區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展視域下的地方政府競爭能力研究

摘 要：隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入和發(fā)展，競爭已成為地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ慈，F(xiàn)階段，我國的區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)出不平衡、多樣性和復(fù)雜性的特征。區(qū)域增長的格局也發(fā)生著重大變化，呈現(xiàn)出了“三大階梯”“四大板塊”“三駕馬車”“三類病灶”的態(tài)勢。地區(qū)發(fā)展不平衡，特別是西部民族地區(qū)與東部沿海發(fā)展差異的形成，很大程度上受地方政府競爭及其競爭力的強(qiáng)弱影響。本文通過對政府競爭的基本內(nèi)容、發(fā)展現(xiàn)狀和雙重效應(yīng)的深入分析，最終提出提高政府競爭力的有效措施。

關(guān)鍵詞：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展;地方政府;地方競爭力

中圖分類號(hào)：D63 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號(hào)：1002-2589（2015）16-0052-03

地方政府的競爭力與地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展存在著內(nèi)在的相關(guān)性，對于地方政府競爭理論及其實(shí)際競爭力的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行研究，可以使中西部地方政府準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)到自身存在的差異，并通過提升競爭能力來促進(jìn)地區(qū)間的平衡發(fā)展。

一、地方政府競爭及其主要特點(diǎn)

“政府競爭理論，源于西方學(xué)者布雷頓所強(qiáng)調(diào)的‘競爭性政府’概念：在西方聯(lián)邦制國家，政府間的關(guān)系總體上看是競爭性的，政府迫于選民與市場主體的壓力，必須提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與服務(wù)，以滿足公民和組織的需求?！愃朴谄髽I(yè)之間的競爭，政府之間、政府內(nèi)部部門之間以及政府之外行為主體之間為提高自身的吸引力，就會(huì)圍繞居民和資源相互競爭。”[1]他將政府競爭分為政府內(nèi)競爭、政府間競爭以及政府外競爭三個(gè)層面。政府競爭在我國也同樣存在。由于我國單一制的國家性質(zhì)，政府間的競爭主要在不具有上下級隸屬關(guān)系的地方政府間展開。

地方政府間的競爭，是指我國各地方政府為了吸引本地區(qū)投資，在投資環(huán)境、市場制度、公共服務(wù)等領(lǐng)域所開展的跨區(qū)域的競爭性活動(dòng)。其基本內(nèi)容主要包括：制度競爭、非制度化競爭、技術(shù)競爭、公共服務(wù)與物品供給競爭、政府效率競爭。

隨著地方服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，原先的“管制型”政府逐漸轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”政府，其職能也在不斷優(yōu)化，地方政府競爭呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。

第一，財(cái)政分權(quán)是中國地方政府競爭現(xiàn)象出現(xiàn)的最重要?jiǎng)右?。改革開放以來，中央政府面臨強(qiáng)大的財(cái)政壓力，所以對地方政府實(shí)行財(cái)政分權(quán)。隨著地方政府“利改稅”“財(cái)政包干”“分稅制”改革等一系列分權(quán)政策的實(shí)施，地方政府作為獨(dú)立的利益主體，其地位逐漸顯現(xiàn)出來。

第二，地方政府的競爭機(jī)制主要表現(xiàn)為“以足投票”。地方政府競爭的內(nèi)在動(dòng)力是退出機(jī)制的建立健全。以足投票是公民表達(dá)對于政府偏好的主要形式。如果一個(gè)地方擁有健全的法律保障機(jī)制和公平公正的司法程序、可以提供良好的公共服務(wù)和優(yōu)質(zhì)的公共物品、能營造公平的市場交易環(huán)境，這個(gè)地方就會(huì)有較強(qiáng)的競爭力。反之，如果上述條件得不到滿足，資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素就會(huì)流失。

