河南省新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)：背景、現(xiàn)狀、成效和影響

摘 要：目前新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在河南省各地普遍開展，已經(jīng)從試點運作發(fā)展到全面推廣的新階段。新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)給農(nóng)村生活帶來了深刻的變革，使原來散居的村落轉(zhuǎn)變?yōu)榧谢男律鐓^(qū)，一方面改善了村民的居住和生活環(huán)境，使農(nóng)民享受到了和城市居民基本相同的居住條件和公共服務。另一方面也整合了閑散的土地資源，實現(xiàn)了土地資源的集約利用，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化騰出了更多的用地指標，也推動了土地流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村社區(qū)建設(shè);背景;現(xiàn)狀;成效和影響

中圖分類號：C915 " 文獻標志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）16-0133-02

隨著城市化進程的加快，中國農(nóng)村社會已進入急劇轉(zhuǎn)型時期，城鄉(xiāng)發(fā)展邁入了新階段即以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。但是，中國長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及實行的二元城市化政策，使城鄉(xiāng)發(fā)展存在較大的不平衡，故亟須調(diào)整城鄉(xiāng)二元化的發(fā)展思維，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，以促進農(nóng)村社會更好更快地發(fā)展。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中，農(nóng)村處于劣勢地位，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務、社會保障等方面和城市存在較大的差距。如何推進城鄉(xiāng)一體化，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，已成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大課題。

新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的切入點和推進城鄉(xiāng)一體化的突破口，并在近年來與“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策的結(jié)合中在全國廣泛開展。目前新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)還處于實踐探索階段，在具體實施中，產(chǎn)生了一系列社會問題和社會矛盾，還需要進一步分析和研究。

一、河南省新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的背景

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是指按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要和社區(qū)的需求，打破原有的村莊界限，把兩個或兩個以上的自然村或行村，經(jīng)過區(qū)位調(diào)整、統(tǒng)一規(guī)劃，建立具有一定人口規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施完善、居住方式與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相協(xié)調(diào)、服務管理模式完善的現(xiàn)代化農(nóng)民聚居區(qū)。新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中一次深刻的農(nóng)村社會變革，具有歷史的必然性和現(xiàn)實的可能性。

（一）新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進城鄉(xiāng)一體化的需要

河南是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村人口5 958萬，雖然最近幾年農(nóng)民工不斷向城市遷移，但仍有相當部分農(nóng)民在農(nóng)村生活，尤其是對于上了年紀的農(nóng)民工，已經(jīng)失去了靠青春和體力打拼的資本，再加上城市的高成本，大部分要返回農(nóng)村。受制于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元戶籍制度的影響，農(nóng)村地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務、社會保障等方面和城市存在巨大差距，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展變化和農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)民對居住條件和生活環(huán)境也提出更高的要求。新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，就是要不斷滿足農(nóng)村居民的這些要求，推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務一體化，讓他們共享改革發(fā)展成果。而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務等方面的一體化是城鄉(xiāng)一體化的外在體現(xiàn)，所以新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是公共服務均等化的有效載體，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進城鄉(xiāng)一體化格局形成的重要內(nèi)容和手段。

（二）新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是推進工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化的重要突破口

河南農(nóng)村人口多，城鎮(zhèn)化水平低，2013年河南城鎮(zhèn)化率僅為43.8%，低于全國城鎮(zhèn)化率（53.7%）將近10個百分點。隨著工業(yè)化和城市化的快速推進，對土地和發(fā)展空間產(chǎn)生巨大的需求。河南有4.7萬多個行政村、18萬個自然村，農(nóng)村呈現(xiàn)出村莊數(shù)量多、規(guī)模小、分散居住的特點，而且隨著農(nóng)村人口尤其是新生代農(nóng)民工向城市的遷移，很多農(nóng)村出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象，住宅閑置增多，土地利用率低。在這種背景下，我國推出了“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，建設(shè)新農(nóng)村社區(qū)可以整合閑散的土地資源，為城市建設(shè)的騰出更多的用地指標，為加快地方發(fā)展工業(yè)、加速城鎮(zhèn)化提供更多土地和空間。新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實際上是適應工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的需要。

