破解行政執(zhí)法困境的法治解讀

摘 要：行政執(zhí)法中的執(zhí)法不作為與亂作為與執(zhí)法“有法不遵守、程序不規(guī)范、裁量不公正、行為不文明”等密切相關(guān)。十八屆四中全會提出“深化行政執(zhí)法體制改革，堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。這是行政執(zhí)法改革的方向。推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，必須通過法治化的路徑，從以下四個方面予以推進(jìn)：嚴(yán)格執(zhí)法以法制完備為前提、規(guī)范執(zhí)法以公開透明為保障、公正執(zhí)法以裁量正當(dāng)為重心、文明執(zhí)法以人性關(guān)懷為內(nèi)核。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法;困境;法治

中圖分類號：D920.4 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）16-0158-02

近年來，因執(zhí)法亂象而引發(fā)的輿論熱點(diǎn)不斷。據(jù)不完全統(tǒng)計，近兩年先后發(fā)生了2013年“11·14”河南永城女車主不堪罰款自殺事件、2014年“4·20”蒼南城管打人事件、“4·29”紹光城管打人砸車事件、“10·9”鄱陽縣暴力執(zhí)法等不規(guī)范執(zhí)法事件。行政執(zhí)法中的“粗暴執(zhí)法”“趨利執(zhí)法”“執(zhí)法不作為”“選擇性執(zhí)法”“重復(fù)執(zhí)法”“隨意執(zhí)法”等已成為行政執(zhí)法領(lǐng)域久治不愈的頑疾。究其原因，與執(zhí)法“有法不遵守、程序不規(guī)范、裁量不公正、行為不文明”等密切相關(guān)。十八屆四中全會提出“深化行政執(zhí)法體制改革，堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法?！边@是行政執(zhí)法改革的方向。推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，必須通過法治化的路徑，從以下四個方面予以推進(jìn)。

一、嚴(yán)格執(zhí)法以法制完備為前提

嚴(yán)格執(zhí)法必須以法制完備為前提。有法可依是有法必依的基礎(chǔ)。只有執(zhí)法的各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)都做到有法可依、執(zhí)法有據(jù)，才能按照法律要求嚴(yán)格執(zhí)行。當(dāng)前，相關(guān)立法還不完善，應(yīng)從以下三方面加強(qiáng)法律制度建設(shè)：一要完善行政許可、行政處罰等法律制度。修訂《行政許可法》，將行政審批制度改革的有益經(jīng)驗(yàn)和成果納入行政許可法中;修訂《行政處罰法》，在總結(jié)提煉綜合執(zhí)法試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，明確綜合、集中行使行政處罰權(quán)等規(guī)定，為綜合執(zhí)法提供法制保障。二要抓緊制定《行政征收法》《行政收費(fèi)法》《行政補(bǔ)償法》。征收、收費(fèi)、補(bǔ)償行為與公民、企業(yè)權(quán)益密切相關(guān)，也是目前行政立法領(lǐng)域的空白，規(guī)范行政征收、收費(fèi)、補(bǔ)償行為，及時完善行政法制體系，做到執(zhí)法有據(jù)。

嚴(yán)格是執(zhí)法的基本要求。嚴(yán)格執(zhí)法就是有法必依。即嚴(yán)格按照法律規(guī)定和要求履職。一要嚴(yán)格依法辦事。做到執(zhí)法權(quán)取得合法、執(zhí)法權(quán)的行使合法，執(zhí)法的每一個步驟、每一環(huán)節(jié)都有法律依據(jù)的支撐;二要健全行政執(zhí)法責(zé)任制度。嚴(yán)格明確部門、機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員執(zhí)法責(zé)任和責(zé)任追究制度。明確規(guī)定隨意執(zhí)法、野蠻執(zhí)法等違反法律規(guī)定的行為要依法承擔(dān)的法律責(zé)任。三要完善行政執(zhí)法監(jiān)督制度。明確監(jiān)督主體、監(jiān)督職責(zé)、監(jiān)督方式，加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性和權(quán)威性，排除各類對執(zhí)法活動的干預(yù)，防止和克服地方和部門保護(hù)主義。做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究，侵權(quán)要賠償。保證嚴(yán)格執(zhí)法落到實(shí)處。

