上海自貿(mào)區(qū)：有待再破題

發(fā)展自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)是打造“中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版”、釋放“制度紅利”的戰(zhàn)略需要。習(xí)近平總書記對(duì)上海自貿(mào)區(qū)提出要"“大膽闖、大膽試、自主改，盡快形成一批可復(fù)制、可推廣的新制度”。

上海自貿(mào)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、取得的經(jīng)驗(yàn)及發(fā)展瓶頸，以及對(duì)周邊區(qū)域的帶動(dòng)效應(yīng)，這些問題或許對(duì)我國(guó)自貿(mào)區(qū)的建設(shè)提供有益啟示。

亟需破解六大難題

上海自貿(mào)區(qū)以制度創(chuàng)新為核心，突出與國(guó)際通行規(guī)則相銜接，實(shí)施了一批改革措施，落實(shí)了一批開放舉措，取得驕人成績(jī)。然而，所有的改革措施、開放舉措背后均會(huì)涉及我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)、中央各部委及上海市各部門的現(xiàn)有規(guī)定及部門利益，改革任重道遠(yuǎn)。

在未來發(fā)展進(jìn)程中，上海自貿(mào)區(qū)亟需破解六大難題。

第一、負(fù)面清單存在模糊地帶，頂層設(shè)計(jì)有待進(jìn)一步強(qiáng)化。

《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》（負(fù)面清單）分為鼓勵(lì)類、限制類和禁止類，沒有寫上去的，理論上屬于允許類。在實(shí)際操作中，允許類是一個(gè)模糊地帶。像文物拍賣從目錄看屬于允許類，但實(shí)際上外資不能經(jīng)營(yíng)，因?yàn)椤段奈锓ā肥墙沟摹?/p>

2014版負(fù)面清單將外商投資準(zhǔn)入特別管理措施由190條減少到139條，調(diào)整率達(dá)26.8%。

4月20日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的2015版“負(fù)面清單”，分為15個(gè)門類、50個(gè)條目、122項(xiàng)特別管理措施，其中，有限制類措施85條，禁止類措施37條。相比2014版負(fù)面清單，門類減少了3個(gè)，特別管理措施減少了17條，并將統(tǒng)一運(yùn)用于上海、廣東、福建、天津四大自貿(mào)區(qū)。

其實(shí)，要縮短負(fù)面清單不難，但負(fù)面清單里的每條特別管理措施背后，都有相關(guān)法律法規(guī)支撐。我國(guó)對(duì)外開放除了《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》外，還受到很多部門規(guī)章限制。不修改這些法律法規(guī)，負(fù)面清單改革就無法推進(jìn)。而要修改就會(huì)涉及自貿(mào)區(qū)與全國(guó)人大、中央部委的溝通協(xié)調(diào)，這是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工作，也是改革進(jìn)入深水區(qū)的標(biāo)志。

第二、監(jiān)管體制面臨較大挑戰(zhàn)，貿(mào)易便利化程度有待進(jìn)一步提高。

由于涉及國(guó)家行政法規(guī)，自貿(mào)區(qū)“一線放開、二線安全高效管住、區(qū)內(nèi)自由”的貿(mào)易監(jiān)管制度在實(shí)施層面面臨較大挑戰(zhàn)，“輕審批、重監(jiān)管”的理念較難貫徹實(shí)施，導(dǎo)致貿(mào)易便利化程度大打折扣。

如自貿(mào)區(qū)內(nèi)還有130多項(xiàng)許可條例需要去預(yù)約，導(dǎo)致“先證后照”無法深入;由于外高橋保稅區(qū)、洋山港和浦東機(jī)場(chǎng)三地的保稅物流園區(qū)執(zhí)行政策不一致、做法不一樣，導(dǎo)致整個(gè)自貿(mào)區(qū)內(nèi)部貿(mào)易便利化無法推行;由于海關(guān)監(jiān)管的電子化、信息化技術(shù)問題，導(dǎo)致“先進(jìn)區(qū)、后報(bào)關(guān)”的政策并未推廣至所有企業(yè)。

第三、金融改革體制機(jī)制有待進(jìn)一步創(chuàng)新。

在金融創(chuàng)新方面，自貿(mào)區(qū)進(jìn)展最為明顯的是人民幣國(guó)際化步伐，而在利率市場(chǎng)化、大宗商品交易方面進(jìn)展不大，如存款利率尚未放開，自貿(mào)區(qū)內(nèi)僅試點(diǎn)小額外匯存款利率放開試驗(yàn)，但效果待定;由于較難獲取商品定價(jià)權(quán)，自貿(mào)區(qū)盡管設(shè)立了黃金、能源等大宗商品交易平臺(tái)（交易中心），但交易非常有限;由于監(jiān)管不夠，融資租賃業(yè)務(wù)發(fā)展較為混亂，很多新進(jìn)企業(yè)打擦邊球——從事資金拆借等業(yè)務(wù)。