（三）新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是適應農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民職業(yè)化的需要

農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，未來的發(fā)展必須走規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化、標準化、集約化的新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化路子。傳統(tǒng)分散的農(nóng)業(yè)勞動方式也逐步為農(nóng)業(yè)機械化方式所取代。改革開放30年，河南農(nóng)業(yè)機械化、合作化、規(guī)?；将@得了大幅度提高，2013年全省耕種收綜合機械化水平現(xiàn)已達到75%，農(nóng)業(yè)專業(yè)化、合作化程度提高，農(nóng)村專業(yè)化分工越來越細，規(guī)模養(yǎng)殖戶大批涌現(xiàn)。全省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村專業(yè)合作組織發(fā)展迅速。

隨著大批農(nóng)村勞動力遷移到城市外出務工，或從事其他多種經(jīng)營。越來越多的農(nóng)民不再從事耕地產(chǎn)，甚至完全從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解脫出來。一部分農(nóng)民就近從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)活動，越來越多的年輕人遷移到大中城市，從事更加遠離農(nóng)業(yè)的工作，城鎮(zhèn)化對他們有極大的吸引力。這說明，河南農(nóng)業(yè)農(nóng)村已經(jīng)進入了一個新的發(fā)展階段，建設(shè)新農(nóng)村社區(qū)，有利于開展集約經(jīng)營，推進新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民職業(yè)化。

二、河南省新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀

自國家提出“開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”以后，河南省各地市高度重視，積極響應號召，站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的高度，開展新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，2012年河南省全面啟動了縣（市、區(qū)）新農(nóng)村社區(qū)布點規(guī)劃，截至2012年7月底，已啟動新型農(nóng)村社區(qū)試點2 300個，初步建成350個，累計投資631.5億元。

其中安陽市確定了18個省級新農(nóng)村示范村、4個新型農(nóng)村社區(qū)整體推進縣（市、區(qū)）、14個整體推進鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），截止到2013年一季度，共投入資金93.27億元，已經(jīng)啟動建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)153個。其中23個社區(qū)已完成建設(shè)進度的80%，有25個社區(qū)已完成60%，68個社區(qū)完成30%。面積在1萬平方米以上的社區(qū)已建成87個，主要集中在城市近郊、縣城近郊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi);建成社區(qū)面積690萬平方米，騰出土地面積7 "000余畝，入住戶數(shù)1.7萬余戶。

新鄉(xiāng)市把全市3 571個行政村規(guī)劃為900個新型農(nóng)村社區(qū)。已完成重點區(qū)域內(nèi)352個社區(qū)已啟動建設(shè)，累計完成各類資金投入224.5億元，完成建房面積2204萬平方米，入住農(nóng)戶10.5萬戶，完成拆遷面積5.2萬畝，復耕或恢復生態(tài)面積2.6萬畝。

綜上所述，全省各地根據(jù)實際情況，在新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實踐中不斷取得可喜的成績，已經(jīng)成功探索出不同類型新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式，示范帶動作用凸顯，河南省新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)已經(jīng)從試點運作發(fā)展到全面推廣的新階段。

三、河南省新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的成效和影響

（一）改善了居住環(huán)境，促進公共服務均等化和農(nóng)村社區(qū)化發(fā)展

通過新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，各級財政獎補資金很大一部分用于建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務設(shè)施等，徹底改變城鄉(xiāng)面貌、改善群眾生活居住條件。在實地走訪中我們發(fā)現(xiàn)，很多地區(qū)基本實現(xiàn)了“五通七有兩集中”。其中，“五通”指通自來水、電、四級公路、寬帶、有線電視;“七有”指有社區(qū)綜合服務中心、連鎖超市、標準衛(wèi)生室、文體活動廣場、幼兒園及小學、養(yǎng)老院、科技文化中心;“兩集中”指垃圾集中收集、污水集中處理。新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)使原來雜亂無章的村莊變得井然有序，解決了農(nóng)村臟、亂、差問題，初步實現(xiàn)了居住樓房化、生活城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)變。