第三，與中央政府進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的博弈過程成為地方政府競爭的主要內(nèi)容。由于我國單一制的國家結(jié)構(gòu)，地方政府沒有立法權(quán)和財(cái)政權(quán)，所以在市場化改革和依法治國的大背景下，中央對地方政府的控制和領(lǐng)導(dǎo)主要表現(xiàn)在人事任免、財(cái)政控制、政策調(diào)控。制度變遷過程中，中央政策的實(shí)施有賴于地方政府，但受我國目前政治、經(jīng)濟(jì)條件的約束，中央政府對地方政府的考察主要是通過當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長速度、就業(yè)率等具體經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來完成的。各地區(qū)政府為了促進(jìn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，采用多種博弈手段來爭取政策扶持、資金補(bǔ)貼等優(yōu)惠條件。

二、地方政府競爭的雙重效應(yīng)

在統(tǒng)一的市場化條件下，地方政府間的競爭可以有效促進(jìn)地方政府努力供給有效制度，形成良好的市場環(huán)境和寬松的市場準(zhǔn)入條件，最終為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和產(chǎn)品，如良好的醫(yī)療、就業(yè)、教育條件和完善的公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以吸引可流動(dòng)的生產(chǎn)要素。

地方政府間的良性競爭，促進(jìn)了區(qū)域間經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，為政府行政管理和社會(huì)發(fā)展注入新的活力，極大地提高了政府的行政辦事效率和基本公共服務(wù)水平，成為地區(qū)間的繁榮穩(wěn)定發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ慈?/p>

第一，地方政府間的競爭，促進(jìn)地區(qū)人才流動(dòng)。市場競爭是人才優(yōu)化配置和合理使用的關(guān)鍵。地方政府間的競爭，有效地促進(jìn)了人才的地區(qū)間流動(dòng)，為本地區(qū)引進(jìn)了大量的科技型人才，同時(shí)也有利于各地區(qū)形成重視教育、尊重人才和使用人才的良好社會(huì)風(fēng)氣。地方政府吸引人才所實(shí)施的優(yōu)惠性政策，在一定程度上也促進(jìn)了本區(qū)域內(nèi)軟環(huán)境的建設(shè)，使政策成為一種必要的制度保障，從而在人才引進(jìn)領(lǐng)域發(fā)揮著積極的作用。地方政府間的競爭使人才的流動(dòng)更具靈活性。人才對于利益的期望和對于工作環(huán)境的要求都具有較高的敏感度，一旦本地區(qū)提供的條件與其預(yù)期出現(xiàn)較大差別，則會(huì)流動(dòng)到其他地區(qū)。而地方政府間的競爭所帶來的重要影響之一就是促進(jìn)人力資源的不斷流動(dòng)，從而推動(dòng)人才培養(yǎng)機(jī)制的建立，客觀上發(fā)揮著市場配置資源的效果。

第二，地方政府間的競爭，促進(jìn)對外資的吸引和對技術(shù)的改進(jìn)。地方政府通過有效的制度供給，完善了市場制度，發(fā)揮了市場配置資源的核心和決定性作用，為招商引資提供了制度化的保證。通過提供良好的生態(tài)環(huán)境和完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而創(chuàng)造出理想的投資就業(yè)環(huán)境，以吸引大量的資金、技術(shù)的進(jìn)入。在政府競爭化機(jī)制的影響下，本地區(qū)的生產(chǎn)技術(shù)得以改造和提高，最終推動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)快速發(fā)展。地方政府的競爭加快了資本的流通和技術(shù)的改造。地方政府在競爭的過程中為企業(yè)提供各種優(yōu)惠政策、補(bǔ)貼政策以及財(cái)政支持等一系列措施，以此來吸引外資。而外資注入所帶來的新技術(shù)又將成為我國企業(yè)技術(shù)改革與創(chuàng)新的典范和藍(lán)本。

