政府信息整合共享的利益格局與解決之道

摘 要：大數(shù)據(jù)時代要求政府部門進行跨部門的橫向信息整合共享。但是政府部門間現(xiàn)存的利益格局阻礙了這種共享的進程，因為在現(xiàn)有的利益格局下，信息的分享者難以得到收益，所以抵制對信息的分享。為了解決這個問題，應該確立一種新的利益格局，使得政府各部門自發(fā)主動地進行信息共享，實現(xiàn)共贏。

關鍵詞：政府信息;整合共享;利益格局

中圖分類號：D63 " 文獻標志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）16-0055-02

大數(shù)據(jù)時代的到來為政府部門帶來了機遇也帶來了挑戰(zhàn)。大數(shù)據(jù)要求對信息進行大整合、廣共享，缺乏整合共享的信息往往呈現(xiàn)出零散化、碎片化的特點，所能發(fā)揮的價值受到很大限制。從政府管理的角度來看，每個政府部門都承擔著相應的職能。每個政府部門在執(zhí)行自己的職能時，都需要采集一定的社會信息，這些社會信息包括的種類繁多、內(nèi)容龐雜。但是這些信息分散在不同部門手中，缺乏整合、難以共享，限制了政府對于大數(shù)據(jù)的深度挖掘與利用。尋找一種解決問題的有效辦法，進行信息的深度整合共享，是大數(shù)據(jù)時代的要求，也是提升政府社會管理能力的必由之路。

一、當前的政府部門之間缺乏有效的信息整合共享

我國的行政管理模式是典型的科層制。從一個部門的角度看，各個層級形成了一種縱向、垂直的管理模式。而人和組織在社會活動中產(chǎn)生的信息從分布上看，大致為橫向的，因為主要集中在一個層面上。分布在一個層面上的信息會與各個縱向的部門業(yè)務管道相交，因此同一個人或組織的信息其實被不同的部門分別掌握。從信息分布的角度看，本來前后連貫、相互關聯(lián)的信息被切分成為一段一段的信息片段。當然，如果我們能夠把這些信息都整合到一起，那就可以很好地還原出來客觀世界的真實原貌。問題在于，目前的政府部門難以完成這種整合共享。

要理解這個問題，需要先來看看政府內(nèi)部信息的分布和流動情況。在政府A部門內(nèi)部，信息在上下層級之間流轉是比較容易的，因為業(yè)務的流轉就帶動了信息的流轉，并且這種流轉有規(guī)章政策、業(yè)務平臺等等作為保障。但是，這種流暢的流轉僅限于A部門內(nèi)部，無法流轉出A部門。也就是說，當信息遇到A部門的邊界，就難以向外傳遞了。如果我們把政府的組織結構抽象成為拓撲圖的話，就可以發(fā)現(xiàn)，在這張圖上有很多的縱向的管道，管道的壁是部門的邊界，在管道內(nèi)部信息非常方便地進行多向的傳遞和交流，而且這種傳遞和交流非?；钴S。但是在管道之間，信息卻非常少流動。這種情況部分類似于植物的根系，因為在根系中傳遞著水分和養(yǎng)料而在管道中傳遞著信息。但不同之處在于，植物的根系會逐步匯合到一起，最終匯總到植物的主干。而政府各部門形成的信息管道則相互平行，沒有匯合的終點。這種格局造成了政府部門中信息的割裂和不完整。

二、阻礙有效的信息整合共享的因素是利益格局

信息無法有效整合共享與政府加強執(zhí)政能力以及大數(shù)據(jù)時代的要求是不一致的。那么是什么原因導致這種局面出現(xiàn)呢？追根溯源，部門之間的利益格局是根本原因。

（一）利益格局中的行政體制因素

各個部門在橫向上不愿意進行信息交流的原因，首先在于行政體制上的阻礙。從行政體制上來看，各個部門相互不隸屬，所以不愿把自己掌握的信息給其他部門。這種阻礙是個人難以克服和解決的。

