資源枯竭城市：后勁何在

2014年底，遼寧省阜新礦業(yè)（集團）有限責任公司恒大煤業(yè)公司礦井發(fā)生重大煤塵爆炸燃燒事故，28名礦工的生命逝去。

阜新平安醫(yī)院是專門收治礦難受傷礦工的醫(yī)院，上次礦難傷員還未出院，新礦難傷員又已入院。近10年來，阜新至少發(fā)生過12起大小礦難事故。

早在2001年，阜新就被國務院確定為全國第一個資源枯竭城市經濟轉型試點市。轉型規(guī)劃期15年，2015年是最后一年。

轉型期易逝，阜新卻仍然沒有完全擺脫“黑色”魔咒。平安醫(yī)院和礦難傷者目睹著這座資源枯竭城市的轉型之痛。

根據國務院印發(fā)的《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》（2013?2020年），目前全國共有資源型城市262個，其中69個城市（縣/區(qū)）被先后確定為資源枯竭型城市。中央財政給予這69個城市轉移支付資金支持。

這只是中國區(qū)域發(fā)展政策的一小部分。

改革開放以來，為激活地方和市場活力，中國采取了區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，包括經濟特區(qū)、分稅制改革、梯度開發(fā)、主體功能區(qū)等一系列政策陸續(xù)推出，極大釋放了地方經濟發(fā)展的活力。

1996年，“九五”計劃綱要專設“促進區(qū)域經濟協調發(fā)展”一章，系統闡述了此后15年國家的區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略。但其后區(qū)域發(fā)展中暴露的大城市病、重復建設、過度開發(fā)、生態(tài)失衡、貧富差距等問題日益嚴重。

針對此，“十一五”規(guī)劃建議中提出實施區(qū)域發(fā)展的總體戰(zhàn)略，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》和《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》也分別于“十一五”和“十二五”期間陸續(xù)出臺，逐步形成主體功能定位清晰、東中西良性互動、公共服務和人民生活水平差距趨向縮小的區(qū)域協調發(fā)展格局。

長期以來，地方發(fā)展遵循比較優(yōu)勢策略，充分發(fā)揮本地優(yōu)勢資源，取得了令人矚目的成績。但地方政府傾向于追求GDP增長，忽略區(qū)域長期持續(xù)的發(fā)展利益，目光短視，導致產業(yè)結構單一、市場隔離、資源分散，缺乏合理的區(qū)域產業(yè)分工，行政區(qū)與經濟區(qū)之間的矛盾突出。如我國新能源汽車發(fā)展受制于地方政策，即被視為負面典型。

優(yōu)化經濟發(fā)展空間格局，就要打破地區(qū)封鎖和利益藩籬，全面提高資源配置效率。目前已有多個省區(qū)市將區(qū)域合作規(guī)劃列入“十三五”重點研究方向。在經濟新常態(tài)背景下，區(qū)域合作成為各地謀求持續(xù)增長的一大方向。

但從中央頂層設計到地方能動發(fā)展，仍存諸多掣肘和難題。諸多區(qū)域發(fā)展模式，既成就了當前的增長奇跡，又成為新一輪發(fā)展亟待修正的問題。

新一輪改革需要激活地方發(fā)展動力，改變過去“等靠要”及“輸血型”的政策扶持思路。同時需要加快促進產業(yè)結構協調發(fā)展，形成跨區(qū)域資源開發(fā)與利益補償機制、區(qū)域貿易及市場一體化、區(qū)域基本公共服務均等化等環(huán)境。

而這一切，都有必要對現有區(qū)域發(fā)展中存在的問題抽絲剝繭，厘清原因，找到癥結。為此，《財經國家周刊》（微信號：ENNWEEKLY）記者分多路采訪調研，持續(xù)數月，發(fā)現諸多區(qū)域發(fā)展中的老難題，新問題。

衰退還沒有得到明顯緩解

資源枯竭城市轉型問題是世界各國經濟發(fā)展中都經歷過或正在經歷的突出問題，例如德國魯爾礦區(qū)和法國洛林礦區(qū)。1980年代以來，越來越多資源豐裕的國家或地區(qū)也陷入增長陷阱，被學界稱為“自然資源的詛咒”。

