橫琴新區(qū)發(fā)展的法律保障機制

【摘要】珠海橫琴新區(qū)的發(fā)展在立法權(quán)機制方面：積極爭取全國人大或全國人大常委會授予廣東省人大及其常委會特別立法權(quán)；發(fā)揮珠海市特區(qū)立法權(quán)和較大市立法權(quán)；探索構(gòu)建以橫琴新區(qū)為基點的粵港澳區(qū)域統(tǒng)一立法模式。在司法服務(wù)機制方面，橫琴新區(qū)設(shè)立商事法庭積極為橫琴新區(qū)發(fā)展提供司法服務(wù)，鼓勵國際仲裁機構(gòu)在橫琴新區(qū)提供商事仲裁服務(wù)，充分發(fā)揮仲裁機構(gòu)的司法服務(wù)功能，深入開展粵港澳的司法互助。在廉政法律機制方面：借鑒香港廉政公署制度，通過法律來明確廉政辦公室的獨立地位，來保障廉政辦公室工作運行的有效性。在人力資源法律機制方面：出臺橫琴新區(qū)人力資源管理辦法，建立人才引進機制；制定橫琴教育特區(qū)條例，構(gòu)建新區(qū)人才培養(yǎng)機制；以橫琴新區(qū)發(fā)展為契機，建立粵港澳高等教育一體化合作機制。

【關(guān)鍵詞】橫琴新區(qū)；粵港澳；立法權(quán)；司法服務(wù)；廉政；人才；機制

橫琴是粵港澳深化改革與探索合作新模式的示范區(qū)，為了實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標，我們必須構(gòu)建科學(xué)完善的法律保障機制。

一、橫琴新區(qū)發(fā)展的立法權(quán)機制

在橫琴新區(qū)建設(shè)中，立法空間決定改革空間，立法權(quán)實質(zhì)是改革權(quán)。為了發(fā)揮橫琴新區(qū)的粵港澳三地合作戰(zhàn)略功能，不可能僅依靠國內(nèi)現(xiàn)行的法律體系來規(guī)范和推動橫琴新區(qū)的發(fā)展，我們還要構(gòu)建橫琴新區(qū)發(fā)展所需要的立法權(quán)機制。

（一）積極爭取全國人大或全國人大常委會授予廣東省人大及其常委會特別立法權(quán)

作為新區(qū)，需要在各個領(lǐng)域打破常規(guī)進行綜合實驗，這就需要法律法規(guī)的特別規(guī)定。因此，從大局出發(fā)，結(jié)合橫琴新區(qū)的實際需要，積極爭取全國人大或者全國人大常委會授予廣東省人大及其常委會以特別立法權(quán)，通過特別立法更好地為橫琴新區(qū)的開發(fā)建設(shè)服務(wù)。

（二）發(fā)揮珠海市特區(qū)立法權(quán)和較大市立法權(quán)

珠海市作為經(jīng)濟特區(qū)，享有特區(qū)立法權(quán)；作為較大市，享有較大市立法權(quán)。對于橫琴新區(qū)，珠海市人大和珠海市政府可以行使特區(qū)立法權(quán)和較大市立法權(quán)，通過規(guī)則制度創(chuàng)新，為橫琴新區(qū)示范區(qū)建設(shè)打造優(yōu)良法制環(huán)境。

（三）探索構(gòu)建以橫琴新區(qū)為基點的粵港澳區(qū)域統(tǒng)一立法模式

因為橫琴是粵港澳三方合作示范基地，所以，探索橫琴新區(qū)發(fā)展的法制保障就應(yīng)該以粵港澳三方合作的視角出發(fā)。探索建立三方主體共同參與、深度合作的全方位、多層次立法合作體系。

二、橫琴新區(qū)發(fā)展的司法服務(wù)機制

（一）在橫琴新區(qū)設(shè)立商事法庭，積極為橫琴新區(qū)發(fā)展提供司法服務(wù)

橫琴新區(qū)作為粵港澳結(jié)合部，面臨大量涉港、涉澳和涉外糾紛，這些糾紛絕大部分是商事糾紛，應(yīng)該充分借鑒深圳前海新區(qū)設(shè)立商事法庭的經(jīng)驗，在橫琴新區(qū)設(shè)立商事法庭，積極為橫琴新區(qū)提供司法服務(wù)。而且，在商事法庭的設(shè)立中，要高起點、高水平，因為橫琴新區(qū)的商事糾紛往往涉及內(nèi)地法律、香港法律、澳門法律和外國法律的沖突，這要求司法人員在配備上注重素質(zhì)要求。同時也可以考慮在橫琴設(shè)立港澳法律查明機構(gòu)，接受橫琴新區(qū)商事法庭和商事活動主體的委托，提供香港、澳門的法律查明服務(wù)。