其一，對于多數(shù)部門而言，它們并沒有對其他類型信息的非常強烈的需求。我們可以把這類部門稱為自給自足型部門。自給自足型部門通過日常業(yè)務，獲取了相當數(shù)量的信息。這些信息是根據(jù)工作需要進行采集和獲取的，所以與具體承擔的業(yè)務直接相關。也就是說，經(jīng)過較長時間的信息化建設，自給自足型部門不斷完善各種業(yè)務信息系統(tǒng)、優(yōu)化業(yè)務流程，積累起來的業(yè)務信息已經(jīng)足夠支撐相關業(yè)務的開展了。自給自足型部門即使在信息使用過程中存在問題，也主要是由于自己的管理、規(guī)劃導致的而非外部原因導致。從信息的角度來看，盡管業(yè)務開展需要信息的支持，但是自給自足型部門已經(jīng)擁有了充足的信息，因此缺乏與其他部門進行橫向信息交流的動力。自給自足型部門由于不需要其他部門的信息作為業(yè)務支撐，所以相應地，也就不愿意把自己擁有的信息提供給其他部門。

其二，對于部分部門來說，它們對于其他部門的信息有著強烈的需求。我們可以把這類部門稱為對外依賴型部門。對外依賴型部門一般是業(yè)務復雜、涉及社會面廣泛的政府部門。盡管在日常的業(yè)務活動中，對外依賴型部門已經(jīng)掌握了相當數(shù)量的信息，但是自身承擔業(yè)務的復雜性和廣泛性使得它們往往需要獲取更多的涉及社會生活的信息。這些被需要的信息中，有相當部分是由自給自足型部門收集并掌握的。因此，對外依賴型部門在與其他部門進行信息交流方面，需求非常強烈。對外依賴型部門往往千方百計地要去獲取其他部門的信息，越多越好是它們心態(tài)的真實寫照。

自給自足型部門不愿意將自己的信息與其他部門共享，因為如果把信息提供給其他部門了，其他部門極有可能因此而獲益，提升了業(yè)務水平，取得了更大的成績。而自給自足型部門對其他部門沒有信息的需求，即使對方給了它信息，自給自足型部門也不能將其轉化為效益，因此當然動力不足。

另外從現(xiàn)實角度來看，不同部門之間可能還存在著績效上的競爭關系，或者是不同部門的主要負責領導之間存在著競爭關系。如果一個部門把自己的信息提供給了另一個部門，接受信息者有可能提升自己的業(yè)績，但同時接受者回饋的信息對于給予者卻沒有幫助，無法直接轉化為實在的產(chǎn)出，那就會使得信息給予者在競爭中處于不利的地位。

（二）政府部門維護利益格局的方式

其實已經(jīng)有多個部委就跨部門的信息共享與交流共同下發(fā)過文件。這說明高層管理者對于應該進行橫向的信息交流與共享，以及這么做的重要性有著充分而深刻的認識。但是，相關的精神在具體落實過程中效果卻并不理想。究其原因，具體的信息掌握在具體的業(yè)務部門手中，如果它們不愿意進行信息的跨部門共享的話，就能夠很輕松地找到很多的理由來阻礙共享的實現(xiàn)和完成。當然，基層的部門拒絕進行信息共享時，不會以部門利益為理由，因為這樣在道義上無法站住腳。所以，基層部門提出來的，拒絕共享的原因主要集中在法律、工作或者技術上。用這些原因作為阻止其他部門進行信息共享的理由，無論從政策上還是道義上，都能說得過去。

1.法律。一個部門不愿與其他部門進行信息共享時，從法律上可以找的理由往往與個人信息保護，尤其是個人隱私保護有關。一般來說，政府各部門在從事業(yè)務工作的過程中，搜集到的信息往往都要涉及關于公民和組織的基本信息，尤其是公民的隱私信息以及社會活動信息。有的部門就以隱私保護為理由阻止其他部門進行信息的共享。它們往往這么解釋：如果對信息進行共享，就會導致相關信息的不安全，而這種不安全一旦轉化為現(xiàn)實的損害，就要有部門為此承擔相應的責任，所以不能共享。

2.管理。在管理方面，一個部門用來阻礙另一個部門進行信息共享的重要理由是內(nèi)部的政策或者制度。當一個部門不愿意與其他部門進行信息共享時，在管理上提出的原因主要有：第一，內(nèi)部有政策或者文件明確禁止相關行為。實際上這種情況非常少見，因為極少有部門會專門下發(fā)文件，禁止與政府其他部門進行信息的共享與交流。第二，內(nèi)部沒有政策或者文件明確支持相關行為。這種理由要更加常見一些，其核心是：沒有政策要求這么做，那就不能這么做。這種理由其實也很牽強，我國是一個幅員遼闊的國家，每個地方的情況千差萬別，每個部門處理的業(yè)務千頭萬緒，因此任何政策都難以囊括所有的細節(jié)。在實際工作中，各地各部門可以在宏觀精神的指導下，根據(jù)具體情況開展相關工作。政策沒有具體規(guī)定要與其他部門進行信息共享，并不能成為拒絕與其他部門共享的理由。