中國的不少城市是因資源而建。如果不是長江以南最大的煤田，恐怕就沒有貴州六盤水市在中國版圖上的出現。如果沒有勝利油田和遼河油田，可能就沒有山東東營和遼寧盤錦設市。

但隨著資源的枯竭，增長后勁也如同一個個礦井被逐步掏空。留給這些城市的，往往是生態(tài)環(huán)境惡化、經濟嚴重衰退、貧困人口增多，且多年難以得到根本緩解。

記者所到之處，資源枯竭城市大都有些“底色”，如煤城多呈黑色，而水泥城則眼飄褐灰。城區(qū)煙囪林立、廠房遍地，懸空管道和分割交叉的鐵路、公路道口縱橫交錯。

由于過去多年粗放式開發(fā)導致的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題，轉型多年仍難以徹底恢復。如云、貴、川、鄂等地區(qū)硫鐵礦山的土磺產區(qū)，其排放的廢氣已成為嚴重的社會公害。一些煉磺礦區(qū)周圍寸草不生、魚蝦絕跡，在礦山一帶還形成酸雨，造成森林及農作物成片死亡。遼寧撫順三個露天礦開采剝離物堆積形成的排土場，在露天堆積條件下，棄渣中產生的異味氣體，讓人備感不適。

水源重金屬污染是一些資源型城市存在的現象。如山西省平均每挖1 噸煤就損耗2.5噸水，地下水資源破壞面積達2萬平方公里，致使山西省直到2014年仍然不得不在全省范圍內強制實行最嚴格水資源管理制度。

廣東韶關從1970年代開始成規(guī)模開采金屬礦產，且以剝采方式為主，導致水土流失嚴重，重金屬元素隨泥石流沖入河流，北江支流馬壩河、湞江、滃江受韶關冶煉廠鎘、鉈污染嚴重。

2012年韶關僅仁化縣董塘鎮(zhèn)4個村，就有160名兒童陸續(xù)被查出血鉛超標。轉型多年，仁化縣凡口山鉛鋅礦周邊地區(qū)仍被界定為重金屬污染區(qū)。

環(huán)境改善難是結果，產業(yè)轉型難則是資源枯竭城市難逃發(fā)展困境的成因。資源枯竭城市產業(yè)結構以二產為主，一、三產業(yè)發(fā)展滯后，長期難以超越對資源的高度依賴。

2014年，新疆克拉瑪依市第二產業(yè)增加值占到GDP的84.9%，第一和第三產業(yè)占GDP比重為15.1%。由于工業(yè)增長乏力，導致全年GDP僅同比增長1.5%?？死斠琅c烏魯木齊市的工業(yè)總產值差距不大，可第三產業(yè)的發(fā)展規(guī)模還不足烏魯木齊的1/10。

2012年，遼寧撫順重工業(yè)比重達89.7%，黑龍江七臺河煤炭工業(yè)占工業(yè)總產值的比重達到80%以上，石油城市大慶和東營，采油和石油加工兩者合計分別占兩市工業(yè)總產值的93%和86%。

值得注意的是，2011年全國采礦業(yè)增加值占工業(yè)增加值比重已降至14.4%，到2012年又回升到18.1%。2013年和2014年占比雖有所下降，但仍保持著正增長。

在資源枯竭型城市中，50%以上的企業(yè)屬于資源企業(yè)，如克拉瑪依、盤錦、東營發(fā)展石油石化企業(yè)，撫順、淮南、六盤水的龍頭是煤炭企業(yè)，鞍山、包頭、攀枝花是鋼鐵企業(yè)，南平、贛州、白銀的有色金屬企業(yè)以及景德鎮(zhèn)的陶瓷企業(yè)，等等。

