試論檢察權(quán)運行內(nèi)部監(jiān)督制約的質(zhì)量控制

【摘要】現(xiàn)代質(zhì)量管理發(fā)端于美國的制造領(lǐng)域，而當(dāng)今，質(zhì)量管理的概念已經(jīng)不限于最初的理解，對于質(zhì)量的重視已經(jīng)滲透到各行各業(yè)。面對人民群眾日益增長的司法需求，檢察系統(tǒng)亟需吸收優(yōu)秀的質(zhì)量管理理論，對檢察權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督制約進(jìn)行質(zhì)量控制。文章提出的對檢察權(quán)運行內(nèi)部監(jiān)督制約進(jìn)行質(zhì)量控制，旨在以質(zhì)量管理為出發(fā)點，構(gòu)建質(zhì)量控制體系，即明確監(jiān)督制約的標(biāo)準(zhǔn)、流程、節(jié)點、記錄、檢查，從而實現(xiàn)檢察權(quán)的依法獨立公正運行，適應(yīng)檢察改革新要求。

【關(guān)鍵詞】內(nèi)部監(jiān)督；內(nèi)部制約；檢察改革；質(zhì)量控制

一、內(nèi)部監(jiān)督制約的質(zhì)量控制之內(nèi)涵厘定

（一）質(zhì)量管理與質(zhì)量控制

從職能方法來看，管理者需從事特定的活動或職能，有效率和有效果地協(xié)調(diào)他人的工作，這些職能包括計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制，而質(zhì)量管理通常包括制定質(zhì)量目標(biāo)，以及質(zhì)量策劃、控制、保障和改進(jìn)等。由此可見，質(zhì)量控制是質(zhì)量管理必不可少的組成部分，對質(zhì)量的提高意義重大。

（二）檢察權(quán)運行內(nèi)部監(jiān)督制約的質(zhì)量控制

用現(xiàn)代管理理論、方法和手段構(gòu)建檢察系統(tǒng)運行體系，是推進(jìn)檢察體制創(chuàng)新的一個切入點、著力點。在檢察權(quán)運行的內(nèi)部監(jiān)督制約的過程中，質(zhì)量控制起著促進(jìn)“自身正而后才能正人”的作用，即通過借鑒質(zhì)量管理理論，對檢察系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督制約權(quán)進(jìn)行規(guī)范化管理，以層層遞進(jìn)最終達(dá)到對檢察執(zhí)法行為進(jìn)行更全面和深入的規(guī)范管理的目標(biāo)。

二、內(nèi)部監(jiān)督制約的質(zhì)量控制之實現(xiàn)模式與不足

結(jié)合司法實踐，我們不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前檢察系統(tǒng)內(nèi)尚未形成較為完善的內(nèi)部監(jiān)督制約質(zhì)量管理理論和實踐體系，僅在檢察管理基本范疇內(nèi)有部分涉及。

（一）科層制組織管理模式中內(nèi)部監(jiān)督制約的質(zhì)量控制

科層制組織管理體制是比較傳統(tǒng)有效的組織管理結(jié)構(gòu)，其結(jié)構(gòu)之下的行政化的檢察權(quán)運行模式也決定了內(nèi)部監(jiān)督制約的層級管理模式。以審查逮捕案件辦理過程為例，偵查機關(guān)將案件移送至案件管理中心，登記分流給偵查監(jiān)督科之后，由科長或內(nèi)勤根據(jù)實際情況分配給承辦人審查辦理。承辦人將承辦意見報科長審批，科長審批后再報分管領(lǐng)導(dǎo)審批。作出決定后，由承辦人制作決定批捕或不批捕的法律文書，連同案卷送回公安機關(guān)。裝訂制成檢察內(nèi)卷，交由案管部門進(jìn)行案件評查。在上述的辦案模式下，案件質(zhì)量的內(nèi)部監(jiān)督制約很大程度上取決于部門負(fù)責(zé)人的層層把關(guān)，具有較明顯的主觀隨意性，而案件評查的監(jiān)督具有程序性和事后性。此種模式下，對內(nèi)部監(jiān)督制約既無質(zhì)量管理，更無質(zhì)量控制。

