo)的有處分權(quán)，為完全或部分終結(jié)訴訟，參與人可在法院做出筆錄，或在指定或委派的法官面前做出筆錄以達(dá)成和解?！雹诜晌阌怪靡傻爻姓J(rèn)了公法上的當(dāng)事人在訴訟中的和解行為。司法實(shí)踐中，行政訴訟和解是一種訴訟行為，和解協(xié)議也就是一種公法契約。參與當(dāng)事人對(duì)和解標(biāo)的都具有處分權(quán)。當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議時(shí)，必須由法院以裁定的方式做出。但是為了防止當(dāng)事人隨意地行使處分權(quán)，以裁定的方式達(dá)成和解協(xié)議，提高和解的權(quán)威性，達(dá)到終結(jié)訴訟的目的。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)新頒布實(shí)施的行政訴訟法中規(guī)定“和解”是可以作為終結(jié)訴訟的一種方式。詳細(xì)地規(guī)定了成立的條件、程序的啟動(dòng)、適用階段、受案范圍等，共計(jì)十個(gè)條文來(lái)進(jìn)行規(guī)定。臺(tái)灣著名學(xué)者翁岳生先生在其所編著的《行政法》中對(duì)訴訟和解進(jìn)行了詳細(xì)論述，認(rèn)為行政訴訟和解適用于任何訴訟階段，包括準(zhǔn)備階段和言辭辯論階段等。此外，任何行政案件都適用于訴訟和解，只有法院認(rèn)為適當(dāng)，隨時(shí)都可以進(jìn)行和解。從上可見(jiàn)，行政訴訟調(diào)解制度已經(jīng)成為現(xiàn)代行政糾紛解決機(jī)制的重要組成部分，一些國(guó)家也建立了相對(duì)完善的行政訴訟調(diào)解制度并能很好地運(yùn)行。

二、我國(guó)建構(gòu)行政訴訟調(diào)解制度的必要性

第一，保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的需要。我國(guó)行政訴訟法中法院依據(jù)合法性審查原則通過(guò)判決撤銷(xiāo)的方式處理其他地行政違法行為。撤銷(xiāo)違法行為確認(rèn)了該具體行政行為的違法性，但在確認(rèn)違法或撤銷(xiāo)違法行政行為之后怎樣來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)卻沒(méi)有實(shí)質(zhì)的進(jìn)展。因?yàn)樗痉?quán)不能代替行政權(quán)，且法律沒(méi)有賦予法院直接做出決定的權(quán)力，相對(duì)人只能等待行政機(jī)關(guān)重新做出具體行政行為。如果相對(duì)人認(rèn)為新做出的行政行為依然侵害了其合法權(quán)益，那么行政相對(duì)人不得不選擇再次進(jìn)行行政訴訟。并且如果對(duì)一審判決不服，就進(jìn)入二審程序再審，抑或接著申訴、上訪，直至達(dá)到目的。這不僅耗費(fèi)當(dāng)事人時(shí)間精力，還浪費(fèi)司法資源。訴訟調(diào)解形式卻簡(jiǎn)便靈活，如果雙方適用調(diào)解，由法院主持，讓行政機(jī)關(guān)依法改正之前不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男姓袨?，可直接達(dá)到原告起訴的目的，徹底解決行政爭(zhēng)議，從而保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。

