小產(chǎn)權(quán)房合法化的困境探究

【摘要】住房問(wèn)題是一個(gè)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大事，小產(chǎn)權(quán)房是社會(huì)上的熱門話題，小產(chǎn)權(quán)房合法化牽動(dòng)著無(wú)數(shù)購(gòu)房者的心。目前小產(chǎn)權(quán)房在我國(guó)處于一個(gè)尷尬的境地，一方面因違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定而不受法律保護(hù)；另一方面高漲的房?jī)r(jià)使得小產(chǎn)權(quán)房交易市場(chǎng)異?；鸨?。我國(guó)的小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模已超過(guò)60億平方米，全部拆除不切實(shí)際，實(shí)行小產(chǎn)權(quán)房合法化更具有可行性，但是目前小產(chǎn)權(quán)房合法化卻障礙重重。

【關(guān)鍵詞】小產(chǎn)權(quán)房；合法化；城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)

一、小產(chǎn)權(quán)房概述

（一）小產(chǎn)權(quán)房的概念

關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的概念，目前并沒有確切統(tǒng)一的表述，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房是相對(duì)于擁有產(chǎn)權(quán)證，可以合法正當(dāng)?shù)剡M(jìn)行房屋交易的大產(chǎn)權(quán)房而言的。即建設(shè)在農(nóng)村集體土地上，未繳納土地出讓金和配套稅收等費(fèi)用的房屋，表面上是為了解決集體組織內(nèi)部人員的住房需求，而實(shí)際上卻以商品房的形式轉(zhuǎn)讓或銷售給集體組織外的第三人。目前，這樣的小產(chǎn)權(quán)房，充斥著全國(guó)各大城市。

（二）小產(chǎn)權(quán)房的特點(diǎn)及風(fēng)險(xiǎn)

首先，小產(chǎn)權(quán)房沒有房屋產(chǎn)權(quán)證明，無(wú)法完成過(guò)戶。小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買者只能取得房屋的使用權(quán)，不能取得房屋的所有權(quán)。目前我國(guó)的戶籍登記是根據(jù)產(chǎn)權(quán)證進(jìn)行的，異地買房申請(qǐng)落戶的一般會(huì)落在購(gòu)房地的戶籍管理部門，小產(chǎn)權(quán)房沒有產(chǎn)權(quán)證也就意味著購(gòu)房者無(wú)法完成過(guò)戶，影響我國(guó)人口的正常管理。

其次，小產(chǎn)權(quán)房在我國(guó)是違法的，不受法律保護(hù)。當(dāng)發(fā)生法律糾紛時(shí)，買賣雙方的權(quán)益無(wú)法得到保障。司法實(shí)踐中，有大量因小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)權(quán)歸屬引發(fā)的糾紛，如2009年江蘇省啟東市新安鎮(zhèn)的魏某夫婦以40萬(wàn)的低價(jià)購(gòu)買匯龍鎮(zhèn)王某的140多平方米的拆遷補(bǔ)償房，最終因王某的反悔，魏某夫婦不僅沒有住上期待中的新房，還造成20多萬(wàn)元的損失。小產(chǎn)權(quán)房買賣雙方權(quán)利的不確定性，使得社會(huì)中出現(xiàn)賣房者心不甘買房者心難安的不良現(xiàn)象，影響了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

最后，小產(chǎn)權(quán)房配套設(shè)施不完善，質(zhì)量令人擔(dān)憂。據(jù)報(bào)道，深圳95%的小產(chǎn)權(quán)房存在安全隱患，建筑質(zhì)量低劣，消防、電梯等基礎(chǔ)設(shè)施都達(dá)不到相關(guān)安全要求。此外，小產(chǎn)權(quán)房并不是商品房，當(dāng)發(fā)生房屋質(zhì)量糾紛時(shí)，法院不能依據(jù)商品房買賣相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行處理，小產(chǎn)權(quán)房這方面的法律規(guī)定又是一片空白，購(gòu)買者根本無(wú)法維權(quán)。

二、小產(chǎn)權(quán)房存廢之爭(zhēng)

目前，國(guó)內(nèi)關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的解決方法無(wú)外乎兩種：一是拆除，二是合法化。