（二）規(guī)范化管理模式中對內(nèi)部監(jiān)督制約的質(zhì)量控制

從2003年起，最高人民檢察院以四川省什邡市和河南省鄭州市二七區(qū)檢察院為試點，采用ISO標(biāo)準(zhǔn)體系，借鑒企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品質(zhì)量管理理念，按照國際標(biāo)準(zhǔn)化組織ISO9000族標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)對檢察機關(guān)業(yè)務(wù)、事務(wù)、隊伍的規(guī)范化管理，隨后部分地區(qū)檢察機關(guān)也逐步引進(jìn)這種管理模式。在規(guī)范化管理模式下，檢察管理有明確的主體、客體、標(biāo)準(zhǔn)、流程甚至節(jié)點、記錄、檢查等也齊備，通過建立工作過程檔案，將檢察人員執(zhí)法活動的全過程納入了嚴(yán)格監(jiān)控之中，實現(xiàn)了對工作過程實時記錄、監(jiān)督、評價、糾正，既規(guī)范了執(zhí)法行為，保證了辦案安全，也消除了檢察人員違法違紀(jì)的隱患。但是內(nèi)部監(jiān)督制約的規(guī)范化沒有能引起足夠的重視，內(nèi)部監(jiān)督制約缺少相應(yīng)地記錄和檢查，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督制約的質(zhì)量控制體系不完善，使內(nèi)部監(jiān)督制約未能形成專門的完整的“PDCA”流程管理模式，如啟動標(biāo)準(zhǔn)、啟動程序等，從而解決檢察系統(tǒng)內(nèi)部誰來監(jiān)督監(jiān)督者的問題。

（三）文化管理模式中對內(nèi)部監(jiān)督制約的質(zhì)量控制

目前，各地的檢察機關(guān)越來越重視組織文化的層次，通過檢察文化管理增進(jìn)和完善檢察工作，例如可以為檢察人員提供言行舉止的標(biāo)準(zhǔn)、營造文化環(huán)境、強化人文關(guān)懷，通過培養(yǎng)和建設(shè)檢察文化，實現(xiàn)檢察人員的自我管理。由此可見，檢察文化管理模式并不獨立于科層制組織管理模式和規(guī)范化管理模式之外，其更符合以人為本的發(fā)展理念，是更高層次的管理形態(tài)。然而，文化管理模式之下亦無實質(zhì)性的規(guī)定和機制對內(nèi)部監(jiān)督制約進(jìn)行有效的質(zhì)量控制，但其以人為本、從硬管理向軟管理轉(zhuǎn)變的經(jīng)驗?zāi)軐?nèi)部監(jiān)督制約的質(zhì)量提高起到促進(jìn)作用。

以上內(nèi)部監(jiān)督制約的質(zhì)量控制現(xiàn)狀都反映出檢察機關(guān)“重辦案輕監(jiān)督”、“重配合輕制約”的錯誤思想認(rèn)識和程序方式，只有完善內(nèi)部監(jiān)督制約質(zhì)量控制機制，才能與檢察改革目標(biāo)相一致。

三、構(gòu)建科學(xué)高效的內(nèi)部監(jiān)督制約質(zhì)量控制體系的具體框架

（一）內(nèi)部監(jiān)督制約的標(biāo)準(zhǔn)——提高質(zhì)量要求、設(shè)置基本框架

從哲學(xué)上講，標(biāo)準(zhǔn)是客觀事物所具有的何種意義的參照物。就檢察權(quán)而言，內(nèi)部監(jiān)督制約的標(biāo)準(zhǔn)就是區(qū)分內(nèi)部監(jiān)督制約結(jié)果是否為合格“產(chǎn)品”的中介，是對內(nèi)部監(jiān)督制約的質(zhì)量要求。