第二，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要。行政主體基于實(shí)施行政管理的需要重點(diǎn)在于維護(hù)整個(gè)社會(huì)的公共利益，而行政相對(duì)人出于自身利益的考慮側(cè)重于維護(hù)個(gè)人利益，這就為矛盾與沖突的產(chǎn)生制造了可能。行政主體必須運(yùn)用行政權(quán)維護(hù)和保障相對(duì)人的個(gè)人利益。同時(shí)，行政相對(duì)人的個(gè)人利益應(yīng)服務(wù)于合法公共利益?；谏鲜隼碛桑幚砗眯姓黧w和相對(duì)人之間社會(huì)關(guān)系的關(guān)鍵是要平衡公共利益和個(gè)人利益，使各自追求的利益在行政管理過(guò)程中實(shí)現(xiàn)最大化。在我國(guó)的行政訴訟法中結(jié)案方式為判決和裁定，表現(xiàn)為一種非此即彼的方式。盡管訴訟終結(jié)，但是當(dāng)事人雙方的矛盾未必能得到根本解決，公共利益與個(gè)人利益仍然處于失衡狀態(tài)。因此，調(diào)解制度是解決行政訴訟中原告與被告之間矛盾沖突的有效方法之一，平衡了各方利益，才能真正達(dá)到維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

第三，促進(jìn)我國(guó)行政訴訟調(diào)解法制化的需要。實(shí)踐中行政訴訟撤訴率逐年攀升，通常將原告撤訴區(qū)分為“正常撤訴”與“非正常撤訴”。正常撤訴理所應(yīng)當(dāng)?shù)剡_(dá)到案結(jié)事了的目的，但非正常撤訴卻隱含了某些原因，如并非當(dāng)事人意愿，而是受外力影響的作用下做出的無(wú)奈選擇。法院對(duì)于相對(duì)人提出的撤訴申請(qǐng)缺乏有效的審查，“幾乎沒(méi)有哪個(gè)法院在審查撤訴申請(qǐng)后做出過(guò)不準(zhǔn)撤訴的裁定?！痹趯?shí)踐中還存在行政主體與原告達(dá)成法庭外交易的“和解”情況，目的就是為了原告能撤訴。這種變相的調(diào)解與和解，其實(shí)質(zhì)就是規(guī)避法律，既損害了法律的權(quán)威，又損害了公共利益或個(gè)人利益。如果我國(guó)行政訴訟法引入調(diào)解機(jī)制，不僅會(huì)杜絕這種現(xiàn)象發(fā)生，還能使法院樹(shù)立司法公正、司法為民的良好形象。

第四，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代行政法治的需要?，F(xiàn)代法治社會(huì)下倡導(dǎo)的服務(wù)行政，根據(jù)盧梭的社會(huì)契約理論的觀點(diǎn)，國(guó)家是社會(huì)公眾通過(guò)讓渡自己的權(quán)利而組成的政治實(shí)體，而政府就是行使國(guó)家權(quán)力的工具。公民讓渡自己權(quán)利的目的在于希望政府能有效地行使公權(quán)力，更好地實(shí)現(xiàn)自身的利益。在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)環(huán)境下，政府應(yīng)該確立為民服務(wù)、以民為本的理念，改變傳統(tǒng)的政府與公民之間的管理與服從的關(guān)系，讓公權(quán)力做到法治化。

三、建構(gòu)行政訴訟調(diào)解制度的可行性

根據(jù)現(xiàn)代行政法治要求，行政機(jī)關(guān)逐漸確立了服務(wù)行政理念，在實(shí)施行政管理的過(guò)程中非常注重公眾參與，一改往日純粹的管理與被管理的行政關(guān)系，更加強(qiáng)調(diào)對(duì)人權(quán)的保障。溝通、對(duì)話與合作已經(jīng)成為當(dāng)今國(guó)際社會(huì)通行的問(wèn)題處理方式。行政領(lǐng)域的改變直接關(guān)系到行政訴訟的發(fā)展，畢竟行政訴訟是保護(hù)行政關(guān)系最權(quán)威的手段。在行政訴訟中創(chuàng)造條件讓爭(zhēng)議雙方坐下來(lái)進(jìn)行協(xié)商和溝通，從而化解矛盾糾紛，將有助于法院及時(shí)解決爭(zhēng)議，并保障其正確得到執(zhí)行，體現(xiàn)司法正義的價(jià)值追求。