對(duì)于拆除，于法有據(jù)，但是缺乏可行性。小產(chǎn)權(quán)房在我國(guó)處于違法的地位，對(duì)其進(jìn)行拆除具有充分的法律依據(jù)。近年來(lái)，我國(guó)政府也對(duì)一部分小產(chǎn)權(quán)房開展拆除工作，2014年5月9日，重慶市沙坪壩區(qū)樂山鎮(zhèn)正在建設(shè)中的9層小產(chǎn)權(quán)房被強(qiáng)制拆除；2009年6月，北京市通州區(qū)張家灣鎮(zhèn)北化村的“碧水藍(lán)天小區(qū)”5棟小樓被強(qiáng)制拆除。但是，目前我國(guó)的小產(chǎn)權(quán)房已逾越60億平方米，這種簡(jiǎn)單的暴力拆遷方法難以再有用武之地。而且，簡(jiǎn)單拆除不僅會(huì)使之前的建筑、人力等成本化為泡影，拆除所耗費(fèi)的時(shí)間金錢又是一筆可觀的開支。因此，粗暴的拆除不僅從社會(huì)和諧穩(wěn)定方面不可行，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，亦不可行。

但是，相比之下，實(shí)行小產(chǎn)權(quán)房合法化，給名不正言不順的小產(chǎn)權(quán)房以“名分”更具操作性。但需要強(qiáng)調(diào)的是此處所針對(duì)的小產(chǎn)權(quán)房并不是指所有的小產(chǎn)權(quán)房，小產(chǎn)權(quán)房合法化要把握好相關(guān)的“度”，切記不可一刀切。對(duì)部分小產(chǎn)權(quán)房實(shí)行合法化能夠有效地解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

三、小產(chǎn)權(quán)房合法化的障礙

從目前的現(xiàn)實(shí)情況看，小產(chǎn)權(quán)房合法化是必然的發(fā)展趨勢(shì)，但是制度、法律和小產(chǎn)權(quán)房自身的障礙決定了小產(chǎn)權(quán)房合法化的道路注定是不平坦的。就目前我國(guó)的土地發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，主要存在以下障礙。

（一）不合理的城鄉(xiāng)二元土地管理制度

不合理的城鄉(xiāng)二元土地管理制度不僅是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根本原因，也是小產(chǎn)權(quán)房合法化道路上主要的阻礙因素。這種土地管理制度起源于20世紀(jì)50年代的人民公社制度，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘森嚴(yán)的社會(huì)背景下，禁止集體土地自由流轉(zhuǎn)完全符合我國(guó)的國(guó)情。政府可以以低廉的價(jià)格為工業(yè)化征得大批土地，推動(dòng)我國(guó)工業(yè)化的發(fā)展。但是時(shí)代在前進(jìn)，國(guó)情在變化，制度的合理性也不是永恒的，這種二元的土地管理制度在現(xiàn)今社會(huì)中存在以下不足。

首先，城鄉(xiāng)二元的土地管理體制限制集體土地進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)，只有將集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地之后才可以入市交易，這其實(shí)就是對(duì)集體土地處分權(quán)的剝奪。農(nóng)民集體只是名義上的集體土地所有權(quán)人，其具體權(quán)利的行使受到諸多限制，如不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，不可自由流轉(zhuǎn)，這就造成了集體土地所有權(quán)的不完整及與國(guó)有土地所有權(quán)的不平等。

其次，在土地征收的過(guò)程中，有關(guān)部門低價(jià)征收，高價(jià)轉(zhuǎn)讓，獲得了高額的土地出讓金，與之相反的是農(nóng)民的收益較少，村民抵抗情緒加深，于是在現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)了許多的“釘子戶”，誘發(fā)暴力抗拆事件，嚴(yán)重影響了社會(huì)的安定和諧。

最后，城鄉(xiāng)二元的土地管理制度是我國(guó)房?jī)r(jià)高居不下的重要原因。當(dāng)前實(shí)行的分稅制容易導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫滋生。

（二）法律法規(guī)規(guī)定的不足

法律法規(guī)規(guī)定的不足是小產(chǎn)權(quán)房合法化的又一阻礙，立法的不到位導(dǎo)致執(zhí)行和操作過(guò)程中的混亂；立法基礎(chǔ)、理念和標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，導(dǎo)致現(xiàn)行規(guī)定的矛盾和沖突。