第三，地方政府間的競爭，促進(jìn)思想解放和制度創(chuàng)新。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，政府間的競爭歸根到底是知識(shí)與信息的發(fā)現(xiàn)過程。地方政府為了吸引技術(shù)等生產(chǎn)要素的流入，勢必要加強(qiáng)對于其他地區(qū)優(yōu)秀制度的學(xué)習(xí)、模仿和創(chuàng)新。消除政府間競爭，往往會(huì)導(dǎo)致制度僵化，無法發(fā)揮動(dòng)態(tài)適應(yīng)性效率。雖然利益導(dǎo)向的競爭最終會(huì)產(chǎn)生地方保護(hù)主義、行政干預(yù)、市場分割等問題，但隨著對于自己長期利益的關(guān)注，政府間的競爭領(lǐng)域會(huì)逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變，由最初的原材料逐漸轉(zhuǎn)向市場制度建設(shè)、政府服務(wù)質(zhì)量以及市場環(huán)境秩序的建設(shè)。

第四，地方政府間的競爭，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及對外開放規(guī)模的擴(kuò)大。地方政府為吸引生產(chǎn)要素而展開的技術(shù)競爭、制度競爭、公共物品和服務(wù)競爭以及效率競爭，有效地促進(jìn)了本地區(qū)對外開放規(guī)模的擴(kuò)大。同時(shí)，完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有助于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造、升級，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化。地方政府競爭過程中，通過完善基礎(chǔ)設(shè)施來吸引外資和技術(shù)，最終導(dǎo)致轄區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施狀況得到改善，如辦公設(shè)施得到全面提升、服務(wù)設(shè)施得到具體整修，以及社區(qū)健身器材的日常管理與維護(hù)等。各地方政府在競爭過程中形成新的產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)模，通過競爭機(jī)制的不斷完善和發(fā)展，從而達(dá)到了產(chǎn)業(yè)聚散的目的。地方政府的競爭進(jìn)一步促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，同時(shí)也有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重新布局，促進(jìn)對外開放向著全方位、多層次、寬領(lǐng)域的方向發(fā)展。

如同企業(yè)競爭一樣，地方政府間的競爭，特別是不正當(dāng)?shù)母偁?，也有其?fù)面的消極作用。這些問題影響著資源的優(yōu)化配置，同時(shí)也不利于社會(huì)的公平穩(wěn)定發(fā)展。

首先，地方政府間的不正當(dāng)競爭，必然導(dǎo)致地方保護(hù)主義。部分地方政府為實(shí)現(xiàn)本地區(qū)的利益最大化，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上實(shí)行區(qū)域封鎖和貿(mào)易壁壘，以保護(hù)本地區(qū)企業(yè)的發(fā)展。這種“諸侯經(jīng)濟(jì)”的盛行，導(dǎo)致各生產(chǎn)要素?zé)o法正常流動(dòng)，從而加大了行政決策和市場交易的成本。地方政府對本地企業(yè)進(jìn)行保護(hù)和扶持，對外地同類企業(yè)發(fā)展進(jìn)行限制甚至是禁止，這種行為雖然在短時(shí)間內(nèi)會(huì)增加地方政府財(cái)政收入和企業(yè)的利潤，但從長遠(yuǎn)和全局的角度來看，其弊端也是顯而易見的。主要表現(xiàn)在：（1）阻礙稀有資源的自由流動(dòng)。（2）損害當(dāng)?shù)叵M(fèi)者的合法權(quán)益。（3）不利于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

其次，地方政府間的不正當(dāng)競爭，必然影響市場配置資源。近幾年，部分地區(qū)地方政府采取“過度讓利”或“過度爭利”的政策來達(dá)到增強(qiáng)資源配置權(quán)的目的。一些落后地區(qū)，為了提高地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，片面追求眼前利益，不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)，引進(jìn)大量高污染、高耗能的企業(yè)，這種人為配置資源的行為嚴(yán)重破壞了市場機(jī)制的導(dǎo)向作用。沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，個(gè)別地方政府將吸引外資作為地方的頭等大事，為了和其他區(qū)域形成比較優(yōu)勢，地方政府紛紛以遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于成本價(jià)的土地價(jià)格吸引外商，稅收政策也一再突破國家規(guī)定的外資優(yōu)惠政策的底線。出現(xiàn)了以“門檻一降再降，成本一減再減，空間一讓再讓”為主要內(nèi)容的“讓利競賽”。

