三大政策性銀行改革詳解

4月12日，中國政府網(wǎng)公布三大政策性銀行深化改革方案獲得國務(wù)院批準，其中明確提出：國家開發(fā)銀行“要堅持開發(fā)性金融機構(gòu)定位”，中國進出口銀行“強化政策性職能定位”，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行“堅持以政策性業(yè)務(wù)為主體”。

但此后的兩個月，相關(guān)方案全貌尚隱而未見。各方對此頗有期待。

《財經(jīng)國家周刊》記者獲悉，早在2006年籌備全國金融工作會議期間，央行就開始牽頭研究推動政策性銀行改革。本屆政府成立以來，按照國務(wù)院的部署，央行于2013年上半年再次牽頭成立改革研究小組，下設(shè)三個專題小組，專題研究國開行、進出口銀行和農(nóng)發(fā)行改革問題。專題小組均由央行分管領(lǐng)導任組長，成員包括約10余名有關(guān)部委代表，分別來自國家發(fā)改委、財政部、銀監(jiān)會、國家稅務(wù)總局、國務(wù)院法制辦、國務(wù)院研究室等部門。

改革之動力，緣于兩大現(xiàn)實的問題：一是當前體系已嚴重阻礙了機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展，不改不行;二是“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶和新型城鎮(zhèn)化等國家戰(zhàn)略的系統(tǒng)性實施，迫切需要強有力的政策性金融支持。

相關(guān)改革的推進，決策層已經(jīng)加快節(jié)奏。十八屆三中全會《決定》明示：要“推進政策性金融機構(gòu)改革”。2015年中央政府工作報告中，依據(jù)整體改革的原則指出，要“發(fā)揮好開發(fā)性金融、政策性金融在增加公共產(chǎn)品供給中的作用”。

記者從財政部獲悉，三大政策性銀行改革方案將從機構(gòu)定位、業(yè)務(wù)范圍、風險補償機制、治理結(jié)構(gòu)、財稅支持、資本金補充等多個方面作出部署，針對政策性銀行“搶商業(yè)銀行飯碗”等社會爭議問題會提出解決辦法，并修訂三家機構(gòu)的原有章程。這些信息再一次顯示出決策層在此項改革上的決心和魄力，給社會帶來了深改步步為營的新期待。

方案的制定，標志著政策性金融改革邁出了第一步。改革過程仍可能面臨諸多難題。三家機構(gòu)接下來將面臨“大手術(shù)”還是“微整形”？組織架構(gòu)將會怎樣變化？曖昧不明的業(yè)務(wù)邊界能否順利框定？適用于商業(yè)銀行的監(jiān)管體系能否直接套用？

自2006年研究政策性銀行改革至今，政策性銀行系統(tǒng)性頂層設(shè)計方案，備受關(guān)注。

四大改革要點

《財經(jīng)國家周刊》記者分別走訪了央行、銀監(jiān)會、財政部、國務(wù)院法制辦等相關(guān)部委，走訪了國開行、進出口銀行、農(nóng)發(fā)行三家機構(gòu)，了解到此次方案觸及范圍之廣、改革力度之大，至少體現(xiàn)在四個方面：

首先，明確機構(gòu)定位和發(fā)展方向，為三家機構(gòu)劃定業(yè)務(wù)范圍。國開行堅持開發(fā)性金融機構(gòu)定位，進出口銀行強化政策性職能定位，農(nóng)發(fā)行堅持以政策性業(yè)務(wù)為主體。

國開行將主要從事開發(fā)性業(yè)務(wù)，如新型城鎮(zhèn)化、保障性安居工程、“兩基一支”、支持“走出去”等業(yè)務(wù);進出口銀行與農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行從事政策性與自營性業(yè)務(wù)，須分賬管理，設(shè)立國際通行的國家賬戶和銀行賬戶。同時，還明確了政策性業(yè)務(wù)的風險補償機制，視情況由國家財政予以事前或事后補償。

進出口銀行與農(nóng)發(fā)行的自營性業(yè)務(wù)不同于商業(yè)性業(yè)務(wù)，相比之下更類似開發(fā)性業(yè)務(wù)理念，保本微利、自負盈虧。

其次，建立并加強約束機制，主要包括資本約束和負債約束兩方面。

“過去，三家機構(gòu)基本沒有監(jiān)管成本，業(yè)務(wù)和規(guī)模發(fā)展缺乏邊界約束?！便y監(jiān)會一位參與方案設(shè)計的人士說，這次改革首先敲定了對資本充足率的要求，未達標則將被勒令縮減或暫停部分業(yè)務(wù)。三家機構(gòu)將從2014年起，五年內(nèi)將資本充足率考核指標從8.9%逐年增加至2018年的10.5%。

再次，完善組織架構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)，重點在于完善董事會、監(jiān)事會結(jié)構(gòu)。

國開行早在2008年就依據(jù)公司法設(shè)立董事會，而格局尚待改造;進出口銀行曾于上世紀90年代成立董事會，而之后少有實質(zhì)運轉(zhuǎn);農(nóng)發(fā)行則將設(shè)立全新董事會。對此，方案明確提出，每家機構(gòu)均會迎來4名部委董事，形成原機構(gòu)董事、部委董事和股權(quán)董事的“鐵三角”。國開行的監(jiān)事會，還將采取“以外取內(nèi)”的方式，重新構(gòu)建并加強機制體制建設(shè)。

最后，三家機構(gòu)對原定章程進行修訂、完善。"“難點在于章程修訂?！鼻笆鲞M出口銀行人士說，改革要實現(xiàn)章程化、制度化和法制化，最難啃的“硬骨頭”就是細則制定。

