土地資源開發(fā)及生態(tài)補償淺析

摘 要 土地資源開發(fā)及生態(tài)補償困擾大眾已久，成為了一個熱點問題。文章從當前實情出發(fā)，分析了我國土地開發(fā)利用中的生態(tài)問題，并就問題提出了相應(yīng)的生態(tài)補償建議與措施。

關(guān)鍵詞 土地資源 開發(fā) 生態(tài)補償

一、引言

土地是人類生產(chǎn)和生活不可缺少的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是人類賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)?？墒侨祟惖耐恋乩没顒訁s造成了土地資源的嚴重污染和破壞，土地不合理利用產(chǎn)生的問題威脅到人類自身的發(fā)展。我國土地總面積占世界土地總面積的7.2%，居世界第三位，但人均土地0.777公頃（11.65畝），僅相當于世界平均水平的三分之一。人多地少的基本國情，加上土地開發(fā)利用上存在很多的不合理之處，土地資源開發(fā)及生態(tài)補償面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。

二、我國土地開發(fā)利用概述

從廣義上來講，土地開發(fā)是指因人類生產(chǎn)建設(shè)和生活不斷發(fā)展的需要，采用一定的現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的經(jīng)濟手段，擴大對土地的有效利用范圍或提高對土地的利用深度所進行的活動。 包括對尚未利用的土地進行開墾和利用，以擴大土地利用范圍，也包括對已利用的土地進行整治，以提高土地利用率和集約經(jīng)營程度。從狹義的角度理解，土地開發(fā)主要是對未利用土地的開發(fā)利用，要實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，未利用土地開發(fā)是補充耕地的一種有效途徑。

三、我國土地開發(fā)利用生態(tài)問題

（1）土地資源開發(fā)利用引發(fā)的過度砍伐森林和對土地的超負荷利用，使全球都在面臨土地沙化、水土流失和地力減退等生態(tài)環(huán)境問題。目前，我國沙漠化的土地面積已達到174萬平方公里，占整個國土面積的18.13%，每年造成的直接經(jīng)濟損失高達500多億元；鹽堿化土地面積約90萬平方公里，占國土面積的9.38%；水土流失面積達367萬平方公里，占國土面積的37.08%，需要治理的水土流失面積達200多萬平方公里；由于水土流失、貧瘠化、次生鹽堿化和土壤酸化等原因，已造成40%以上耕地土地地力減退；土地荒漠化的速度也遠遠超過治理的速度，全國荒漠化土地面積仍以每年2469平方公里的速度增長。

（2）城市建設(shè)用地總量失控，結(jié)構(gòu)失衡，浪費土地的現(xiàn)象嚴重。經(jīng)濟高速發(fā)展，城市化、工業(yè)化導(dǎo)致建設(shè)用地過快增長，城鄉(xiāng)建設(shè)和生產(chǎn)建設(shè)規(guī)模不斷擴大，數(shù)據(jù)顯示，2005年當年新增建設(shè)用地427.4萬畝，比上年增加6%。

（3）耕地數(shù)量急劇減少。耕地減少的原因在農(nóng)業(yè)內(nèi)部是由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和災(zāi)害損毀所致。另一類則是非農(nóng)業(yè)建設(shè)占地所造成的耕地永久性流失，特別是很多開發(fā)建設(shè)帶有很大的盲目性，造成農(nóng)民失地嚴重，比如盲目圈地建設(shè)開發(fā)區(qū)，農(nóng)村宅基地嚴重超標等。

（4）環(huán)境污染和污水灌溉導(dǎo)致土壤污染和破壞。土壤污染的污染源主要來自工業(yè)、生活、農(nóng)業(yè)和交通。在工業(yè)方面，特別是近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展，由于其分布廣、資金技術(shù)缺乏，大量污染物質(zhì)隨“三廢”排入河流、農(nóng)田。

另外，我國長期以來大部分的城市生活污水和部分工業(yè)廢水未經(jīng)處理就直接排入河道或灌溉系統(tǒng)，且在一些水源不足的地區(qū)甚至直接引用污水灌溉農(nóng)田，不少污灌區(qū)已發(fā)現(xiàn)重金屬在表面土積累。

四、我國土地開發(fā)利用中生態(tài)補償

（一）加快建立“環(huán)境財政”

把環(huán)境財政作為公共財政的重要組成部分，加大財政轉(zhuǎn)移支付中生態(tài)補償?shù)牧Χ?。在中央和省級政府設(shè)立生態(tài)建設(shè)專項資金列入財政預(yù)算，地方財政也要加大對生態(tài)補償和生態(tài)環(huán)境保護的支持力度。

（二）完善現(xiàn)行保護環(huán)境的稅收政策

增收生態(tài)補償稅，開征新的環(huán)境稅，調(diào)整和完善現(xiàn)行資源稅。將資源稅的征收對象擴大到礦藏資源和非礦藏資源，增加水資源稅，開征森林資源稅和草場資源稅，將現(xiàn)行資源稅按應(yīng)稅資源產(chǎn)品銷售量計稅改為按實際產(chǎn)量計稅，對非再生性、稀缺性資源課以重稅。通過稅收杠桿把資源開采使用同促進生態(tài)環(huán)境保護結(jié)合起來，提高資源的開發(fā)利用率。

（三）建立以政府投入為主、全社會支持生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投資融資體制

建立健全生態(tài)補償投融資體制，既要堅持政府主導(dǎo)，努力增加公共財政對生態(tài)補償?shù)耐度?，又要積極引導(dǎo)社會各方參與，探索多渠道多形式的生態(tài)補償方式，拓寬生態(tài)補償市場化、社會化運作的路子，形成多方并舉，合力推進。逐步建立政府引導(dǎo)、市場推進、社會參與的生態(tài)補償和生態(tài)建設(shè)投融資機制。

（四）積極探索市場化生態(tài)補償模式

完善水資源合理配置和有償使用制度，加快建立水資源取用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃的交易機制。引導(dǎo)社會各方參與環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)。培育資源市場，開放生產(chǎn)要素市場，使資源資本化、生態(tài)資本化，使環(huán)境要素的價格真正反映它們的稀缺程度，可達到節(jié)約資源和減少污染的雙重效應(yīng)，積極探索資源使（?。┯脵?quán)、排污權(quán)交易等市場化的補償模式。探索建立區(qū)域內(nèi)污染物排放指標有償分配機制，逐步推行政府管制下的排污權(quán)交易，運用市場機制降低治污成本，提高治污效率。引導(dǎo)鼓勵生態(tài)環(huán)境保護者和受益者之間通過自愿協(xié)商實現(xiàn)合理的生態(tài)補償。

（五）為完善生態(tài)補償機制提供科技和理論支撐

建立和完善生態(tài)補償機制是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，尚有很多重大問題急需深入研究，為建立健全生態(tài)補償機制提供科學(xué)依據(jù)。例如，需要探索加快建立資源環(huán)境價值評價體系、生態(tài)環(huán)境保護標準體系，建立自然資源和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計監(jiān)測指標體系以及“綠色GDP” 核算體系。

（六）加強生態(tài)保護和生態(tài)補償?shù)牧⒎üぷ?/p>

環(huán)境財政稅收政策的穩(wěn)定實施，生態(tài)項目建設(shè)的順利進行，生態(tài)環(huán)境管理的有效開展，都必須以法律為保障。為此，必須加強生態(tài)補償立法工作，從法律上明確生態(tài)補償責任和各生態(tài)主體的義務(wù)，為生態(tài)補償機制的規(guī)范化運作提供法律依據(jù)。

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（作者單位：江西省贛州市于都縣國土資源局）