再次，地方政府間的不正當(dāng)競爭，必然導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)。部分地方政府不斷通過擴(kuò)大投資的規(guī)模來實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)競爭，某些地區(qū)為了實(shí)現(xiàn)地區(qū)發(fā)展的規(guī)模效益，不顧自身人力、物力、財(cái)力等的限制，強(qiáng)行上馬一些工程。這些工程的大量投入彰顯出地方政府競爭的無序性和自利性。大量工程的興建導(dǎo)致資源的浪費(fèi)以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的雷同。在這種精神的指導(dǎo)下，地方政府大搞“形象工程”。在非競爭的領(lǐng)域，政府大力投資公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如興建機(jī)場、高鐵等，而這些建設(shè)與現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不相適應(yīng)。例如中西部地區(qū)機(jī)場的建設(shè)，80%處于虧損狀態(tài)，加重了地方的財(cái)政負(fù)擔(dān)，既浪費(fèi)資源，又無法使發(fā)展效率得到有效提升。尤其在一些熱門產(chǎn)業(yè)上，“有條件要上，沒有條件創(chuàng)造條件也要上”成為地方政府的普遍共識(shí)。

最后，地方政府間的不正當(dāng)競爭，必然誘發(fā)“公賄”行為?！肮V”是指通過使用“公款”向掌握公共權(quán)力的上級政府中有關(guān)人員行賄的途徑和辦法，以謀求小集團(tuán)利益的違法行為[2]。分稅制改革以來，地方財(cái)政面臨巨大的困難，部分地區(qū)的地方政府為了實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，爭取更多的發(fā)展資金，通過“公賄”手段來謀取更多的轉(zhuǎn)移支付資金，如大型項(xiàng)目的審批以及重點(diǎn)市政項(xiàng)目的建設(shè)等，都會(huì)出現(xiàn)部分地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人“跑項(xiàng)目、爭資金”的現(xiàn)象。近幾年，為了替本地區(qū)爭取更多的發(fā)展預(yù)算資金，各行政區(qū)“跑部錢進(jìn)”，甚至部分縣級政府都在北京設(shè)立駐京辦事處，以“活動(dòng)”上下關(guān)系，爭取本地區(qū)利益。這種行為不僅敗壞了政府的形象，同時(shí)也影響了社會(huì)的公平與正義。

