地方債壓力：“樂觀”的債務報告

2014年，經(jīng)濟增速下行，金融創(chuàng)新加速。地方債風險成為上至政府決策部門、下至市場投資機構密切關注的問題。

中國銀行首席經(jīng)濟學家曹遠征甚至提出，相對于經(jīng)濟增速與就業(yè)，當前宏觀調控與經(jīng)濟改革的主要目標應是避免地方債還債斷擋，造成地方政府陷入財政危機，進而與金融系統(tǒng)聯(lián)動引發(fā)系統(tǒng)性金融風險。

地方債問題并非朝夕形成，經(jīng)應對全球金融危機采取的財政刺激對策后加速膨脹，其背后反映出中國經(jīng)濟和區(qū)域發(fā)展的特點及路徑。理清央地財權和事權，嚴格界定地方政府的權責邊界，是新一輪區(qū)域政策改革的出發(fā)點。

在目前地方債的盤子里，北京市政府性債務因其高債務率、高地價和多項涉及地方融資的先行改革試點，而具有典型意義。

債務率居首

根據(jù)國家審計署2013年底發(fā)布的審計報告及全國30個省市自治區(qū)2014年1月份發(fā)布的地方政府性債務審計結果，北京以99.86%的比率居地方政府總債務率榜首。

截至2013年6月底，北京市政府負有償還責任的債務為6506.07億元，加上政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務，總計7554.14億元。

詳細的債務率數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，北京市政府負有償還責任債務的債務率為98.93%。所謂債務率，是年末債務余額與當年政府綜合財力的比率，是衡量債務規(guī)模大小的指標。在同期公布了政府性債務情況的30個省級行政單位和3 個計劃單列市中，同一指標位居第二的是貴州，但其債務率僅為83.62%，遠在北京之下。北京何以形成債務率高的現(xiàn)狀？《財經(jīng)國家周刊》記者調研發(fā)現(xiàn)，“土地收儲”是一個原因。

截至2013年6月，在政府負有償還責任的債務中，“土地收儲”一項高達3351.64億元，占比超過一半。這一規(guī)模和比例遠高于全國其他省市。

與土地收儲帶來的債務相呼應，需要靠賣地收入來償還的債務同樣規(guī)模大。截至2012年底，北京市本級、14個區(qū)縣本級承諾以土地出讓收入償還的債務余額為3601.27億元。北京市政府超過一半的地方債需要靠賣地償還。

“經(jīng)過這么多年房地產(chǎn)市場滾雪球似的發(fā)展，北京市地價已經(jīng)相當昂貴，土地既是償還政府債務的主力，又是形成政府債務的主角。”北京市社科院相關人士表示。

“土地財政”是多年來中國城市發(fā)展的重要模式。通過盤活和出讓土地，為地方政府帶來分稅制改革后解資金饑渴之路。土地出讓金也成為地方投資驅動型GDP增長和各項公共服務業(yè)支出的主要來源。

財政數(shù)據(jù)顯示，2013年北京市土地出讓金占到了政府性基金收入的80%左右，在財政收入結構中，約占財政總收入的28%?！斑@個比例雖然大體上處于全國平均水平，但在一定程度上體現(xiàn)出了北京對土地財政的依賴?！?/p>

居于高位的地價和有所松綁的信貸政策令北京地方債仍有余地在“土地財政”之圈里維系。截至2014年11月30日，北京2014年年內通過招拍掛方式成交土地138宗，土地出讓金總額達到1900.5億元，再創(chuàng)歷史新高。

北京城市規(guī)劃設計研究院信息中心副主任茅明睿認為，目前大約8000公頃收儲完成的土地和17000公頃收儲過程中的土地，均是北京市政府的優(yōu)質土地資產(chǎn)，這些土地折合資產(chǎn)估價至少超過13000億元，“這正是北京政府性債務的信用來源”。

國家審計署數(shù)據(jù)也顯示了這種“樂觀”：雖然北京的債務率高企，但逾期債務率卻很低。截至2012年底，全市政府負有償還責任債務的逾期債務率只有0.25%。

后土地財政時代

土地收儲和土地出讓金在當下的政府性債務中仍扮演重要角色，依靠土地財政，北京市政府性債務規(guī)模大但風險可控。然而，這絕非無需改變的長久之計，新一輪改革已將北京帶入了后土地財政時代。

2013年底發(fā)布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，同地同權同價。時隔兩月，在2014 年1 月的全國國土資源工作會議上，國土資源部部長姜大明提出，未來“除生活用地外，原則上不再安排人口500萬以上特大城市新增建設用地”。

茅明睿認為，土地財政的維系需要三個條件：在供給上，城市要能持續(xù)地提供可供開發(fā)的土地;在需求上，地產(chǎn)市場要持續(xù)繁榮，對城市的土地有持續(xù)的需求，地價要維持在上行通道;在利潤上，政府要能夠繼續(xù)獲得壟斷土地所有制造成的級差溢價。

