完善我國排污權(quán)交易制度的法律保護(hù)機(jī)制之淺見

【摘要】隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)效益的沖突越來越明顯，特別是水源保護(hù)工作越來越受到人們的重視。文章將從完善排污權(quán)交易制度的法律保護(hù)機(jī)制角度出發(fā)，探討實現(xiàn)水源利用和管理的科學(xué)性、可持續(xù)性。

【關(guān)鍵詞】法律保護(hù)；行政管制模式；排污權(quán)

水是生命的源泉，是人類和其他一切生物生存和發(fā)展不可或缺的物質(zhì)。眾所周知，我國水資源人均占有量少、水質(zhì)污染較嚴(yán)重。但現(xiàn)階段我國仍強調(diào)行政強制管理制度，缺乏市場機(jī)制的有效運作。特別是對排污權(quán)的管理，我國相關(guān)法律中尚未提出排污權(quán)的概念，也無相關(guān)的法律規(guī)定。對此，本文將對水資源排污權(quán)交易制度的法律保護(hù)之完善作出探討。

一、排污制度問題重重

針對污水排放管理，現(xiàn)階段我國采用行政管制模式，規(guī)定向水體排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水的企事業(yè)單位，以及城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運營單位，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。但是這種模式采取統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)干預(yù)企業(yè)的排污行為，忽略了企業(yè)在污染治理成本與經(jīng)營收益方面的差異，這種無差別對待模式缺乏一定的經(jīng)濟(jì)刺激作用。

首先這種模式在刺激企業(yè)治理污染的積極性方面效果不佳。一方面，合格的企業(yè)獲得排污權(quán)后很難有開發(fā)新技術(shù)、引進(jìn)新設(shè)備以減少污染排放的積極性；另一方面，經(jīng)過改建、擴(kuò)建的企業(yè)以及新建的企業(yè)則因污染物濃度或總量的飽和而無法進(jìn)入市場，束縛了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

其次這種模式不能真實地反映企業(yè)實際排污量。各企業(yè)的歷史排放量決定了排污權(quán)的分配以及污染削減量的分?jǐn)?。但由于我國排污監(jiān)測系統(tǒng)并不健全，得到的數(shù)據(jù)不能如實反映企業(yè)的實際排污量；而排污企業(yè)為了減少法律風(fēng)險，向政府部門提供虛假信息。這易導(dǎo)致政府無法合理分?jǐn)偽廴鞠鳒p量，無法科學(xué)地判斷污染形勢，從而達(dá)不到優(yōu)勝劣汰的效果。

最后這種模式容易滋生腐敗現(xiàn)象。政府行為的過度干預(yù)導(dǎo)致權(quán)力過大，違背了保護(hù)環(huán)境的初衷，不利于水污染的防治。

除了上述行政管制外，我國還采用了排污收費制度來治理污染。但這種經(jīng)濟(jì)激勵手段依靠的是對每個排污者允許排污量的精確了解以及公平、合理、科學(xué)的排污收費標(biāo)準(zhǔn)。但由于政府缺乏足夠、有效的信息，又受到地域差異、污染物性質(zhì)等的影響，排污費標(biāo)準(zhǔn)很難制定。而且現(xiàn)實中“我國多數(shù)地區(qū)實行的排污收費制度著眼于對單個排污企業(yè)的污染控制，缺乏對本地區(qū)環(huán)境容量的總體考慮，即使能夠確保每個排污企業(yè)都達(dá)標(biāo)排放，但只要排放的污染物的總量增加超過環(huán)境容量，環(huán)境容量仍會繼續(xù)惡化”。

可見，現(xiàn)階段我國排污治理手段不能有效地治理水污染物的排放，水生態(tài)保護(hù)缺乏長遠(yuǎn)的機(jī)制，不利于可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)。

二、完善我國排污權(quán)法律保護(hù)機(jī)制

（一）排污權(quán)產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)——“外部不經(jīng)濟(jì)性”

所謂外部性，是指內(nèi)部行為對其他人或企業(yè)的外部影響。而與之相關(guān)的環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)型是指一個人或一個企業(yè)對環(huán)境資源的污染和破壞，對其他個人或企業(yè)的合法權(quán)益產(chǎn)生了不利影響，而這種不利影響并沒有通過經(jīng)濟(jì)方式反映出來。正是由于環(huán)境外部的不經(jīng)濟(jì)性容易引發(fā)“公地悲劇”，使得人們開始關(guān)注如何轉(zhuǎn)移或分配或抵消這種外部性。

由于相關(guān)部門信息掌握不全面以及其自身存在的缺陷，其宏觀經(jīng)濟(jì)政策能在短期內(nèi)緩減利益沖突，而無法解決排污權(quán)制度的可持續(xù)發(fā)展。但我們可以通過市場化的方式解決作為公共財富的排污權(quán)外部不經(jīng)濟(jì)性問題，如通過排污權(quán)市場價格的變動，可對經(jīng)常變動的市場物價和企業(yè)的治理成本做出及時的反應(yīng)。這有效激勵了企業(yè)積極地治理污水排放，也兼顧統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)與環(huán)境效益。