三、地方政府競爭能力的提升路徑

第一，理順央地關(guān)系，消除地方政府制度創(chuàng)新的體制障礙。央地關(guān)系的協(xié)調(diào)與發(fā)展，涉及政府間的縱向競爭。首先，央地關(guān)系的發(fā)展必須堅(jiān)持發(fā)揮兩個(gè)積極性的原則。既要發(fā)揮中央政府進(jìn)行制度創(chuàng)新、政策傾斜、地區(qū)間宏觀調(diào)控的積極性，同時(shí)也要發(fā)揮地方政府創(chuàng)新發(fā)展模式、轉(zhuǎn)變優(yōu)化職能的積極性。在中央政府層面，要積極發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，完善宏觀調(diào)控體系。中央政府的政策可能引起政府的區(qū)域間合作，也可能促成地方政府間的區(qū)域化競爭。如東北振興、濱海開發(fā)等，使得地區(qū)間的交流與合作不斷增強(qiáng)，從而有效地促進(jìn)了地區(qū)資源的合理利用。同時(shí)也使得其他地區(qū)向中央政府索要政策優(yōu)惠，形成不同的區(qū)域政策競爭。其次，要合理劃分財(cái)權(quán)與事權(quán)，明確界定中央與地方的職權(quán)和范圍。要通過財(cái)稅制改革，保障中央政府運(yùn)行的財(cái)政收入。中央政府要為有效合理的制度供給提供物質(zhì)和財(cái)力的保障，要保障區(qū)域發(fā)展政策的有效實(shí)施。地方政府要做好國家制度的維護(hù)和執(zhí)行工作，努力為本地區(qū)提供涉及科、教、文、衛(wèi)等各領(lǐng)域優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和產(chǎn)品，以保障地區(qū)基本公共服務(wù)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。再次，要通過相關(guān)的制度建設(shè)促進(jìn)央地關(guān)系制度化。要將中央與地方的權(quán)責(zé)范圍用制度確定下來，要在制度的框架下實(shí)行政企分開，完善權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制。最后，要通過地方制度創(chuàng)新，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。制度創(chuàng)新能夠提升西部民族地區(qū)制度競爭力，降低制度變遷成本。西部民族地區(qū)通過改革和完善市場體制、投資融資體制、人才管理體制等，為地區(qū)發(fā)展提供良好的市場環(huán)境和資金保障，最終推動(dòng)實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)的現(xiàn)代化、市場化和城市化。

第二，建立非正式制度的目標(biāo)體系。首先要建立與西部民族地區(qū)地方政府角色相適應(yīng)的非正式制度的目標(biāo)體系。與正式制度相比，民族地區(qū)非正式制度安排具有自發(fā)性、廣泛性、非強(qiáng)制性和持續(xù)性的特點(diǎn)。由此，必須通過誘導(dǎo)性的制度變遷來合理誘導(dǎo)地方政府公務(wù)員觀念的轉(zhuǎn)變。其中，學(xué)習(xí)、激勵(lì)、溝通、競爭、監(jiān)督是有效的變遷路徑，構(gòu)成了西部民族地區(qū)地方政府非制度變遷的有效實(shí)現(xiàn)對策。其次，要建立完善的正式制度體系。在專項(xiàng)法律政策制定的過程中首先要對非正式制度的積極、消極因素進(jìn)行明確的區(qū)分。要使政府的行政活動(dòng)都有法可依，使非正式制度的消極方面缺乏生存的空間。同時(shí)，對于非正式制度的積極因素，要納入到正式制度里來，形成“誘導(dǎo)性制度”的變遷。再次，要將西部民族地區(qū)地方政府的行政行為透明化，并形成正式的制度加以實(shí)施。透明化政策的實(shí)施，有利于一定程度遏制與正式制度相悖的非正式制度內(nèi)容，更有利于向積極的非正式制度的變遷。最后，要不斷強(qiáng)化制度的實(shí)施機(jī)制。西部民族地區(qū)地方政府在政策的實(shí)施過程中都存在困難。所以，有效實(shí)施機(jī)制的建立，有利于提高地方政府的非制度競爭力。政府實(shí)施機(jī)制的強(qiáng)弱主要取決于政府本身的成本和收益問題，以及政府財(cái)政能力的高低。要對政府制定出的實(shí)施方案進(jìn)行可行性的評估，確保政策的可操作性和適用性。

