排污許可證功能探析

【摘要】我國新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第四十五條規(guī)定了排污許可管理制度，即國家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度。實(shí)行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物。可見排污許可證對(duì)于控制污染物總量、保護(hù)環(huán)境具有重要作用，但實(shí)踐中對(duì)于排污許可證的踐行存在諸多問題，原因之一為對(duì)排污許可證的功能認(rèn)識(shí)不到位，文章擬從相關(guān)概念、現(xiàn)狀入手，研究分析排污許可證的功能，從而探究相關(guān)主體在環(huán)境保護(hù)中的角色發(fā)揮。

【關(guān)鍵詞】排污許可證；功能；環(huán)境保護(hù)

一、排污許可證制度概述

（一）排污許可證制度的概念

排污許可證制度是指凡需要向環(huán)境排放各種污染的單位或個(gè)人，皆必須經(jīng)過環(huán)境保護(hù)主管部門批準(zhǔn)獲得排放許可證后方能從事排污行為的一系列環(huán)境行政過程的總稱。排污行為的一系列環(huán)境行政過程是指有關(guān)排污許可證的申請、審核、頒發(fā)、中止、吊銷、監(jiān)督管理等方面的管理程序。我國的排污許可制度主要是基于總量控制和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制定。其可以說是排污者能夠依法排污的法律憑證，同時(shí)也是環(huán)境保護(hù)部門以此來對(duì)排污者進(jìn)行監(jiān)管的工具。

（二）排污許可證制度的執(zhí)行現(xiàn)狀

排污許可證制度自推行以來已有20余年，但其只是充當(dāng)了排污申報(bào)登記制度和總量控制制度的補(bǔ)充手段，未能充分發(fā)揮其作用，究其原因，主要有以事后同意代替事先同意的“注冊制”，與其他制度聯(lián)系松散，科學(xué)性和規(guī)劃性不足，經(jīng)濟(jì)目的超過生態(tài)目的等諸多原因。同時(shí)也是排污許可證賦予排污企業(yè)的功能和資格使之“趨之若鶩”，但很多企業(yè)包括政府在內(nèi)作為排污許可證制度的參加者，對(duì)其功能的認(rèn)識(shí)存在缺位，夸大或縮小了自身本該承擔(dān)的責(zé)任，從而導(dǎo)致行為軌跡的偏離。因此，正確認(rèn)識(shí)排污許可證賦予企業(yè)和政府的權(quán)利義務(wù)，更好地實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一，需要對(duì)其功能進(jìn)行深入的分析和探討。

二、排污許可證的功能探析

功能是指事物或方法所發(fā)揮的有利作用，排污許可證的功能即排污許可證作為企業(yè)排污門檻對(duì)于企業(yè)、政府該類“小群體”的有益作用及對(duì)影響人類生存發(fā)展的“大環(huán)境”的積極效用。

（一）許可功能探析

首先，排污許可即意味著國家的“允許”，這便涉及許可程序的合法性與公正性，其嚴(yán)格規(guī)定了申請、頒發(fā)（不予頒發(fā)）、監(jiān)督、救濟(jì)等一系列的程序，該動(dòng)態(tài)的過程，就意味著國家公權(quán)力在逐步承認(rèn)企業(yè)一定種類和數(shù)量的排放的污染物，即“排污權(quán)”，且審核程序經(jīng)過之后排污企業(yè)即可在一定限度內(nèi)排放污染物，所以，許可的重要功能毋庸置疑。其次，另一方面，“許可”也意味著最低限度的允許，所以，這一制度在環(huán)境監(jiān)督管理中具有確定最低底限的意義，其對(duì)在環(huán)境法領(lǐng)域推行經(jīng)濟(jì)刺激、行政指導(dǎo)、公眾參與等機(jī)制起著基礎(chǔ)和保障作用。環(huán)境監(jiān)管中最初和最基本的為排污許可證設(shè)置的排污標(biāo)準(zhǔn)，其他的制度如排污權(quán)交易制度、三同時(shí)制度等都以許可證為基礎(chǔ)，并又反向證明排污標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)意義。所以，從另一層面理解，排污許可證所“許可”的不僅是排污標(biāo)準(zhǔn)，更是相關(guān)主體的環(huán)境權(quán)與環(huán)境法律權(quán)益。