第一，建立行政訴訟調(diào)解制度的法治環(huán)境已經(jīng)形成。隨著我國(guó)依法治國(guó)方針的逐步落實(shí)，使得依法行政的理念得到廣泛運(yùn)用，行政審判的司法環(huán)境也隨之發(fā)生了明顯改善，主要表現(xiàn)在公正司法的保障機(jī)制得到健全，法院在調(diào)解過(guò)程中的中立性已經(jīng)能夠基本得到保障，等等。隨著社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化的不斷發(fā)展進(jìn)步，公民的法律意識(shí)、民主意識(shí)和維權(quán)意識(shí)明顯提高，因此能有效地運(yùn)用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益。由此可見(jiàn)，行政訴訟已經(jīng)具備了建立調(diào)解制度的社會(huì)法治環(huán)境。

第二，國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究提供了理論基礎(chǔ)。當(dāng)前行政訴訟調(diào)解制度成為行政法學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)，并就行政訴訟是否適用調(diào)解，怎樣適用的問(wèn)題開(kāi)展了積極的討論，形成了大批豐富的理論成果。主流觀點(diǎn)認(rèn)為行政訴訟可以適用調(diào)解制度，從適用的理論基礎(chǔ)和社會(huì)效果、不適用調(diào)解存在的弊端等角度進(jìn)行了大量研究，為制度構(gòu)建提供了強(qiáng)大的理論基礎(chǔ)。

第三，合法性審查原則與行政訴訟調(diào)解并不相悖。合法性審查的目的實(shí)質(zhì)是通過(guò)判斷行政行為的合法性來(lái)監(jiān)督行政權(quán)力，為保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益提供保障。行政訴訟調(diào)解依然是在司法監(jiān)督下進(jìn)行活動(dòng)，調(diào)解將是對(duì)行政行為偏差的一種糾正，行政機(jī)關(guān)在調(diào)解中通過(guò)改變?cè)`法的具體行政行為，抑或是改變其合法但不合理的行政行為來(lái)保障相對(duì)人合法利益，這期間實(shí)際上也包含了對(duì)具體行政行為的合法性審查。正是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在訴訟中首先認(rèn)識(shí)到之前做出的行政行為存在合法性問(wèn)題，才能就調(diào)解事項(xiàng)進(jìn)行確定。因此行政訴訟合法性審查原則與訴訟調(diào)解并不存在沖突，是可以而且應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持合法性審查原則下進(jìn)行訴訟調(diào)解。

第四，實(shí)踐上具有可行性。盡管行政訴訟法規(guī)定不適用調(diào)解，但是審判實(shí)踐中法院早已存在通過(guò)協(xié)調(diào)解決爭(zhēng)議的做法，出于對(duì)禁止性規(guī)定的規(guī)避，一般不直接使用“調(diào)解”，而是以“案外和解”、“協(xié)調(diào)”等形式進(jìn)行掩蓋，其實(shí)質(zhì)就是在法院的主持下進(jìn)行的訴訟調(diào)解活動(dòng)，只是最后通常以原告申請(qǐng)撤訴的合法形式來(lái)終結(jié)行政爭(zhēng)議案件。對(duì)于正常撤訴說(shuō)明法院的協(xié)調(diào)工作得到了有力展現(xiàn)，能夠有效解決行政爭(zhēng)議，案結(jié)了事。但對(duì)于非正常撤銷(xiāo)，則可能造成矛盾積壓，申請(qǐng)撤訴只是迫于壓力暫時(shí)緩解矛盾的做法，有違訴訟目的。與其讓“案外和解”這種變相的調(diào)解成為規(guī)避法律的工具，不如從制度上進(jìn)行規(guī)范，將當(dāng)事人的協(xié)調(diào)置于法律監(jiān)督下。

因此，在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的新時(shí)期，在行政訴訟中引入調(diào)解機(jī)制是切實(shí)可行的，符合行政訴訟保障公民合法權(quán)益、監(jiān)督行政權(quán)力的目的。

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