第三，構(gòu)建西部民族地區(qū)區(qū)域技術(shù)創(chuàng)新體系。首先，要做好區(qū)域技術(shù)創(chuàng)新體系各主要行為主體的功能定位。其中包括企業(yè)、高校和科研機(jī)構(gòu)、市場中介組織、政府。市場經(jīng)濟(jì)條件下，技術(shù)創(chuàng)新的主體必定是企業(yè)。十七大也明確提出，要建立以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系、引導(dǎo)和支持創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚。因此，要建立以企業(yè)為主體的技術(shù)創(chuàng)新體系，建設(shè)創(chuàng)新型企業(yè)群。高校和科研機(jī)構(gòu)是一切創(chuàng)新的源頭，隨著我國科技體制市場化改革的推進(jìn)，科技人員的市場意識(shí)不斷增強(qiáng)，高校也相應(yīng)加強(qiáng)了開發(fā)性研究和應(yīng)用性研究，科研模式也正在向開放性、市場化和政府撥款相結(jié)合的模式轉(zhuǎn)變。同時(shí)要深化科研院所體制改革，實(shí)現(xiàn)科技與經(jīng)濟(jì)的緊密結(jié)合。要積極調(diào)整學(xué)科結(jié)構(gòu)和專業(yè)設(shè)置，吸引省外院所開展聯(lián)合創(chuàng)新。市場中介組織是政府推動(dòng)知識(shí)和技術(shù)擴(kuò)散的重要途徑。中介咨詢服務(wù)是最普遍的形式。技術(shù)創(chuàng)新中介服務(wù)是在幫助中小企業(yè)解決技術(shù)難題的過程中發(fā)展起來的，它們是中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力的補(bǔ)充。企業(yè)投資的規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)往往需要政府部門的支持與幫助。因此，要強(qiáng)化各級地方政府的引導(dǎo)服務(wù)功能，為科技創(chuàng)新提供寬松的軟環(huán)境。其次，要構(gòu)建完善的西部民族地區(qū)的技術(shù)創(chuàng)新體系內(nèi)容。區(qū)域創(chuàng)新體系包括了技術(shù)創(chuàng)新體系、知識(shí)創(chuàng)新體系、成果轉(zhuǎn)化體系、科技投融資體系、環(huán)境支持體系五大系統(tǒng)。其中，技術(shù)體系為整個(gè)系統(tǒng)的核心部分。最后，要構(gòu)建西部民族地區(qū)技術(shù)創(chuàng)新體系的運(yùn)行機(jī)制。其中包括建立健全完善的調(diào)控系統(tǒng)、激勵(lì)系統(tǒng)、保障系統(tǒng)和服務(wù)系統(tǒng)。調(diào)控系統(tǒng)是通過政府的行政力量，將有限的資源集中到技術(shù)創(chuàng)新績效最優(yōu)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和科技項(xiàng)目，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化和資源配置的最優(yōu)化。激勵(lì)系統(tǒng)的有效構(gòu)建，其核心是要發(fā)揮政府公共采購政策的激勵(lì)性作用。政府可以通過公共采購政策的安排，創(chuàng)造和增加技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品的市場需求。公共采購的制度安排，可以使企業(yè)發(fā)展前期擁有穩(wěn)定的市場保證，同時(shí)也有利于企業(yè)降低市場化的風(fēng)險(xiǎn)。保障系統(tǒng)主要是由知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)防范、人力資源保障要素構(gòu)成的。我國要在大力發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)投資基金的基礎(chǔ)上不斷完善貸款擔(dān)保、貸款抵押、貸款貼息等制度，從而加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，降低技術(shù)創(chuàng)新的潛在風(fēng)險(xiǎn)。服務(wù)系統(tǒng)主要包括技術(shù)交易平臺(tái)、公共信息平臺(tái)、科技交流平臺(tái)、教育培訓(xùn)平臺(tái)等。要發(fā)揮服務(wù)系統(tǒng)的溝通與交流作用，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新中信息的流通性、時(shí)效性。