第四、服務(wù)業(yè)開放進(jìn)展遲緩，政策措施有待進(jìn)一步落實(shí)。

自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單中，盡管暫?；蛉∠敖鹑诜?wù)、航運(yùn)服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、商貿(mào)服務(wù)、文化服務(wù)以及社會(huì)服務(wù)”六個(gè)領(lǐng)域18個(gè)行業(yè)在“投資者資質(zhì)要求、股比限制、經(jīng)營(yíng)范圍”等準(zhǔn)入限制，并確定了54項(xiàng)實(shí)施措施，但運(yùn)行一年半以來，上述領(lǐng)域進(jìn)展緩慢：如由于地域狹小，不具備城市功能，產(chǎn)城分離，像外資娛樂場(chǎng)所、外資醫(yī)院等相應(yīng)措施無法落地;由于審批流程與區(qū)外一致以及受人氣、土地價(jià)格等因素影響，"律師事務(wù)所、教育培訓(xùn)等服務(wù)機(jī)構(gòu)較難落戶自貿(mào)區(qū);由于電信部門及文化部門的嚴(yán)格控制，電商平臺(tái)（必須合資）、網(wǎng)店、軟件等商業(yè)活動(dòng)無法開展，游戲產(chǎn)品也只能與硬件配套售賣;商務(wù)服務(wù)活動(dòng)開展也不順利，其中律師服務(wù)沒有放開，工程施工沒有完全放開（工程設(shè)計(jì)已放開），人力資源方面與原來沒有多少變化。

第五、虹吸效應(yīng)大于輻射效應(yīng)，區(qū)域帶動(dòng)作用有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

自貿(mào)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不但沒有產(chǎn)生想象中的強(qiáng)大助力，反而影響了浦東區(qū)內(nèi)其他的招商引資。比如，外高橋綜保區(qū)原有企業(yè)數(shù)"8000～10000家，成立自貿(mào)區(qū)后有企業(yè)15000家。飛速增長(zhǎng)的企業(yè)數(shù)并未帶來大的經(jīng)濟(jì)增量，增長(zhǎng)率僅10%，進(jìn)出口貿(mào)易2014年反而還拖了浦東后腿。不但沒有實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)在貨物貿(mào)易方面應(yīng)該達(dá)到的數(shù)量，反而落在了浦東其他地區(qū)的后面。2014年6月通過調(diào)整統(tǒng)計(jì)口徑才把數(shù)據(jù)拉了上來。

今年4月，上海自貿(mào)區(qū)在正式擴(kuò)區(qū)，陸家嘴金融片區(qū)、金橋開發(fā)片區(qū)、張江高科技片區(qū)等三大片區(qū)正式納入上海自貿(mào)區(qū)版圖。至此，上海自貿(mào)區(qū)面積從原先的28.78平方公里擴(kuò)大為120.72平方公里，加上已經(jīng)運(yùn)轉(zhuǎn)的上海外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)和上海浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)，上海自貿(mào)區(qū)擴(kuò)展為七個(gè)片區(qū)結(jié)構(gòu)。擴(kuò)圍后，面積增大將會(huì)導(dǎo)致虹吸效應(yīng)更加強(qiáng)大。

第六、企業(yè)注冊(cè)資金多，實(shí)到資金有待進(jìn)一步規(guī)范。

以企業(yè)注冊(cè)登記為核心的商事制度改革是上海自貿(mào)區(qū)的亮點(diǎn)，自貿(mào)區(qū)成立一年多來，新注冊(cè)企業(yè)16000余家，其中絕大部分是商貿(mào)物流類中小企業(yè)，且絕大部分是內(nèi)資，資金有限。截止到2014年9月底，企業(yè)注冊(cè)總資本達(dá)3400億元，其中外資80億美元，但實(shí)到資金較少。

上海自貿(mào)區(qū)對(duì)與浦東新區(qū)的影響

由于擁有可先行先試的政策優(yōu)勢(shì)，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)融資難度下降、融資成本降低，這些對(duì)企業(yè)有著很強(qiáng)的吸引力。而這種政策上的差距，會(huì)給其他地區(qū)的招商引資帶來一定的壓力。好的方面是其所帶來的高端產(chǎn)業(yè)和要素資源的聚集，即所謂“虹吸效應(yīng)”。