（二）建立健全排污權(quán)取得方式

排污權(quán)的原始取得以行政許可的方式取得為宜。排污權(quán)的客體是環(huán)境容量，所有權(quán)歸國家享有，任何排污權(quán)要使用該資源都應(yīng)得到國家的許可，即通過行政許可取得排污權(quán)。而且該權(quán)利應(yīng)當(dāng)自行政許可做出之日起設(shè)立，因為排污權(quán)不具有物權(quán)的追及效力、優(yōu)先效力以及不以占有方式支配等特殊性質(zhì)，不能以法律行為、時效、先占等方式產(chǎn)生。依據(jù)科斯定理，“在產(chǎn)權(quán)明晰，并且交易成本為零的前提下，即使沒有國家的介入，通過市場本身的調(diào)節(jié)作用，也能使資源配置達(dá)到最優(yōu)”。但實際上市場交易成本不可能為零。因此排污權(quán)的初始分配將會影響排污者的財產(chǎn)權(quán)益，特別是分配額及分配價格的問題。筆者認(rèn)為有償分配是必要的，各個企業(yè)排污權(quán)份額則以“價高者得”的市場規(guī)律為基準(zhǔn)。這不僅可以提高企業(yè)進(jìn)入市場門檻，淘汰環(huán)境效益差的企業(yè)，也激勵企業(yè)采取措施減少排污以節(jié)省購買的開支。而且這種做法保障了既得利益者與未來需求者的公平競爭的局面。

（三）建立健全排污權(quán)交易制度

水資源排污權(quán)交易制度，是指“在特定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)該區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的要求，確定一定時期內(nèi)污染物的排放總量，在此基礎(chǔ)上，通過頒發(fā)許可證的方式分配排污指標(biāo)，并允許指標(biāo)在市場上交易?！惫P者認(rèn)為，排污權(quán)交易的主體主要應(yīng)該是企業(yè)。我國目前水污染是由工業(yè)、農(nóng)業(yè)和居民生活用水造成的。由于農(nóng)業(yè)污染源（在未實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營模式之前）和生活用水污染源大都是面源污染，數(shù)量眾多且分散，監(jiān)測困難，費用過高，進(jìn)入排污權(quán)交易市場的實際操作性不高。而企業(yè)在其生產(chǎn)過程中肯定需要一定的指標(biāo)排放污染物，讓有剩余排污權(quán)的企業(yè)成為出讓者，讓超標(biāo)使用排污權(quán)的企業(yè)成為受讓者，由市場決定轉(zhuǎn)讓價格，那么成熟的市場機(jī)制自然而然會形成。同時，政府應(yīng)當(dāng)成為我國排污權(quán)交易的另一主體。政府可通過市場買賣控制排污權(quán)價格，從而實現(xiàn)宏觀調(diào)控，保障環(huán)境效益的實現(xiàn)。

同時，排污權(quán)交易市場應(yīng)當(dāng)分層為兩級。一級市場交易即排污權(quán)的原始取得，二級市場的主體是享有排污權(quán)的政府和企業(yè)。在此主要是指排污權(quán)的二級交易市場。二級市場的交易對象應(yīng)是排污者在滿足自身排污量后多余的排污指標(biāo)，但應(yīng)有一定的限制。排污權(quán)交易的前提是企業(yè)間排放的污染物性質(zhì)以及污染結(jié)果差異較小，交易后不會影響同一區(qū)域內(nèi)的整體環(huán)境。而且在排放權(quán)交易過程中應(yīng)遵守總量控制原則?！八^總量控制原則是指以控制一定時段內(nèi)一定區(qū)域內(nèi)排污單位排放污染物總量為核心的環(huán)境管理方法體系?！笨偭靠刂圃瓌t是指在一定時段內(nèi)一定區(qū)域內(nèi)排污，單位排放污染物總量控制在規(guī)定的額度內(nèi)。總量控制能真實、科學(xué)地反映污染物排放情況，排除部分企業(yè)稀釋排放以規(guī)避濃度控制的現(xiàn)象，有效保護(hù)水質(zhì)污染，避免了企業(yè)達(dá)標(biāo)排放、但流域內(nèi)水質(zhì)仍污染嚴(yán)重的現(xiàn)象。

浙江省委十二屆五次全會通過了《關(guān)于深化改革開放推動科學(xué)發(fā)展的決定》，指出全省要健全排污權(quán)交易制度。如今在嘉興，排污權(quán)可以通過排污權(quán)儲備交易中心買賣，如企業(yè)可以將多余的排污權(quán)指標(biāo)存入交易中心，來年再取時，會根據(jù)條件多分配排污指標(biāo)。可見，排污權(quán)交易制度的推行確實達(dá)到了調(diào)動企業(yè)積極自主減排的目的，為浙江省經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展提供了長遠(yuǎn)的保障。