第四，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的市場化、社會(huì)化、均等化。構(gòu)建公共服務(wù)型政府，關(guān)鍵在于觀念的轉(zhuǎn)變。首先，要擯棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“官本位”的思想，樹立“民本位”的價(jià)值觀念。幾千年封建社會(huì)所形成的“官本位”思想、特權(quán)思想與傳統(tǒng)文化相互融合，已成為根深蒂固的傳統(tǒng)觀念。這種觀念的長期存在，導(dǎo)致“形象工程”“面子工程”等現(xiàn)象屢見不鮮。因此，要轉(zhuǎn)變政府官員和工作人員的觀念，樹立“民本位”的服務(wù)意識(shí)和服務(wù)行政理念。其次，要?jiǎng)?chuàng)新公共服務(wù)方式，要打破公共服務(wù)領(lǐng)域的政府壟斷，在政府公共管理中引入市場化的競爭機(jī)制，通過發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，降低公共服務(wù)成本。西部民族地區(qū)地方政府在提供公共服務(wù)方面可以采取市場化的方式。如通過競爭性投標(biāo)簽訂合同的方式，將公共服務(wù)工作承包出去;對一些公共服務(wù)采取收費(fèi)的方式，把價(jià)格機(jī)制引入到公共服務(wù)中來，實(shí)行政府采購制等。政府要轉(zhuǎn)變職能，將原先由政府包攬、本應(yīng)由社會(huì)承擔(dān)的職責(zé)和功能交由非政府組織和私營部門來經(jīng)營，從而形成多中心治理的公共服務(wù)體系。再次，要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，建立起以提供公共服務(wù)為重點(diǎn)的公共財(cái)政體制。要加快由投資型財(cái)政向公共服務(wù)型財(cái)政的轉(zhuǎn)變。要因地制宜地降低政府財(cái)政支出中經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)用的比重，同時(shí)增加政府對于公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政投入。最后，要以基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向完善轉(zhuǎn)移支付制度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度要在保證西部地區(qū)、基層財(cái)政正常運(yùn)行的前提下，推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化進(jìn)程。

第五，建立廉潔、高效的地方服務(wù)型政府。公眾對于地方政府的基本評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)一方面是政府的公正性，另一方面則是地方政府的效率性。美國學(xué)者威爾遜曾說過：“與君主制一樣，在共和制的條件下，信任政府官員的唯一根據(jù)就是效率?！盵3]高效率的地方政府無疑會(huì)提高地方政府公共部門的權(quán)威，減少行政管理的活動(dòng)阻力，從而降低行政成本，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)的進(jìn)步。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展表明，廉潔、高效的政府是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。我國政府整體的效能較低，地方政府效率競爭力不平衡，特別是西部民族地區(qū)與東部沿海地區(qū)效率競爭差距較大。提高地方政府效率的競爭力，首先要樹立政府效率觀念。一是從管理理念到服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變。二是嚴(yán)格貫徹精兵簡政的思想。三是引入行政成本——效益觀念，要將社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和工作效率作為政府官員績效評估的標(biāo)準(zhǔn)。其次，要在地方政府內(nèi)部形成競爭機(jī)制，即在政府部門內(nèi)部建立激勵(lì)機(jī)制，把市場競爭機(jī)制引入政府管理之中，實(shí)行“擇優(yōu)上崗”“聘任淘汰制”，健全公務(wù)人員的退出機(jī)制。一些地區(qū)，地方政府為克服行政效率低下、服務(wù)態(tài)度差、政令不暢等問題，甚至建立起了行政效能監(jiān)察制度。再次，要發(fā)揮地方政府利益協(xié)調(diào)與合作的“集群效應(yīng)”。集群是指一定區(qū)域內(nèi)存在一群相互關(guān)聯(lián)的公司、供應(yīng)商、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)和專門的制度和協(xié)會(huì)。集群不僅可以降低交易成本、提高效率，而且易于改善創(chuàng)新條件，加速生產(chǎn)率的成長，也更有助于促進(jìn)新企業(yè)的產(chǎn)生，從而增強(qiáng)地方競爭力。最后，要推進(jìn)以“治理”為導(dǎo)向的地方行政制度改革。其關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)政府結(jié)構(gòu)由科層官僚制向扁平化結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。扁平化的政府結(jié)構(gòu)有助于實(shí)現(xiàn)政府與基層民眾的雙向互動(dòng)，從而加強(qiáng)政府的回應(yīng)性和政策的反饋性。

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