資源企業(yè)中，又以國企為主。以大慶、六盤水、東營和伊春為例，國有及國有控股工業(yè)總產值比重分別達到92%、91%、85%和70%。

與產業(yè)結構單一相伴隨的，是就業(yè)結構的單一。

在礦業(yè)開采初期，以礦產資源開采加工為主的采掘業(yè)、制造業(yè)的從業(yè)人員比重都很高，職工就業(yè)集中于某一二個行業(yè)。例如，2012年新疆克拉瑪依和浙江湖州的第二產業(yè)就業(yè)人口約占全部就業(yè)人口的50%;黑龍江大興安嶺地區(qū)和七臺河市的采礦業(yè)從業(yè)人員數占工業(yè)從業(yè)人員數的比重分別達81%和69%。

單一的就業(yè)結構一旦遇到資源型產業(yè)出現衰退，大批職工下崗就難以避免。如果社會保障不到位，部分居民生活就很艱難，社會不穩(wěn)定因素增多。阜新市經濟轉型辦公室的一份資料顯示，2000年，阜新曾在一年內發(fā)生過4次攔截國家鐵路事件，封堵市區(qū)主干道事件12起。遼寧省公安廳曾將阜新列為該省“最不穩(wěn)定的地區(qū)”。

“國有企業(yè)占比大，民營經濟不發(fā)達，吸納就業(yè)能力就更加不足，再就業(yè)水平普遍偏低。”中國科學院地理科學與資源研究所研究員張文忠接受《財經國家周刊》記者采訪時說，這些城市的貧困人口明顯高于一般城市，且呈現出貧困集中和代際傳遞的特征，使得民生問題在資源枯竭城市表現更為突出。

路徑依賴陷阱

自2007年國家開始下達用于推動轉型的轉移支付資金以來，各資源枯竭城市有針對性地做了一系列的努力，包括對失業(yè)民眾再就業(yè)的促進、利用國家援助資金進行城市建設、通過棚戶區(qū)治理等措施改善民生、進行生態(tài)環(huán)境治理，等等。

“少部分城市轉型效果較好?！睆埼闹艺f。轉型包括延伸上下游及相關產業(yè)鏈，或扶持發(fā)展非資源性產業(yè)。

在調研中，湖北黃石是延伸原有資源型產業(yè)鏈的典型。通過改制傳統資源型企業(yè)，引入外部資本，從粗加工到精深加工，直至生產成品，黃石建成全國最大的特鋼、鋼管和模具鋼產業(yè)基地、中部地區(qū)最大的銅壓延加工產業(yè)基地。

河南焦作是退礦進入第三產業(yè)的成功案例。其接替產業(yè)中的旅游業(yè)已經發(fā)展到成熟階段，作為支柱的云臺山旅游收入超過了少林寺，成為河南省收入最高的旅游目的地。

此外，寧夏石嘴山通過矸石山改造、沙湖治理打造“塞上江南”;安徽淮北因采煤塌陷，將塌陷區(qū)或復墾種植、或深水面養(yǎng)殖，當地人自我調侃“煤城變水城，礦工變漁民”;而甘肅玉門則直接搬遷到其他地方。

相比而言，東北地區(qū)轉型效果難稱佳。張文忠感嘆說，“這是近兩年一個顯著特點。”

資源枯竭城市與全國總體水平的差異主要體現在一產偏高、二產強勢，三產過低，其中東北地區(qū)主導資源采掘（伐）業(yè)總產值占工業(yè)總產值比重最高，阜新、伊春、大興安嶺等地區(qū)的接替產業(yè)發(fā)展能力堪憂。

以2012年數據為例。比較城市城鎮(zhèn)居民收入水平，東北地區(qū)城市最低，為18139元;其次是中部和西部地區(qū)，分別為21526元和21964元;東部地區(qū)最高，為23072元。

比較城市棚戶區(qū)改造完成比率，中部最高為41.76%，其次是西部和東部，分別為29.20%和19.40%;東北最低，為12.03%。

分類別看各城市歷史遺留損毀土地復墾率，中部地區(qū)最高，為17.46%;其次是東部和西部地區(qū)，分別為13.95%和11.22%，東北地區(qū)最低，為8.78%。

從污染綜合整治來看，西部地區(qū)最高，中部地區(qū)次之，東部和東北地區(qū)較差，甚至出現了污染物排放量增加的情況。

尤其是自2013年以來，東北經濟增速明顯落后于其他經濟板塊。2014年，在31個省區(qū)市中，黑龍江、遼寧、吉林的經濟增速均落后于7.4%的全國平均水平，位列倒數第2、3、4位。一些資源型城市一度出現負增長。