（二）權(quán)利取得功能探析

排污許可證表示的是在總量控制下一定范圍能允許排污，可理解為代表著行為上的許可，實(shí)施污染物排放許可證制度后，容許排污權(quán)交易是國內(nèi)環(huán)保制度的重大創(chuàng)新。排污單位經(jīng)治理或產(chǎn)業(yè)（包括產(chǎn)品）調(diào)整，其實(shí)際排放物總量低于所核準(zhǔn)的允許排放污染物總量部分，經(jīng)環(huán)保部門批準(zhǔn)，允許進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓。這里的有償轉(zhuǎn)讓是以財(cái)產(chǎn)為對(duì)價(jià)，若將排污許可定性為財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，則根據(jù)民法上關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)利的種類財(cái)產(chǎn)取得的方式，財(cái)產(chǎn)權(quán)利主要包括物權(quán)、債權(quán)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)，權(quán)利取得包括原始取得和繼受取得，這里以交易為前提，即以他方的意思表示自治取得，顯然是繼受取得，并且繼受取得包括買賣、贈(zèng)與和繼承三種方式，因此，有償轉(zhuǎn)讓屬于買賣的方式。類比土地資源，我國土地資源管理的相關(guān)法律只規(guī)定了國家這一個(gè)所有權(quán)人，沒有其他所有權(quán)人，因此土地使用等相關(guān)權(quán)利的取得需要從國家手中去購買，即有償轉(zhuǎn)讓，但是自然資源的使用屬于用益物權(quán)的范疇，而用益物權(quán)的取得方式并不包括許可證，且在市場經(jīng)濟(jì)下雙方的交易應(yīng)是在平等主體之間，但是許可證的頒發(fā)明顯是不平等主體間的行為。因此，綜合以上分析，許可證不符合權(quán)利取得的主體和性質(zhì)條件，不具有財(cái)產(chǎn)權(quán)利取得的功能。所以，在環(huán)境保護(hù)中，相關(guān)排污企業(yè)不能以行使自己權(quán)利無需他人干涉為由超過許可證的排污標(biāo)準(zhǔn)排放污染物。

（三）外部效應(yīng)內(nèi)部化功能探析

環(huán)境法上的外部效應(yīng)內(nèi)部化是指對(duì)于環(huán)境主體對(duì)外在環(huán)境造成的消極影響進(jìn)行內(nèi)部吸收，以有償?shù)姆绞礁冻鱿鄳?yīng)對(duì)價(jià)?？扑苟ɡ碚J(rèn)為：外部性可以通過重新界定產(chǎn)權(quán)而得到解決。但是各國在處理環(huán)境問題時(shí)除了重新界定產(chǎn)權(quán)的積極政策外，更多的為直接控制的制度，排污許可證制度即為典型。其由于政府管制的直接性和強(qiáng)制性，能適用常規(guī)以及危機(jī)型環(huán)境管理，且排污企業(yè)得到富余排污權(quán)的對(duì)價(jià)為污染防治技術(shù)的研發(fā)、設(shè)備的更新等資產(chǎn)權(quán)益上的減損，同時(shí)由于許可證的可交易性，排污權(quán)得以在相關(guān)企業(yè)之間轉(zhuǎn)移，從而使得污染的強(qiáng)度在相關(guān)主體因自身的改造及數(shù)次移轉(zhuǎn)造成的富余經(jīng)濟(jì)效益間降低，從而促進(jìn)環(huán)境的保護(hù)。因此，從這一角度理解，排污許可證有將外部效應(yīng)內(nèi)部化的功能。

三、排污許可證下相關(guān)主體的角色發(fā)揮

（一）排污企業(yè)的角色發(fā)揮

在新《環(huán)境保護(hù)法》條件下，排污許可證許可了排污企業(yè)的資質(zhì)，卻又不賦予其權(quán)利，在這種有限制的行為模式中，排污企業(yè)除了正常運(yùn)轉(zhuǎn)外還需承擔(dān)何種角色是仍需解決的問題。首先，排污企業(yè)在排污前需要加強(qiáng)污染防治技術(shù)的研發(fā)，在排放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)一步減少有害含量；其次，在排污過程中，加強(qiáng)污染物的監(jiān)測預(yù)警，能對(duì)突發(fā)狀況做出最快的反應(yīng)；最后，在排污后，排污企業(yè)采取技術(shù)改造、設(shè)備更新、清潔生產(chǎn)以及強(qiáng)化污染治理和環(huán)境管理等措施，使外排主要污染物減少，年度實(shí)際排放量少于排污許可證規(guī)定排放量的，其排污權(quán)指標(biāo)可以出售或儲(chǔ)備，同時(shí)排污企業(yè)因轉(zhuǎn)產(chǎn)、破產(chǎn)或其他原因自行關(guān)閉，其污染物排污權(quán)指標(biāo)也可以出售或儲(chǔ)備，即對(duì)富余排污權(quán)的交易，這樣使得排污企業(yè)通過市場定價(jià)的公平合理的方式實(shí)現(xiàn)污染指標(biāo)的再分配和使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，為技術(shù)進(jìn)步籌措資金，從而加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)化、資源化的可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程。

（二）行政主體的角色發(fā)揮

排污許可證制度有其特殊性，即行政主體不僅是作為監(jiān)督管理者，而且是作為公眾環(huán)境權(quán)益的監(jiān)護(hù)人，作為環(huán)境容量資源公共所有者的代理人。資源是有價(jià)的，環(huán)境容量資源也不能無償獲得，在管理、轉(zhuǎn)讓這種環(huán)境容量資源時(shí)，既要盡到管理者的職責(zé)，又要行使代理人的權(quán)利。因此，相應(yīng)的行政主體需要加強(qiáng)監(jiān)管、提高信息公開程度、擴(kuò)大供公眾參與的范圍、向環(huán)境容量資源的使用者收取一定的費(fèi)用，以支付相應(yīng)的行政成本和保護(hù)、改善環(huán)境的費(fèi)用?？傮w來說，行政主體的代理人角色決定了其在排污許可證項(xiàng)下發(fā)揮的排污主體和環(huán)境資源容量的中間人作用，即協(xié)調(diào)排放污染和治理污染的矛盾，同時(shí)以自身角色和職能作為溝通的媒介，實(shí)現(xiàn)排污企業(yè)污染防治和環(huán)境凈化的對(duì)話。