（二）充分發(fā)揮仲裁機構(gòu)的司法服務(wù)功能

仲裁因為其自身具有的快捷性、實用性、專業(yè)性和高效性，成為國際商事糾紛解決的重要途徑。橫琴新區(qū)作為粵港澳合作試點，為了適應(yīng)橫琴新區(qū)的高水平建設(shè)和發(fā)展，橫琴新區(qū)于2014年設(shè)立了國際仲裁院，打造國際化商事仲裁制度，提供專業(yè)化、高端化、國際化仲裁法律服務(wù)。

（三）深入開展粵港澳司法互助

內(nèi)地與香港、澳門地區(qū)分屬于不同法域，在司法協(xié)助方面可以適用相關(guān)規(guī)則。目前，內(nèi)地與澳門法院作出的具有給付內(nèi)容的民商事案件的判決雙方相互承認和執(zhí)行，案件類型上不僅包括民商事案件，而且包括勞動爭議案件，并且不限制裁判法院為協(xié)議管轄法院。內(nèi)地與香港在代為調(diào)查取證、相互承認和執(zhí)行民商事判決方面仍未達成協(xié)議。在橫琴新區(qū)的特定歷史條件下，應(yīng)該深化合作，首先在內(nèi)地與香港之間實現(xiàn)相互承認和執(zhí)行民商事判決，然后將司法互助擴大到香港與澳門之間。

三、橫琴新區(qū)發(fā)展的廉政法律機制

2012年9月8日，珠海橫琴新區(qū)廉政辦公室掛牌成立。筆者認為，橫琴新區(qū)不僅承載著經(jīng)濟創(chuàng)新的厚望，也被寄托了政治改革的期冀。在這樣的后特區(qū)時代中，我們所摸索出的創(chuàng)新性機制體制將極大地推動我國經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的進程。借鑒香港廉政公署制度成立的廉政辦公室，就是我國反腐敗機制的創(chuàng)新，也將會在一定程度上推動我國的政治體制改革。

（一）香港廉政公署的特點

香港廉政公署最大的特點體現(xiàn)在其高度獨立，這不僅體現(xiàn)在經(jīng)費上不受限制，還體現(xiàn)在組織上不受太多節(jié)制，更重要的還是一種價值的獨立。價值獨立具體體現(xiàn)在，廉政公署可以不受干擾地獨立辦案；廉政公署工作人員自身價值的實現(xiàn)，特別是個人職位的晉升，不僅不會因為辦案受影響，而且只會因為辦案獲得機會和空間。廉政公署不僅可以上查特首，而且可以查廉政公署專員。香港廉政公署除了獨立性特征，還具有透明性、制度設(shè)計合理性、職權(quán)行為廣泛性和手段措施全面性等特點。這些保證了廉政公署在香港反腐工作中的功能發(fā)揮。

（二）橫琴新區(qū)廉政辦公室的法律設(shè)計

從以上我們可以看到香港廉政公署的五個方面的特征，這些特征在香港都通過法律的形式加以確認和保障。而橫琴新區(qū)廉政辦公室是新生事物，沒有法律上自身存在的合法性依據(jù)和運行的有效性依據(jù)。

第一，通過法律來明確廉政辦公室的獨立地位。《聯(lián)合國反腐敗公約》強調(diào)了機構(gòu)的獨立性對行政監(jiān)督和防止腐敗的重要性。香港廉政公署的前身——反貪污室在1974年之前被設(shè)置在香港警隊之下，在反貪領(lǐng)域基本上沒有太大成效。獨立的廉政公署成立之后，香港一躍成為世界上最清廉的地區(qū)之一，這里面，廉政公署的獨立性至關(guān)重要。橫琴廉政辦公室如果要真正發(fā)揮作用，就必須以法律的形式來保證其高度的獨立性。這種獨立性表現(xiàn)在，在機構(gòu)上要有獨立性，廉政辦公室應(yīng)該直接向珠海市人大和人大常委會負責(zé)，在財務(wù)上要獨立，其經(jīng)費預(yù)算直接由人大在財政預(yù)算中安排，人員要獨立，工作人員應(yīng)當(dāng)面向全社會公開選聘。這些都必須有明確的法律規(guī)定。

第二，通過法律來保障廉政辦公室工作運行的有效性。高度的獨立性必然帶來權(quán)力濫用的危險，因此必須以法律的形式保證廉政辦公室職權(quán)運作的規(guī)范性，工作內(nèi)容的透明性和公開性，以便對其進行監(jiān)督和制約，讓其在陽光之下運行，才能產(chǎn)生預(yù)期效果。