“東北地區(qū)的資源型城市非常集中，由于東北解放早，開發(fā)早，開發(fā)力度大，資源枯竭城市的歷史包袱相對較重。”國務院振興東北辦原副主任宋曉梧接受《財經國家周刊》記者采訪時說，雖然資源枯竭城市都在國家扶助下進行轉型，但其資源枯竭后所面臨的困難卻深淺不一。宋曉梧也是參與制定我國第一批資源枯竭城市政策的負責人之一。

在東北的采訪中，以黑龍江鶴崗、七臺河和遼寧阜新為例，總能從任何一個角落找到和煤礦、礦工絲絲縷縷的聯系?！绊肥殉缮?，黑水任意流，塌陷坑成串，處處冒黑煙”，這些都還沒根本性改變。人們習慣于通過煙囪里冒著的白煙判斷風向。出租車、三輪車司機多是煤礦下崗職工。

在阜新，街頭巷尾的談資很多與采礦有關。如吉普車“如同電影特技鏡頭般”在路面消失，孩子走著走著掉進廢坑道里，整座房子會突然“轟隆”一聲，半陷入地下。市民們都知道地下是空的，但不知道具體哪個位置空到什么程度，生怕腳下的土地突然塌陷。

2014年的冬天，一些在鶴崗，煤礦上干了大半輩子的礦工們，仍在擔心下崗厄運會落到自己頭上。重組了鶴崗、雞西、雙鴨山和七臺河“四大煤城”的黑龍江龍煤集團，遭遇持續(xù)虧損欠薪、資金鏈瀕臨斷裂、礦井枯竭等諸多難題，成為地方政府的心病。自2013年中國煤炭市場由巔峰開始走下坡路，龍煤集團有的下屬公司數月發(fā)不出工資，困難持續(xù)了兩年之久。

龍煤集團鶴崗分公司一位負責人告訴《財經國家周刊》記者，龍煤集團約有24萬在職職工、18萬離退休職工?！稗D型這些年來，一直跳不出原有產業(yè)發(fā)展的束縛，總以為發(fā)展其他行業(yè)風險大，變就有風險，不愿意痛下決心進行改革，企業(yè)辦社會的拖累也至今沒有解決?！眱炔咳耸可踔磷约洪_玩笑說，當地的改革還處在“石器時代”。

龍煤集團也在嘗試關?？萁叩V井、剝離供水供熱和醫(yī)院、發(fā)展發(fā)電和煤化工等接續(xù)產業(yè)以及精簡人員，但這無異于動一場“大手術”?！跋喈斠徊糠仲Y源城市錯失了幾年前轉型的最佳時機，如今轉型難度更大，成本更高?！彼螘晕嗾f。

在調研中記者也感受到，一些部門和民眾在計劃經濟體制下所形成的“等靠要”思想依然較濃，凡事希望依靠國家和政府解決，這種思想在相當程度上阻礙了轉型進程。

歷史欠賬太多

張文忠分析認為，資源枯竭城市轉型難，“歷史原因不可忽視”。

首先多數資源枯竭城市地理位置不好。資源型城市是在資源開發(fā)利用的基礎上形成的，有別于因政治因素、交通條件、商業(yè)發(fā)展等作用形成的城市。許多資源型城市位于內陸邊遠荒漠地區(qū)，地理環(huán)境偏僻閉塞，受地形條件約束較大，基礎設施建設成本高，交通運輸發(fā)展嚴重受阻。

如云南昆明東川區(qū)主城和四方地工業(yè)園區(qū)之間，交通等基礎設施建設明顯不足，處于公路、鐵路網建設的死角，區(qū)內與區(qū)外聯系和溝通的難度較大。

其次，由于資源型城市大多因采礦而設立，城市的生產和生活長期圍繞廠礦進行，城市建設服務于資源開采加工產業(yè)的發(fā)展，居民生活物資以計劃調撥為主，城市功能發(fā)育不完全，不是一個完整的城市形態(tài)。