1.內(nèi)部監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)。內(nèi)部監(jiān)督與訴訟流程并無必然的關(guān)系，《人民檢察院執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督暫行規(guī)定》第二、三章分別規(guī)定了“監(jiān)督對象和監(jiān)督內(nèi)容”、“監(jiān)督責(zé)任主體和監(jiān)督職責(zé)”。此外，應(yīng)當(dāng)從立法層面上制定出更為全面、具體的監(jiān)督啟動、審查、終結(jié)的操作規(guī)范或機制。

2.內(nèi)部制約的標(biāo)準(zhǔn)。各業(yè)務(wù)部門之間的相互制約正是內(nèi)部制約的全部內(nèi)容，因此內(nèi)部制約可以完全依據(jù)訴訟流程進(jìn)行。目前，檢察機關(guān)執(zhí)法規(guī)范體系即檢察權(quán)運行內(nèi)部制約的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)基本形成，《刑事訴訟法》、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡稱《規(guī)則》）、《檢察機關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范化》以及其他相關(guān)的單行規(guī)章等都就執(zhí)法規(guī)范化和辦案流程進(jìn)行了規(guī)定。

（二）內(nèi)部監(jiān)督制約的流程——維護程序正義、嚴(yán)抓過程控制

流程，在《辭?！分嗅屃x為水流的路程或者工業(yè)品生產(chǎn)中，從原料制成成品各項工序安排的程序，是一系列程序的總稱。實踐中，檢察機關(guān)并沒有像重視辦案程序那樣重視內(nèi)部監(jiān)督制約的程序，內(nèi)部監(jiān)督程序在立法中也比較抽象，同時內(nèi)部制約被各訴訟環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)部門之間的配合所弱化，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督制約不規(guī)范、無實效。因此，有必要運用程序工具主義，為內(nèi)部監(jiān)督制約設(shè)定具體的流程，使內(nèi)部監(jiān)督制約權(quán)的行使的過程中環(huán)環(huán)相扣，使監(jiān)督制約權(quán)在既定的流程中依照既定的標(biāo)準(zhǔn)行使。

（三）內(nèi)部監(jiān)督制約的節(jié)點——明確重點部位、突出薄弱環(huán)節(jié)

在管理學(xué)中，節(jié)點控制是指在建設(shè)工程與制造過程中對各項工序的交接點、時間控制點，用一定有效的方式對照原值的進(jìn)度計劃與質(zhì)量目標(biāo)，對進(jìn)度與質(zhì)量進(jìn)行控制與檢驗。在內(nèi)部監(jiān)督制約的過程中，可以根據(jù)影響內(nèi)部監(jiān)督制約的因素，如內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)機制、內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置、案件辦理規(guī)范、案件管理制度、檢察職業(yè)道德、檢察信息化等進(jìn)行分析，找出內(nèi)部監(jiān)督制約的適格節(jié)點。同時設(shè)定內(nèi)部監(jiān)督制約的節(jié)點還能對后續(xù)的記錄和檢查起到警示作用。

內(nèi)部監(jiān)督的重點主要是《人民檢察院執(zhí)法辦案內(nèi)部暫行規(guī)定規(guī)定》第八條列明的九種情形，對這九類案件進(jìn)行重點監(jiān)督，同時對第九條列明的十四類行為進(jìn)行重點監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)主要是專門監(jiān)督部門中尚待發(fā)展的監(jiān)督，如新成立的案件管理部門較之紀(jì)檢監(jiān)察部門、檢委會等的監(jiān)督缺少力度；紀(jì)檢監(jiān)察部門對違法執(zhí)法行為的發(fā)現(xiàn)渠道不暢通；此外責(zé)任追究制度難以落實。而內(nèi)部制約是隨著訴訟流程的發(fā)展而實現(xiàn)的，因此內(nèi)部制約的重點即是能影響案件進(jìn)入下一訴訟環(huán)節(jié)的執(zhí)法行為或訴訟活動，如批捕或不批捕決定、起訴或不起訴決定都是制約的重點。