虹吸效應(yīng)首先體現(xiàn)在自貿(mào)區(qū)賦予企業(yè)的國(guó)際化運(yùn)營(yíng)、貿(mào)易便利化、金融自由化等優(yōu)惠政策，會(huì)直接促使有海外業(yè)務(wù)的企業(yè)更愿意將一些總部功能放到自貿(mào)區(qū)，這對(duì)當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大招商引資和進(jìn)出口有一定影響。

其次，“虹吸效應(yīng)”還將體現(xiàn)在高端服務(wù)業(yè)、高端消費(fèi)品進(jìn)口、核心要素集聚等多方面。自貿(mào)區(qū)的免稅、保稅、完稅功能將吸引附近區(qū)域的高端消費(fèi)需求，影響其他區(qū)域的高端消費(fèi)品進(jìn)口，同時(shí)還將集聚周邊更多的人流、物流、信息流等。

根據(jù)調(diào)研，上海自貿(mào)區(qū)成立以來，其對(duì)浦東新區(qū)短期內(nèi)已產(chǎn)生了相當(dāng)程度的“虹吸效應(yīng)”，對(duì)浦東的招商引資、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都構(gòu)成了一定壓力。而浦東新區(qū)也著眼長(zhǎng)期改革，借助自貿(mào)區(qū)這一重要發(fā)展平臺(tái)，用活用好已有優(yōu)惠政策，通過進(jìn)一步改革創(chuàng)新釋放發(fā)展活力、獲得資源、集聚功能，來推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。上海自貿(mào)區(qū)對(duì)浦東新區(qū)的影響包括：

第一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平受拖累。

上海自貿(mào)區(qū)的貿(mào)易便利化、金融自由化等政策，吸引了大量企業(yè)前來注冊(cè)，也促使跨國(guó)公司、有海外業(yè)務(wù)的公司更愿意將企業(yè)總部置于其中，對(duì)浦東新區(qū)近期的招商引資形成很大“虹吸”。而由于自貿(mào)區(qū)內(nèi)新注冊(cè)企業(yè)實(shí)際到位資金不足、運(yùn)作緩慢，自貿(mào)區(qū)與浦東稅收相連，又拖累了浦東的經(jīng)濟(jì)狀況。

第二、實(shí)際可用外資額驟減。

受自貿(mào)區(qū)開放措施的吸引，浦東新區(qū)50%的外資投向自貿(mào)區(qū)，區(qū)外很多區(qū)縣的外資量驟降50%。然而由于2014年新實(shí)施的合同外資認(rèn)繳制，盡管自貿(mào)區(qū)合同外資量高，實(shí)際到位資金卻很少，自貿(mào)區(qū)吸引的外資量并不能填補(bǔ)區(qū)外的缺口。

第三、貨物貿(mào)易增長(zhǎng)率下降。

上海綜保區(qū)原有"8000多家企業(yè)，自貿(mào)區(qū)成立后迅速增長(zhǎng)到15000家。成倍增長(zhǎng)的企業(yè)不但沒有使自貿(mào)區(qū)達(dá)到應(yīng)有的進(jìn)出口貿(mào)易量，反而落在了浦東其它地區(qū)后面，拖累了浦東新區(qū)的貨物貿(mào)易增長(zhǎng)率;也沒有對(duì)自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生強(qiáng)大助力，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率僅為10%。

第四、固定資產(chǎn)投資受擠占。

2015年第1季度的數(shù)據(jù)顯示，自貿(mào)區(qū)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資額101億元，比去年同期增長(zhǎng)7.8%，增幅比新區(qū)投資總額高出0.6個(gè)百分點(diǎn)，投資額占新區(qū)的31.5%。分行業(yè)看，工業(yè)投資17億元，增長(zhǎng)9.7%，占新區(qū)工業(yè)投資的40.9%，高于新區(qū)工業(yè)投資增幅29.9個(gè)百分點(diǎn)。其中，以中芯國(guó)際和羅氏制藥為代表的工業(yè)設(shè)備購(gòu)置投資14億元，增長(zhǎng)36.7%。房地產(chǎn)開發(fā)投資在佳兆業(yè)金融中心和上海SK大廈等一批大型項(xiàng)目帶動(dòng)下，投資68億元，增長(zhǎng)15%，高于自貿(mào)區(qū)投資增速7.2個(gè)百分點(diǎn)，占自貿(mào)區(qū)投資總額66.9%。商務(wù)服務(wù)業(yè)以中國(guó)商飛總部基地和中鋁南方總部項(xiàng)目等央企項(xiàng)目為主，實(shí)現(xiàn)投資7億元，增長(zhǎng)47.3%。