“服務業(yè)相當脆弱，比全國三產比重低10%以上。”張文忠說，比如撫順，因離沈陽太近，大部分城市功能曾經被沈陽取代。

調研中記者發(fā)現，資源枯竭城市城區(qū)與礦區(qū)往往相分離。雖然一些城市在轉型過程中開發(fā)了城市新區(qū)，但老城區(qū)、老礦區(qū)仍然面積很大，形成了工礦區(qū)、老城區(qū)、開發(fā)區(qū)并立的格局。比如阜新市區(qū)有一條河叫“細河”，河床將市區(qū)分為兩個完全不同的世界：北面是行政區(qū)和商業(yè)區(qū)，高樓林立，都市時尚;南面是礦區(qū)，煤灰四起，多是老舊平房，棚戶連片。一城兩重天、三重天是資源枯竭城市的常見情景，對比鮮明。

阜新海州露天煤礦，這座占地7平方公里、300多米深的礦曾是阜新人的驕傲。火車可以旋轉而下，挖出的煤輸送全國各行業(yè)，阜新因此被譽為“共和國的發(fā)動機”。1960年版的5元人民幣上，就是海州露天煤礦和一臺電鎬的圖案。如今，海州露天煤礦卻像一塊巨大的城市傷疤，盤踞在阜新市區(qū)南端。甘肅白銀市的白銀公司因盛產銅礦也被稱為“共和國長子”，解放軍過去用的子彈，三發(fā)中就有一發(fā)來自白銀產的銅。

在宋曉梧看來，資源枯竭城市有太多的歷史欠賬。 “這部分歷史欠賬不能全靠市場解決，需要由政府主導解決?！?/p>

宋曉梧認為政府的這種主導并不屬于“越位”而屬于“對不到位的扭轉”，“這些欠賬都交給市場管，哪個企業(yè)管得了？”

“從長遠來看，中國要推動資源型城市轉型，肯定要讓市場發(fā)揮作用，但歷史欠賬是很難靠市場解決的?！彼螘晕嗾f。資源型城市轉型并實現可持續(xù)發(fā)展，并非一朝一夕可以完成。德國的魯爾地區(qū)從1960年代推進轉型以來，已經發(fā)生了很大變化。但從失業(yè)率來看，德國魯爾地區(qū)的失業(yè)率在全德國仍然最高?！皠e說是資源枯竭城市，就是許多非資源城市的結構轉型調整都很難?！彼螘晕嗾f。

采訪中，多位資源枯竭城市轉型辦負責人告訴記者，國家給的轉型期是8年，恐怕8年之后，還有未盡的轉型工作。

“50多年來，白銀曾以其寶貴的原材料支撐了國家眾多建設項目，創(chuàng)造了銅硫產品產量和產值利稅連續(xù)18年全國第一的輝煌業(yè)績，現在我們希望再給18年的政策支持?！卑足y市發(fā)改委主任王祿邦接受《財經國家周刊》記者采訪時說，他們希望再用18年緩解城市基礎設施建設、棚戶區(qū)改造、民生保障和環(huán)境治理等問題，確保在還清“舊賬”的同時不再欠下“新賬”。

體制機制病理

除了歷史欠賬，資源枯竭城市轉型緩慢有著深刻的體制機制原因。

資源型城市大都形成或興起于特殊的工業(yè)化背景，是為保證國家工業(yè)化發(fā)展需求，這樣形成的城市是計劃配置資源的產物。“計劃經濟條件下發(fā)展起來的資源型城市相比其他城市，更依賴計劃經濟體制，舊體制、舊模式、舊觀念慣性更大?！彼螘晕嗾f。

以黑龍江林區(qū)為例，森工類資源城市由于天然林資源保護工程的限制，其森林采伐受到嚴格限制，資源枯竭程度很深，并且其地處偏遠，氣候條件惡劣，生產環(huán)境差，經濟再生能力弱，故而轉型效果較差。黑龍江省一名轉型辦人員告訴記者：“黑龍江的林業(yè)管理有著‘三方四國’的說法，國家林業(yè)局、黑龍江森工集團、黑龍江省林業(yè)廳各管一片林區(qū)，而伊春作為全國唯一的林業(yè)資源型城市經濟轉型試點，又是另外一‘國’。體制復雜且不順?！?/p>