（二）增加了城市建設(shè)用地空間，加快了城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程

通過“合村并居”，節(jié)約了土地。新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)能夠在不減少農(nóng)用土地的情況下進行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減置換，為第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展騰出建設(shè)用地，解決了工商業(yè)用地問題，保證了土地資源更加合理有效的利用。拓展了城市化發(fā)展的空間，加快工業(yè)化進程。根據(jù)中牟縣政府官員了解，中牟縣新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃共涉及427個行政村，這些村莊累計占地面積21萬畝，通過新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，可節(jié)約土地10萬余畝，節(jié)余的村莊建設(shè)用地指標可以為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和商業(yè)服務騰出很大的空間。

（三）節(jié)約了土地資源，推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營

宅基地復耕后一方面增加了耕地面積，確保了糧食安全，另一方面通過土地流傳促進了規(guī)模經(jīng)營，可實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。

以安陽錦和新城為例，錦和新城規(guī)劃建設(shè)涉及33個行政村，原村莊占地9 500余畝，新城占地2 600畝，節(jié)約土地近7 000畝。錦和新城規(guī)劃統(tǒng)一流轉(zhuǎn)2.5萬畝土地后，目前，正在建設(shè)總投資5.8億元的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，該區(qū)占地2.5萬畝，是一個集糧食生產(chǎn)、畜牧養(yǎng)殖、種苗繁育、瓜果生產(chǎn)、休閑觀光等于一體的綜合性園區(qū)，農(nóng)民既可以在園區(qū)承包土地又可以務工，成為職業(yè)化的農(nóng)民。

四、結(jié)論與思考

目前新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在河南省各地普遍開展，已經(jīng)從試點運作發(fā)展到全面推廣的新階段。新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)給農(nóng)村生活帶來了深刻的變革，使原來散居的村落轉(zhuǎn)變?yōu)榧谢男律鐓^(qū)，一方面改善了村民的居住和生活環(huán)境，使農(nóng)民享受到了和城市居民基本相同的居住條件和公共服務。另一方面也整合了閑散的土地資源，實現(xiàn)了土地資源的集約利用，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化騰出了更多的用地指標，也推動了土地流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。

但是目前對于新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，很多人定位不清，缺乏正確理論指導。許多領(lǐng)導干部、農(nóng)村基層工作人員甚至一部分研究者認為新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)就是“居住集中化”，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施的完善，目的是為了騰出更多的城市建設(shè)用地，提高城鎮(zhèn)化率，這是一種很大的理論誤解，由此也造成目前合村并居的推行面臨諸多困境與問題。

如果新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的著眼點僅限于土地，而不是從城鄉(xiāng)社會的整體轉(zhuǎn)型角度來進行，單純地就合并談農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，這仍然是堅持城鄉(xiāng)二元觀的做法，單純地讓村民住上樓房，并不意味著實質(zhì)上農(nóng)村發(fā)展水平的提高，將城市和鄉(xiāng)村人為的割裂開來，將農(nóng)村發(fā)展禁錮在農(nóng)村，是不利于和諧城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的，勢必造成“土地城鎮(zhèn)化”快于“人的城鎮(zhèn)化”。

因此，我們必須致力于消除傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)思維，力圖在城鄉(xiāng)一元發(fā)展的新思維下實現(xiàn)新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)困境突破，走城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。即改革成果共享，城鄉(xiāng)居民平等流動機會的增加以及發(fā)展權(quán)利和權(quán)益的平等性、參與的公平性、社會福利的一體化。

所以，村莊合并，建設(shè)新農(nóng)村社區(qū)是手段而不是目的，新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不僅僅是基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務向農(nóng)村覆蓋，而且是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)民生活方式的轉(zhuǎn)換，農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)化，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的目標應該是消除城鄉(xiāng)居民的身份差異及由身份差異所引起的一系列福利待遇和基本權(quán)利的不均等，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

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