浦東新區(qū)對(duì)接自貿(mào)區(qū)的對(duì)策措施

浦東新區(qū)一方面利用自貿(mào)區(qū)綜合配套改革，促進(jìn)浦東政府職能的改變、體制機(jī)制創(chuàng)新;另一方面，利用自貿(mào)區(qū)的集聚效應(yīng)和熱點(diǎn)效應(yīng)，加強(qiáng)浦東在金融、貿(mào)易、航運(yùn)等領(lǐng)域一些功能性項(xiàng)目的集聚。其舉措包括：

第一、制度對(duì)接。制度復(fù)制是浦東新區(qū)在對(duì)接自貿(mào)區(qū)方面最先嘗試的內(nèi)容，尤其自貿(mào)區(qū)內(nèi)正進(jìn)行的行政體制改革。由于自貿(mào)區(qū)不是一級(jí)政府，涉及政府職能轉(zhuǎn)變的改革舉措不會(huì)很完善，比如大部制聯(lián)合監(jiān)管在自貿(mào)區(qū)內(nèi)就無法嘗試。浦東新區(qū)在復(fù)制的基礎(chǔ)上，將改革的深度、廣度作了推進(jìn)，加快了政府職能的轉(zhuǎn)變，將市場(chǎng)行為的主導(dǎo)權(quán)更多讓渡于市場(chǎng)主體，使政府從過去的管理型政府逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。

工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、物價(jià)“四合一”整合，合并成立新區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局，以加強(qiáng)事后事中監(jiān)管，構(gòu)建覆蓋生產(chǎn)、流通、消費(fèi)全過程的監(jiān)管體系。這是浦東新區(qū)超越自貿(mào)區(qū)改革之處，自貿(mào)區(qū)內(nèi)尚未整合。

知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的專利、商標(biāo)、版權(quán)“三合一”整合，統(tǒng)一由知識(shí)產(chǎn)權(quán)局負(fù)責(zé)，同時(shí)探索建立區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制、糾紛多元化解機(jī)制和社會(huì)參與機(jī)制等相關(guān)的配套機(jī)制。

深化行政審批制度改革，在自貿(mào)區(qū)四聯(lián)動(dòng)（管委會(huì)備案、工商銀資、稅務(wù)登記、質(zhì)監(jiān)代碼一體化）基礎(chǔ)上，浦東新區(qū)加入食藥監(jiān)、財(cái)政代碼、統(tǒng)計(jì)代碼、海關(guān)進(jìn)出口代碼，探索八個(gè)審批環(huán)節(jié)一體化改革，并通過網(wǎng)上受理提高審批效率。

貿(mào)易監(jiān)管方面，復(fù)制在自貿(mào)區(qū)內(nèi)已實(shí)行的海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫相關(guān)措施。浦東新區(qū)目前已與上海海關(guān)草擬23條合作措施，商檢對(duì)接也在同時(shí)推進(jìn)。

第二、功能拓展。瞄準(zhǔn)54項(xiàng)擴(kuò)大開放措施，將自貿(mào)區(qū)內(nèi)在服務(wù)業(yè)開放等領(lǐng)域的試點(diǎn)效應(yīng)向區(qū)外釋放，帶動(dòng)浦東新區(qū)金融、貿(mào)易和航運(yùn)功能突破。將浦東新區(qū)內(nèi)企業(yè)實(shí)際需求與自貿(mào)區(qū)對(duì)接，利用自貿(mào)區(qū)服務(wù)業(yè)外溢，區(qū)內(nèi)注冊(cè)、區(qū)外活動(dòng)，激發(fā)市場(chǎng)活力，服務(wù)當(dāng)?shù)貙?shí)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第三、金融對(duì)接。浦東新區(qū)金融機(jī)構(gòu)集聚、總部云集，金融實(shí)力強(qiáng)于自貿(mào)區(qū)，與自貿(mào)區(qū)金融對(duì)接方面主要是復(fù)制其資金池、結(jié)算中心功能，以服務(wù)區(qū)內(nèi)企業(yè)。一方面，浦東新區(qū)積極推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)在自貿(mào)區(qū)開展創(chuàng)新業(yè)務(wù)，比如落戶陸家嘴的匯豐、花旗銀行在自貿(mào)區(qū)率先開展跨境人民幣資金池業(yè)務(wù);另一方面，依托浦東新區(qū)尤其是陸家嘴的人才、空間和環(huán)境等優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)上海期貨交易所、上海黃金交易所、上海證券交易所在自貿(mào)區(qū)設(shè)立金融交易市場(chǎng)，在陸家嘴開展運(yùn)作。

（作者為南開大學(xué)濱海開發(fā)研究院產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心主任）