政策性銀行立法缺位

“國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行都在忙著修訂章程，爭(zhēng)取年內(nèi)完成?！币晃唤咏胄械娜耸繉?duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者透露，下一步相關(guān)部門(mén)可能會(huì)適時(shí)啟動(dòng)立法研究，制定“政策性銀行管理?xiàng)l例”（下稱(chēng)“條例”）。

到目前為止，我國(guó)尚未建立起針對(duì)開(kāi)發(fā)性、政策性銀行的專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)。僅在其他法律、法規(guī)中有零散性規(guī)定，并且缺乏銜接，沒(méi)有形成完整的法律體系。

“無(wú)論是開(kāi)發(fā)性銀行還是政策性銀行，有關(guān)立法都有先天不足的問(wèn)題，后天也沒(méi)有得到及時(shí)補(bǔ)上?，F(xiàn)在立法落后于三家銀行的實(shí)際發(fā)展，阻礙了其功能的發(fā)揮?！眹?guó)務(wù)院法制辦相關(guān)人士表示。

4月12日，三大銀行改革方案獲批，這為進(jìn)一步推動(dòng)立法程序奠定了基礎(chǔ)。上述國(guó)務(wù)院法制辦相關(guān)人士認(rèn)為，針對(duì)三大銀行業(yè)務(wù)的獨(dú)特性，此次改革方案是“一企一策”，根據(jù)國(guó)際通行做法和實(shí)踐需要，立法的最終目標(biāo)也應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)三家銀行“一行一法”。

與國(guó)外立法先行的慣例不同，三大行都是根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》發(fā)起而設(shè)立，運(yùn)行和發(fā)展的主要依據(jù)都是銀行內(nèi)部章程。

全國(guó)人大代表、央行南京分行行長(zhǎng)周學(xué)東在今年全國(guó)人代會(huì)期間表示，中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等機(jī)構(gòu)的章程自制定以來(lái)未做過(guò)修訂，有關(guān)業(yè)務(wù)范圍、治理結(jié)構(gòu)、管理模式、風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)內(nèi)容已滯后于發(fā)展的需要。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者從央行了解到，此次三家銀行改革的重要一環(huán)就是修改各自的章程。“修改章程是為了規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為，把改革落到實(shí)處?！鼻笆鼋咏胄腥耸勘硎荆薷暮蟮恼鲁?，最終要報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。

國(guó)務(wù)院法制辦人士評(píng)價(jià)道，章程實(shí)質(zhì)是各個(gè)銀行的內(nèi)部規(guī)范，沒(méi)有外部效力。其最終的解釋權(quán)也歸各個(gè)銀行。所以單靠章程難以彌補(bǔ)立法的缺失。

記者了解到，商業(yè)銀行在改制之后，基本上都建立起現(xiàn)代企業(yè)管理機(jī)制，除了接受本行章程的約束之外，還必須遵守《商業(yè)銀行法》、《公司法》等法律法規(guī)。而此前三家銀行未完全建立起公司治理架構(gòu)，其性質(zhì)也不太適用《商業(yè)銀行法》。

此次改革后，三家銀行將完善公司治理體系，也將被納入《公司法》的監(jiān)管之下。

立法實(shí)踐滯后于三家銀行經(jīng)營(yíng)思路的轉(zhuǎn)變和業(yè)務(wù)領(lǐng)域的拓展。由于國(guó)內(nèi)尚未有專(zhuān)門(mén)的法律來(lái)保障和規(guī)范開(kāi)發(fā)性及政策性銀行行為，未對(duì)其進(jìn)行法律定位，容易導(dǎo)致其業(yè)務(wù)發(fā)展出現(xiàn)搖擺，甚至引起爭(zhēng)議。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解到，在農(nóng)發(fā)行成立時(shí)，扶貧貸款從農(nóng)行劃歸農(nóng)發(fā)行。此后，在糧食流通體制改革中，明確了農(nóng)發(fā)行專(zhuān)門(mén)從事與糧食收購(gòu)相關(guān)的貸款，扶貧貸款又劃轉(zhuǎn)給農(nóng)行管理。

國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行在成立之初，被定位于重點(diǎn)支持“兩基一支”，而現(xiàn)在已經(jīng)逐步向城鎮(zhèn)化、棚戶(hù)區(qū)改造等項(xiàng)目延伸。甚至在某些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款中，國(guó)開(kāi)行與商業(yè)銀行的適用范圍基本一致，二者也存在競(jìng)爭(zhēng)。這也導(dǎo)致有商業(yè)銀行曾屢次“上書(shū)”投訴。

“此次三大政策性銀行獲批改革，是因?yàn)槌闪?0多年來(lái)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、經(jīng)營(yíng)任務(wù)發(fā)生了巨大變化，其職能定位需要調(diào)整。所以對(duì)管理體系也不能沿用從前，是時(shí)候提出立法了?！鼻笆鰢?guó)務(wù)院法制辦人士說(shuō)，立法是改革的頂層設(shè)計(jì)，立法跟上，更能確保改革落到實(shí)處。

“鮮有人知，我們?cè)?004年政策性銀行啟動(dòng)改制的時(shí)候就提出過(guò)立法規(guī)劃，也制定過(guò)草案，可最終在爭(zhēng)議中擱置?！鼻笆鰢?guó)務(wù)院法制辦人士提起往事唏噓不已。

他透露，當(dāng)時(shí)，國(guó)務(wù)院法制辦會(huì)同央行、銀監(jiān)會(huì)等部委研究了國(guó)際通行作法，認(rèn)為在“政策性銀行管理?xiàng)l例”的基礎(chǔ)上，突出三家銀行的各自特征，分別制定“國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行條例”、“中國(guó)進(jìn)出口銀行條例”和“中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行條例”。然而多部門(mén)聯(lián)合起草的“國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行管理?xiàng)l例（草案）”和“中國(guó)進(jìn)出口銀行的管理?xiàng)l例（草案）”，因存有較大爭(zhēng)議，最終落入塵封。

在《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者的采訪(fǎng)中，銀監(jiān)會(huì)人士表示，他們一直都在積極推動(dòng)立法研究;接近央行人士也表示，章程修訂完成后，會(huì)啟動(dòng)立法。雙方也都坦承：目前尚無(wú)明確的時(shí)間表。