（四）內(nèi)部監(jiān)督制約的記錄——規(guī)范文書制作、促進(jìn)能力提升

具體而言，現(xiàn)有的內(nèi)部監(jiān)督的記錄主要分為三類：一是啟動監(jiān)督階段的法律文書，如《訴訟違法線索首辦流程登記表》、《法律監(jiān)督調(diào)查審批表》等；二是審查階段的法律文書，如《偵查活動監(jiān)督調(diào)查報告》、《檢察機關(guān)訴訟違法線索查處情況報告》等；三是審結(jié)階段的法律文書，如《糾正違法通知書》、《流程監(jiān)控通知書》、《檢察機關(guān)訴訟違法線索備案表》等。內(nèi)部制約發(fā)生于不同部門之間，各部門互相制約的記錄主要體現(xiàn)在各自承辦案件過程中制作的法律文書，如偵查階段的《偵查終結(jié)報告》、《提請批準(zhǔn)逮捕意見書》；審查逮捕階段的《審查逮捕意見書》、《批準(zhǔn)逮捕決定書》；審查起訴階段的《公訴案件審查報告》、《起訴書》等，各業(yè)務(wù)部門之間通過各自的依法辦案起到相互制約的作用，通過各個訴訟環(huán)節(jié)法律文書的制作起到記錄制約的作用。

（五）內(nèi)部監(jiān)督制約的檢查——適時評價效果、溝通內(nèi)外監(jiān)督

對內(nèi)部監(jiān)督的檢查主要體現(xiàn)在以下三方面：一是檢查的主體，檢查的主體應(yīng)當(dāng)是監(jiān)督檢察權(quán)運行的所有主體，包括外部監(jiān)督者如人民監(jiān)督員以及內(nèi)部監(jiān)督者；二是檢查的方式，檢查的方式就是檢查主體定期或不定期地對內(nèi)部監(jiān)督制約的記錄載體如工作檔案等進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)問題或者需要改進(jìn)的地方；三是檢查的結(jié)果，檢查的結(jié)果就是由檢查主體提出責(zé)任追究和改進(jìn)方案，或者要求被監(jiān)督對象自行糾正。同樣的，對內(nèi)部制約的檢查亦表現(xiàn)在以下三方面：一是檢查的主體，與內(nèi)部監(jiān)督檢查主體不同，內(nèi)部制約具有相互性，故檢查的主體通常是在訴訟環(huán)節(jié)中前后銜接的業(yè)務(wù)部門；二是檢查的方式，主要是通過形式檢查與實質(zhì)檢查相結(jié)合的方式，如檢查文書制作是否規(guī)范或者在后一訴訟環(huán)節(jié)的審查辦理案件中檢查上一環(huán)節(jié)認(rèn)定的事實和依據(jù)的法律是否正確；三是檢查的結(jié)果，檢查的結(jié)果就是由相互制約的業(yè)務(wù)部門互相提出糾正意見，防范錯案的發(fā)生。

四、結(jié)語

實行控制的結(jié)果可能是采取措施對某環(huán)節(jié)偏差的糾正，也可能是對計劃的調(diào)整，使之能更好地適應(yīng)新的環(huán)境，控制工作使得管理過程周期性地循環(huán)進(jìn)行。因此，在努力構(gòu)建完整的檢察權(quán)運行內(nèi)部監(jiān)督制約質(zhì)量控制體系時，還應(yīng)注重用發(fā)展的觀點進(jìn)行研究，逐步實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督制約質(zhì)量管理的有效性，促進(jìn)檢察權(quán)運行的統(tǒng)一性、充分性和正確性的實現(xiàn)，從而保障檢察權(quán)依法、獨立、公正運行，為檢察改革提供動力和保障。