而上述兩項政策落到實處，便意味著賣地的級差溢價和源源不斷的土地供應被切斷。

“土地財政維持的三個條件中兩個已經(jīng)不具備，唯有一個條件還存在，但風險加大?！泵┟黝ＵJ為，政策之變將導致土地財政退出歷史舞臺。

這給地方政府性債務和經(jīng)濟發(fā)展將至少帶來三方面變化。

首先，從控制政府性債務風險上看，新的土地增值收益分配機制將出現(xiàn)。

茅明睿認為，為減少土地儲備的拿地風險，政府將通過交易分成的方式來獲得無風險收益。未來，政府從土地中獲取收益的方式，將從現(xiàn)在的壟斷一級市場獲取剪刀差，轉變?yōu)橥ㄟ^收取一定比例的所得稅。在這個過程中政府無須投入大量資金去征地、儲備，所需要做的就是維護市場公平運轉，大幅減低債務風險。

第二，從促進投資的角度看，地方政府需在賣地模式之后，尋求新的政府融資模式，促進基礎設施投資、交通運輸設施建設與保障房等重要領域的投資。這些領域對北京市經(jīng)濟增長和民生保障都具有重要意義。

2014 年5月國務院批準了10個省市試點地方債自發(fā)自還，北京列入其中。8月，北京首次自發(fā)自還政府債券發(fā)行，募集資金105億元，投在平原造林工程、交通基建、保障房等方面。這種模式是北京市減少地方政府對土地財政依賴、拓寬融資途徑的方式之一。

當然，北京市建設融資需求巨大，僅靠發(fā)行政府債券難以滿足投資需求。投入北京地鐵4號線建設的首創(chuàng)集團總經(jīng)理王灝認為，根本上還是要通過PPP （公私合作）模式，激活龐大的社會投資來共同推動基礎設施建設。

中國財政學會公私合作（PPP）專業(yè)研究委員會課題組在2014年3月發(fā)布報告指出，我國基礎設施建設亟須推廣PPP模式，這不僅是一種新的融資模式，還能幫助政府將投資風險轉移給私人部門。而北京地鐵4號線開創(chuàng)了我國軌道交通建設PPP 融資模式的先河。

2014年融資模式在北京軌道交通投資中得到進一步拓展。2015年底通車的北京地鐵16號線的融資，在PPP模式之外首次引入保險股權融資，基本實現(xiàn)政府當期零投入。

另外，從財政收入的角度看，地方政府需要在土地財政吃盡前形成一個新的財政收入路徑。正在推進的財稅體制改革將為地方政府重構地方稅體系，其中零售稅和房產(chǎn)稅擬成為未來地方稅收的重頭戲，但其中的制度設計仍然任重道遠。

新特征

政府性債務規(guī)模大、土地財政依賴度高的現(xiàn)狀并非北京獨有。

2014年初，30個省級行政單位和3個計劃單列市公布的地方政府性債務顯示，各級政府負有償還責任的債務總額接近10.5萬億元，若加上政府或有債務，總計超過17.5萬億元。

其中，江蘇省債務總額排名第一，截至2013年6月政府負有償還責任的債務為7635.72 億元。

財政部門也力圖對全國地方債基本面進行摸底。財政部財政科學研究所人士透露，2013年由財政部部長樓繼偉向湖北省財政廳布置的地方政府性債務研究課題已經(jīng)收官。

在這份題為《加強地方政府性債務管理，構建有效防范財政金融風險的財政政策體系問題研究》的課題報告中，對2015年我國地方政府性債務還本付息規(guī)模進行了預測。

結果顯示，過去多年累積形成的地方政府性債務至2015年底將形成35321.81億元的還本付息額，屆時，債務余額占GDP的比重接近30%。

值得注意的是，這份研究顯示，地方政府的債務能否主要依靠本級財力應對、避免轉嫁給中央政府的重要因素，很大程度上取決于賣地收入的增速。

地方政府性債務的還本付息額占地方政府自有財力的比重在2012年高達37.95%，但如果土地出讓收入的增速能夠持續(xù)高于債務的增速，那么到2015年這一比重將下降到26.25%。

因此，這份報告評估：盡管當前經(jīng)濟增速已有回落，但土地收入開始反彈，地方政府性債務主體的流動性仍然能夠得到保障。

2014年4月由中國經(jīng)濟研究院聯(lián)合媒體共同發(fā)布的《我國23個省份“土地財政依賴度”排名報告》顯示，浙江、天津2/3的債務要靠土地出讓收入償還。

“土地財政一直飽受詬病，也是形成高額政府性債務的重要原因?？墒乾F(xiàn)在發(fā)現(xiàn)，若要地方債不崩潰，還要依靠土地財政維系下去?！鄙鲜鲐斦控斂扑耸勘硎?。

除土地財政的老問題外，地方債的積累在2014年還體現(xiàn)出了新的特征。

PPP作為一種新型融資模式頗受地方政府歡迎，各類PPP項目在全國各地如雨后春筍般冒出。而中國財稅學會副會長賈康認為，我國開展的PPP 項目，許多經(jīng)營性項目都有財政補貼，雖然名義上是采用了PPP 模式，但并沒有將經(jīng)營風險完全轉移，政府在不少項目中負責“兜底”，實質上承擔了最終的風險。