四、橫琴新區(qū)發(fā)展的人力資源法律機制

《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃綱要》規(guī)定要經(jīng)過10到15年的努力，把橫琴建設(shè)成為知識密集、信息發(fā)達的“智能島”。這要求橫琴充分利用自身地緣、制度、環(huán)境等優(yōu)勢，創(chuàng)建獨具特色的高端人才延攬機制，參與國際競爭，為橫琴開發(fā)所需高端人才的引進、服務(wù)和激勵提供組織領(lǐng)導(dǎo)、制度創(chuàng)新、載體建設(shè)和環(huán)境質(zhì)量等方面的保障。

（一）出臺橫琴新區(qū)人力資源管理辦法，建立人才引進機制

第一，辦法應(yīng)充分發(fā)揮橫琴地處改革開放前沿陣地，毗鄰港澳的地緣優(yōu)勢，構(gòu)建多層次、多渠道，連通港澳的人才引進機制。第二，辦法要借鑒深圳經(jīng)驗，構(gòu)建高水平人才服務(wù)機制。第三，辦法要挖掘橫琴融資優(yōu)勢，構(gòu)建資金保障充足的人才激勵機制。目前珠海市國資委已經(jīng)成立了珠海金控集團，肩負著橫琴金融創(chuàng)新的重大使命，是珠海及橫琴新區(qū)營運國有金融資產(chǎn)、進行產(chǎn)業(yè)投資的核心平臺，橫琴新區(qū)應(yīng)該構(gòu)建起資金保障充足的高端人才激勵機制。

（二）出臺橫琴教育特區(qū)條例，構(gòu)建新區(qū)人才培養(yǎng)機制

從1992年被確定為經(jīng)濟開發(fā)區(qū)以來，橫琴就長期處于開而未發(fā)的狀態(tài)，島上有所發(fā)展的僅僅是生蠔產(chǎn)業(yè)。直至《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》的通過以及澳門大學(xué)遷址橫琴的確定，才終于為橫琴開發(fā)的啟動帶來了曙光。目前，澳門大學(xué)通過承租方式在橫琴建設(shè)澳門大學(xué)新校區(qū)。建議橫琴以此為契機，發(fā)揮澳門大學(xué)的橋梁與示范功能，連接高校，引進其他國家和地區(qū)高校入駐，大力發(fā)展教育產(chǎn)業(yè)，建設(shè)“教育產(chǎn)業(yè)新區(qū)”。

（三）以橫琴新區(qū)發(fā)展為契機，建立粵港澳高等教育一體化合作機制

經(jīng)過改革開放以來30多年的發(fā)展，在粵港澳相互之間已經(jīng)形成了一個相互依存的大型經(jīng)濟區(qū)。目前，中央處于產(chǎn)業(yè)升級、區(qū)域整合的目的，在全國開展自貿(mào)區(qū)建設(shè)，并通過“走出去”戰(zhàn)略實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和國際延伸?；浉郯暮献魇俏覈鴮嵤﹨^(qū)域合作的重要區(qū)域，必然在高等教育合作方面提出更高要求。橫琴新區(qū)應(yīng)該在自主自愿、平等互利的原則下，積極探索建立粵港澳高等教育一體化合作機制。具體來說：首先，要樹立合作共贏的理念，高校應(yīng)該坦誠相見，充分展現(xiàn)各自辦學(xué)理念與辦學(xué)特色，在學(xué)科建設(shè)和專業(yè)建設(shè)上相互學(xué)習(xí)借鑒；其次，要樹立高等教育面向世界、面向未來的理念，尤其要面向橫琴新區(qū)作為粵港澳合作示范區(qū)這一重大現(xiàn)實，高起點、高規(guī)格地培養(yǎng)橫琴新區(qū)發(fā)展所需要的高端人才；再次，在合作中充分實現(xiàn)政府、行業(yè)、企業(yè)、學(xué)校的四方有機結(jié)合，既然是新區(qū)，就應(yīng)該面向高等教育最新發(fā)展趨勢和科技發(fā)展前沿，在科技研發(fā)和科技人才培養(yǎng)工作中創(chuàng)新機制和手段，建設(shè)高等教育人力和物力資源共享的縱橫交錯的立交橋。

橫琴新區(qū)發(fā)展內(nèi)容廣泛，可以從很多角度進行法律研究，這里只是擇取幾個方面進行探索，我們還可以而且需要從知識產(chǎn)權(quán)保護、社會保障制度等更多方面進行更深入研究，今后我們的研究也應(yīng)當(dāng)在開闊視野的同時更加深入實際，以期為橫琴新區(qū)科學(xué)發(fā)展和粵港澳深入合作提供更有價值的法律參考。