3.技術。現(xiàn)在各個部門在進行信息化建設的時候，往往是獨立進行。由于獨立地進行信息系統(tǒng)的規(guī)劃、設計、實現(xiàn)，所以各部門從數(shù)據(jù)的結構、類型到信息系統(tǒng)的技術架構、實現(xiàn)思路都完全不一致，甚至是大相徑庭。這樣一來就導致一個問題：各個部門掌握的信息，從內(nèi)容層面看可以共享，但如果從技術層面看，卻存在著巨大的技術鴻溝。也就是說，一個部門的信息提交給另一個部門后，接收信息部門使用的數(shù)據(jù)庫或者信息處理平臺卻無法對這些信息進行識別和處理，因為底層的技術標準不統(tǒng)一。有的部門就以此為理由拒絕與其他部門進行信息的共享。但是實際上，技術上存在的問題可以采用技術的手段來解決。技術確實是障礙，但不是不可逾越的障礙。

三、推動部門間信息共享的措施

要促使部門間進行有效的信息整合共享，核心思想就是利用多贏的思路，形成新的利益格局。在這種格局下，共享信息是可以獲得明顯收益的行為，因此就能打破現(xiàn)有的壁壘。

（一）從法規(guī)政策層面進行規(guī)范

大數(shù)據(jù)時代的到來，給政府各級部門既提供了機會，又提出了挑戰(zhàn)。從國家層面看，信息的分散割裂是難以形成真正的大數(shù)據(jù)并發(fā)揮大數(shù)據(jù)優(yōu)勢的，信息整合共享是大勢所趨。盡管相關部委已經(jīng)出臺過文件，要求進行跨部門的共享，但是由于文件規(guī)定得過于宏觀，所以到基層具體執(zhí)行時，就容易變形走樣。應該在此基礎上進一步明確和細化，不僅要從宏觀上要求進行跨部門的信息共享，而且還要明確各個部門在信息共享過程中的權利、義務和責任。只有明確每個部門的權利、義務、責任，擁有信息資源的部門才不能以政策方面的理由進行推脫和拖延。除了權利、義務和責任，還應該將信息共享的程序和模式進行明確。這樣在具體實現(xiàn)的過程中，才能有章可循。

（二）以多贏的思路來設計相關制度

我們可以從政策層面來要求和約束各部門之間一定要進行信息的共享，但這是一種利用外部強制力量來促使進行共享的方法。阻礙有關部門進行信息共享的核心原因是利益，既然如此，除了利用制度進行強制性的要求外，我們還應該從利益的角度來進行考慮，也就是要確保提供自身信息進行共享的部門因為共享行為而獲益。如果進行信息共享能夠實現(xiàn)多贏而不是單贏，也就是信息的獲取者和提供者都能獲益的話，阻礙信息共享的無形邊界就會消亡。獲取收益使得信息的擁有者具有了進行信息共享的內(nèi)在動力，愿意自發(fā)、主動地去分享、共享。如何設計多贏的制度呢？根本方法就是要調(diào)整和改變政府部門的業(yè)績考核思路，將信息共享作為業(yè)績之一，在各個部門的成績中有所體現(xiàn)，這樣一來，相關部門自然愿意進行信息共享了。

（三）制定跨平臺進行數(shù)據(jù)交換的標準

由于開發(fā)信息系統(tǒng)時各自為戰(zhàn)、互不交流，各個部門之間采用的規(guī)劃思路、技術路線都有差異，導致了信息在數(shù)據(jù)層面在各個部門之間不便于共用。為了解決這個問題，應該統(tǒng)一設計若干種跨平臺的專門用于進行數(shù)據(jù)共享的交換格式，并以標準的形式加以明確。任何一個部門在開發(fā)信息系統(tǒng)時，都要設計利用交換格式進行數(shù)據(jù)共享的功能。同時，對于已經(jīng)開發(fā)完成的系統(tǒng)，也可以通過交換格式對已有的數(shù)據(jù)進行清洗，以便其他部門的信息系統(tǒng)可以識別、讀取和處理。