體制機制僵化，帶來思想不解放。這造成一些資源枯竭城市在轉型中對自身的認識不足，思路不清，發(fā)展定位不明晰。“這么多年轉型下來，現在首要仍是要解決對自身認識不到位的問題?！睆埼闹艺f。

采訪中，多位地方轉型辦負責人告訴記者，他們曾經認為轉型主要靠招商引資，招來什么發(fā)展什么。而一些城市都曾“饑不擇食招來過騙子企業(yè)，不少企業(yè)以招商引資名義跑馬圈地，或等地價漲了賣給政府，或轉變土地性質用來發(fā)展房地產，或把土地拿到銀行去貸款?！?/p>

阜新為發(fā)展其他接續(xù)替代產業(yè)，就走過彎路。2001年阜新被確定為資源型城市經濟轉型試點市后，邁出嘗試性一步，方向是發(fā)展現代農業(yè)和農產品精深加工業(yè)。但是，由于資金瓶頸和農業(yè)發(fā)展特性，農業(yè)產業(yè)化道路走得并不很順暢。接著，阜新又借著“風口”優(yōu)勢發(fā)展風電。幾年間，風電遍地開花，到處可見高大的風車在轉動。此外，阜新還曾拉來巨資，試圖在化工、紡織和電子等行業(yè)有所作為，最后都不了了之。

2008年，阜新宣布建立中國北方最大的皮革城。然而，皮革城剛剛成立就受到國際金融危機的沖擊。2008年11月，旅游又成為阜新經濟轉型的“另一條腿”，“打造世界級工業(yè)遺產旅游城市，阜新應大有可為”的口號喊了一段時間。阜新的轉型在摸索、挫折中輪回，前景忽明忽暗。

決定資源枯竭城市能否成功轉型的重要因素，還包括當地能否妥善處理與中央企業(yè)、省屬企業(yè)的關系。

由于大多數資源型城市都是依托1?2個大型資源性企業(yè)形成，在城市發(fā)展初期，無論是石油、煤炭、冶金還是森林工業(yè)城市，基本上都是采用政企合一的管理體制，企業(yè)與城市之間是同一個利益主體。資源型城市的上學、就醫(yī)、稅費、債務、離退休人員等多個方面的社會負擔主要由企業(yè)來承擔。

另一方面，一些礦企直接隸屬于中央企業(yè)，企業(yè)領導級別和地方黨政領導級別一樣，甚至更高。政府作為北方的管理主體，卻難以參與這些產業(yè)和企業(yè)的生產要素配置。企業(yè)所得稅上繳中央或省財政，對地方財政的貢獻不大。

甘肅白銀有30萬人，其中白銀公司15萬人。當地流傳著“白銀廠好，白銀艷陽高”的段子。意即國企日子好過，大家都好過。當白銀公司因資源枯竭陷入困境時，城市發(fā)展也受到巨大影響。在轉型初期，有人提出放棄白銀公司。最后達成一致，必須救活，否則這十幾萬人怎么辦？政府陸續(xù)投資數十億元解決企業(yè)管網陳舊、節(jié)能減排、酸霧等問題，把白銀公司的醫(yī)院、學校、城區(qū)供水、供暖等企業(yè)辦社會職能全背過來。

“不跟企業(yè)討價還價。讓企業(yè)輕裝上陣，盡快走出去。國企轉型好了，地方政府就沒負擔?！卑足y市發(fā)改委主任王祿邦說。2013年，白銀公司跨國經營指數達到24.7%，在中國跨國公司中排名第21位，形成全球資源配置格局。而白銀市內，有色金屬深加工及新材料、化工、能源及高載能3個千億元產業(yè)和裝備制造、陶瓷建材、農畜產品深加工、生物制藥4個百億元產業(yè)，作為接續(xù)替代產業(yè)勢頭迅猛。

“白銀實現轉型，就在于國有企業(yè)通過深化改革成功轉型，地方政府卸下了大企業(yè)的包袱?！?王祿邦說。