二、規(guī)范執(zhí)法以公開透明為保障

規(guī)范執(zhí)法必須以公開透明為保障。公開透明包括以下三個方面的內(nèi)涵：一要完善執(zhí)法程序。程序是公開透明的重要載體。目前的執(zhí)法程序主要有聽證、表明身份、告知、說明理由、職能分離、調(diào)查、時效、信息公開等制度。由于我國尚無統(tǒng)一的行政程序法，應(yīng)盡快在《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》《行政許可法》現(xiàn)有程序規(guī)定的基礎(chǔ)上，出臺《行政程序法》。從頂層著手，整合目前零散于各個法律中的程序性規(guī)定，統(tǒng)籌設(shè)計程序體系、系統(tǒng)全面的規(guī)范程序要求，既對目前程序性規(guī)定中的不足進(jìn)行彌補(bǔ)，又要完成程序的體系化、科學(xué)化，做到程序嚴(yán)密、過程公開透明。同時要規(guī)范執(zhí)法流程，按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法規(guī)范的要求，從容易發(fā)生“執(zhí)法三亂”現(xiàn)象的執(zhí)法環(huán)節(jié)入手，加強(qiáng)執(zhí)法程序的規(guī)范，約束執(zhí)法行為，防止執(zhí)法濫權(quán)。二要建立執(zhí)法全過程記錄制度。加快執(zhí)法辦案信息系統(tǒng)建設(shè)，配備現(xiàn)場執(zhí)法記錄設(shè)備、視頻監(jiān)控設(shè)施等高科技手段，加強(qiáng)對執(zhí)法過程中法律文書的檢查，實(shí)現(xiàn)全過程的監(jiān)督，同時保留證據(jù)，確保每個環(huán)節(jié)都有據(jù)可查。三要嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度。行政執(zhí)法決定重點(diǎn)圍繞主體是否合法、事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否確鑿、程序是否正當(dāng)、適用法律或處罰是否適當(dāng)?shù)纫箝_展審核，未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得做出決定。發(fā)現(xiàn)問題要責(zé)令執(zhí)法部門及時糾正，確保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法。

規(guī)范是執(zhí)法的行為準(zhǔn)則。規(guī)范執(zhí)法要求做到：一要嚴(yán)格按照程序要求執(zhí)法。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政執(zhí)法行為必須嚴(yán)格遵循法定的方式、步驟、順序、時限等程序要求，履行職責(zé)，以程序規(guī)范權(quán)力的行使，做到步步留痕。二要保障相對人合法權(quán)益。及時告知相對人所享有的陳述、申辯、聽證、復(fù)議、起訴等合法權(quán)利;并為相對人行使權(quán)利提供便利和條件，以保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。三要執(zhí)法信息公開。建設(shè)相關(guān)部門執(zhí)法信息的共享平臺。推進(jìn)網(wǎng)上執(zhí)法辦案系統(tǒng)建設(shè)，健全執(zhí)法辦案信息查詢系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息網(wǎng)上錄入、文書網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、執(zhí)法活動網(wǎng)上監(jiān)督。加強(qiáng)行政執(zhí)法信息化建設(shè)和信息共享。有效整合執(zhí)法信息資源，逐步實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門執(zhí)法信息共享，形成執(zhí)法合力。

三、公正執(zhí)法以裁量正當(dāng)為重心

公正執(zhí)法必須以裁量正當(dāng)為重心。裁量正當(dāng)要求：一要科學(xué)合理地制定裁量標(biāo)準(zhǔn)。通過細(xì)化、量化行政載量標(biāo)準(zhǔn)，杜絕同事不同罰、處罰畸重畸輕等不公的執(zhí)法現(xiàn)象。規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。二要遵循合理性原則。美國法哲學(xué)家龐德指出：“沒有一個法制體系能夠做到僅僅通過規(guī)則而不依靠自由裁量來實(shí)現(xiàn)正義，不論該法制體系的規(guī)則系統(tǒng)如何嚴(yán)密，如何具體。所有的實(shí)施正義的過程都涉及規(guī)則和自由裁量兩方面。”行政法應(yīng)控制羈束行為，更應(yīng)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要控制政府的自由裁量權(quán)。合理性原則是制約自由裁量權(quán)的產(chǎn)物。這一原則要求符合立法目的，符合比例原則。即在能夠?qū)崿F(xiàn)法律目的的方式中，選擇對公民權(quán)利自由侵害最輕的方式實(shí)施，以保護(hù)相對方的合法權(quán)益。三要加強(qiáng)對自由裁量權(quán)的司法控制。通過對執(zhí)法行為目的、行為根據(jù)、行為內(nèi)容、行為程序等的司法控制，以司法權(quán)威制約、監(jiān)督自由裁量權(quán)正當(dāng)行使。