具體來(lái)看，《物權(quán)法》沒有對(duì)集體土地所有權(quán)進(jìn)行直接的規(guī)定，而是將其引入《土地管理法》，規(guī)定在集體土地上進(jìn)行建設(shè)的房屋按照土地管理法的相關(guān)規(guī)定辦理。

《土地管理法》第四十三條和第六十三條對(duì)集體土地使用權(quán)進(jìn)行規(guī)定，但都是一些限制性規(guī)定，即集體土地不得用于非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地后才可以自由流轉(zhuǎn)，這也是小產(chǎn)權(quán)房違法的依據(jù)。這些限制性規(guī)定與我國(guó)現(xiàn)行的《憲法》和《農(nóng)村土地承包法》都存在沖突?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定土地使用權(quán)可以自由依法轉(zhuǎn)讓，集體土地使用權(quán)理應(yīng)如此，這就說(shuō)明《土地管理法》第四十三條和第六十三條存在著與憲法規(guī)定不相符的地方?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定集體土地的使用權(quán)只能在本集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，這與《農(nóng)村土地承包法》就存在著沖突和矛盾。立法理念和標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，使得對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的處理存在很大的爭(zhēng)議。

（三）小產(chǎn)權(quán)房自身存在的問(wèn)題

小產(chǎn)權(quán)房自身也存在著一系列的問(wèn)題和不足，這給小產(chǎn)權(quán)房合法化的道路又添一堵障礙，也成為一部分人反對(duì)小產(chǎn)權(quán)房合法化的理由。

一方面，部分小產(chǎn)權(quán)房占用耕地，沖擊了我國(guó)的耕地紅線。對(duì)于我國(guó)這樣的人口大國(guó)來(lái)說(shuō)，糧食安全問(wèn)題至關(guān)重要。確保糧食安全首先就要保護(hù)耕地，為此我國(guó)專門劃定了18億畝的耕地紅線。對(duì)于占用耕地進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的行為，必須嚴(yán)肅查處，還耕于農(nóng)。但是，據(jù)調(diào)查這種行為并不是普遍現(xiàn)象，在對(duì)北京79個(gè)小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)清理中發(fā)現(xiàn)，只有不到3%的小產(chǎn)權(quán)房占用耕地，全國(guó)也不過(guò)20%左右。只因小部分小產(chǎn)權(quán)房占用耕地而對(duì)所有的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行封殺是不合理的。

另一方面，小產(chǎn)權(quán)房的質(zhì)量、配套設(shè)施及物業(yè)令人擔(dān)憂④。小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)過(guò)程中沒有專門機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)管和驗(yàn)收，為了追求更多的利潤(rùn)，一些不良的開發(fā)商偷工減料，影響房屋質(zhì)量。小產(chǎn)權(quán)房一般在城市郊區(qū)或農(nóng)村，遠(yuǎn)離市區(qū)，缺乏交通、教育、醫(yī)療、商業(yè)等配套設(shè)施，安保設(shè)施不足，使得小區(qū)內(nèi)偷盜事件頻繁發(fā)生。所以在小產(chǎn)權(quán)房合法化之前必須對(duì)房屋的質(zhì)量進(jìn)行檢查，對(duì)于符合質(zhì)量要求的給予合法化，對(duì)于不符合質(zhì)量要求的要嚴(yán)肅處理，并追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。只有這樣，為小產(chǎn)權(quán)房正名才能真正帶來(lái)有益效果。

四、結(jié)論

小產(chǎn)權(quán)房作為我國(guó)特有的社會(huì)現(xiàn)象，與我國(guó)二元土地管理制度和國(guó)情有關(guān)。小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模大、爭(zhēng)議多、影響深，不分情況地簡(jiǎn)單拆除不僅不能解決問(wèn)題，反而會(huì)激化矛盾，引發(fā)更大的危機(jī)。小產(chǎn)權(quán)房要區(qū)分情況，分別對(duì)待，對(duì)建設(shè)在農(nóng)村建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房實(shí)行合法化，變堵為疏；對(duì)于建設(shè)在農(nóng)業(yè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房嚴(yán)肅查處，堅(jiān)決拆除。由于法律制度的障礙和小產(chǎn)權(quán)房自身的問(wèn)題決定了小產(chǎn)權(quán)房合法化的道路注定是不平坦的，還需要做更大的努力。