公正是執(zhí)法的價值取向。公正執(zhí)法應(yīng)做到：一要正確運(yùn)用比例原則。行政法中比例原則是指行政權(quán)力的行使有多種方式時，還必須選擇對相對人侵害最小的方式。比例原則對我國行政法治建設(shè)具有很強(qiáng)的借鑒意義。在合法基礎(chǔ)上，追求合理化目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力行使恰如其分，避免大炮打小鳥的悲劇。二要正確行使自由裁量權(quán)。準(zhǔn)確把握自由裁量標(biāo)準(zhǔn)，按照依法、公正、合理原則，權(quán)衡違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度以及執(zhí)法相對人的改過態(tài)度等因素，在自由裁量權(quán)的幅度之內(nèi)，依法做出處罰。三要不斷提高執(zhí)法者的素養(yǎng)。個人素養(yǎng)對裁量結(jié)果有著直接的影響。自由裁量的過程也就是個人運(yùn)用智慧、品德進(jìn)行考量和判斷的過程。裁量的結(jié)果往往因?yàn)閭€人的學(xué)識、品格的不同而迥異。庫珀指出，“個人品質(zhì)——正確的職業(yè)價值觀和心理態(tài)度——可以為公務(wù)員正確行使自由裁量權(quán)，模范遵守自己的義務(wù)和責(zé)任提供持續(xù)性的指導(dǎo)?！边@提示了個人素養(yǎng)與自由裁量權(quán)行使之間的密切關(guān)聯(lián)。必須通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)、學(xué)習(xí)不斷增強(qiáng)執(zhí)法者公正裁量的水平和能力。

四、文明執(zhí)法以人性關(guān)懷為內(nèi)核

文明執(zhí)法必須彰顯人性關(guān)懷。人性化是以人為本的價值理念在執(zhí)法環(huán)節(jié)的具體體現(xiàn)，即努力融法、理、情于一體，必要的人性和人文關(guān)懷，有助于優(yōu)化執(zhí)法效果。在有法必依的基礎(chǔ)上，做到以理服從、以情感人，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法效果的最大化。文明執(zhí)法與嚴(yán)格執(zhí)法并不矛盾，而是有機(jī)統(tǒng)一。文明執(zhí)法要求執(zhí)法為民，公平、公正、公開地行使權(quán)力。同時要體現(xiàn)人性化。人性化執(zhí)法是一個提升和升華，這體現(xiàn)了法治文明。

文明是執(zhí)法職業(yè)素養(yǎng)。文明執(zhí)法要求做到：一要堅持管理與服務(wù)并重。把執(zhí)法為民的思想貫穿于執(zhí)法工作的全過程，做到服務(wù)、管理和執(zhí)法緊密結(jié)合，在執(zhí)法中體現(xiàn)服務(wù)，在服務(wù)中嚴(yán)格執(zhí)法。二要處置與教育并用。對相對人要注重發(fā)揮教育的作用，在教育無效的情況下，進(jìn)行適度的處罰。防止以罰代管或只教不罰的現(xiàn)象。三要法律效果和社會效果并重。執(zhí)法是手段，并非目的，在執(zhí)法時既要考慮執(zhí)法規(guī)范也要考慮執(zhí)法的社會效果。法律是剛性的，但人性是柔軟的，二者結(jié)合，于法律的剛性中蘊(yùn)含人性的力量才能收到理想的效果。四要單一執(zhí)法向多元執(zhí)法轉(zhuǎn)變。由當(dāng)前執(zhí)法方式的單一化、強(qiáng)制化向柔性化、人性化、以人為本的轉(zhuǎn)型。但人性化不是人情化，人性化執(zhí)法是在不降低執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的前提下，通過“文明”“柔性”的方式實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的。在嚴(yán)格執(zhí)法基礎(chǔ)上升華執(zhí)法成效。

只有在法制完備的基礎(chǔ)上嚴(yán)格執(zhí)法，在公開透明的保障下規(guī)范執(zhí)法，在裁量正當(dāng)?shù)那疤嵯鹿龍?zhí)法，在人性關(guān)懷的情懷中文明執(zhí)法，才能破解行政執(zhí)法困境，推動行政執(zhí)法走向法治化的軌道。

Interpretation of the Rule of Law on the Dilemma of the "Solution of Administrative Law Enforcement

QIU Manli

（Party School Teaching Department of the Ministry of Transport Management Cadre College， Beijing 065201，China）

Abstract： The administrative omission and abuse action has close relation with "laws but little observation， procedures are not standardized，the discretion of injustice and uncivilized behavior. The eighteen session of the fourth plenary session put forward "to \"deepen the reform of administrative law enforcement and adhere to strictly regulate fair and civilized law enforcement\". This is the direction of the reform of administrative law enforcement. "To promote the strict regulation of fair and civilized law enforcement must be through the rule of law， promoted from the following four aspects： a complete legal system is the premise to strictly enforce the law， to ensure open and transparent norms of law enforcement， due to the impartial law enforcement discretion as the center of gravity， Civilized law enforcement taking "humanity concern as the core.

Key words： Administrative law enforcement;dilemma;rule of law