而前述財政部人士坦言，觀點之一是既想讓三家機構(gòu)有助于財政政策、貨幣政策的上通下達，又不希望它們規(guī)模擴張?zhí)於鴮е鲁霈F(xiàn)必須由財政兜底的風險。尤其眼下財政負擔較重，更應注意把這三家機構(gòu)管好管住?！安荒荛_快車，不管剎車”。

業(yè)務(wù)紅線如何劃清

改革的一大焦點在于“邊界”問題。從國開行角度看，是開發(fā)性和商業(yè)性業(yè)務(wù)的邊界問題;而從進出口銀行和農(nóng)發(fā)行角度看，則是政策性、自營性業(yè)務(wù)的邊界問題。

長期以來，社會上一直對政策性銀行有微辭，有觀點認為政策性銀行一邊享受著國家信用發(fā)債融資，一邊與商業(yè)銀行真刀真槍搶市場，“吃皇糧還搶粳米”。

這反映的還是“邊界”問題。

過去有一種定義提出，開發(fā)性金融是依托國家信用，通過市場化運作來緩解社會發(fā)展瓶頸制約的金融支持模式。其核心是通過銀政合作主動建設(shè)市場，把空白、缺失的市場培育成熟，實現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)。

《財經(jīng)國家周刊》記者從銀監(jiān)會獲悉，本輪深化改革方案首次對開發(fā)性金融做出官方釋義，其主要特征為“服務(wù)國家戰(zhàn)略、依托信用支持、市場運作、保本微利”。

“有誤解認為，這些描述似乎放之四海而皆準?！鼻笆鰠⑴c方案設(shè)計的人士說，實際上，國開行獲得了更大的自主性，能夠在符合國家戰(zhàn)略的前提下自主決策。“真正的開發(fā)性金融，是介于商業(yè)銀行高利潤項目與政策性銀行低利潤、虧損項目之間的空白地帶，不以盈利最大化為目標?！?/p>

據(jù)悉，國開行將繼續(xù)從事“兩基一支”、民生金融、國際合作、綜合經(jīng)營四大主要業(yè)務(wù)板塊，重點支持棚改、鐵路、水利、新型城鎮(zhèn)化、集中連片扶貧、“一帶一路”和裝備制造“走出去”等領(lǐng)域。

進出口銀行與農(nóng)發(fā)行兩位高管也向《財經(jīng)國家周刊》記者證實，其各自的業(yè)務(wù)邊界也將得到確定。

例如，農(nóng)發(fā)行除去傳統(tǒng)的糧棉油收購業(yè)務(wù)外，還要加大農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)，以及水利工程建設(shè)和貧困地區(qū)公路建設(shè)等領(lǐng)域的支持。有消息說，其自營性與政策性業(yè)務(wù)將實行“三七開”。

進出口銀行的情況則有所區(qū)別——與國際上進出口金融機構(gòu)普遍減少直接信貸相類似，進出口銀行將加大與擔保、保險機構(gòu)的合作，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。也就是說，進出口領(lǐng)域中指令性的直接信貸業(yè)務(wù)將越來越少，進出口銀行的政策性和自營性業(yè)務(wù)比例，也暫時不會有明晰的分界線。

“業(yè)務(wù)邊界很難精準劃分，但章程修訂中會細化，并根據(jù)形勢變化動態(tài)調(diào)整?！鼻笆鰠⑴c方案設(shè)計的人士告知，目前，三家機構(gòu)首先要設(shè)立國家賬戶和銀行賬戶，并根據(jù)不同賬戶實施不同的考核標準。

事實上，據(jù)前述財政部人士透露，上半年財政部就在著手業(yè)務(wù)紅線的劃分，但僅僅是大方向、“粗線條”。

例如，“一帶一路”中同一項目就可能出現(xiàn)“搶食”紛爭;新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的通水、通電等基礎(chǔ)項目完成后，緊隨而來的地產(chǎn)項目是否還要政策性金融？

“難免會有業(yè)務(wù)重疊。”前述參與方案設(shè)計人士認為，避免紛爭需要由監(jiān)管層來協(xié)調(diào)，對開發(fā)性、政策性金融的適時退出加以引導，不能一味讓其承擔商業(yè)銀行不愿做、不能做的項目，導致自身經(jīng)營的不可持續(xù)。

相關(guān)人士進一步表示，“粗線條”劃定后，具體領(lǐng)域和項目將由各自董事會決策，三年一次動態(tài)調(diào)整，逐漸形成有效的動態(tài)評估機制。一方面由國務(wù)院視需要來下指令，一方面由董事會與有關(guān)部門商議后上報國務(wù)院進行調(diào)整?！斑@一切還都在探索之中”。

“大手術(shù)”如何動刀

“這一次是‘大手術(shù)’而非‘微整形’?！币晃粐_行高管說，改革將在組織架構(gòu)、人員配備上動刀。

國際上，以開發(fā)性業(yè)務(wù)為主的世界銀行集團，就根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)采用了子公司治理模式，旗下?lián)碛袊H復興開發(fā)銀行、國際開發(fā)協(xié)會、國際金融公司等五大機構(gòu)。

另一家全球知名的政策性銀行——德國復興信貸銀行（KFW），旗下也月4個業(yè)務(wù)本部和5個子公司擁有。

“這在國際上很常見，目的就是分離政策性與商業(yè)性金融?！敝袊缈圃航鹑谘芯克y行研究室主任曾剛表示，一些機構(gòu)甚至擁有專業(yè)從事某領(lǐng)域信貸業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行。

一位監(jiān)管層人士告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，此次方案也將借鑒國際經(jīng)驗，鼓勵條件成熟的機構(gòu)進行事業(yè)部改革和子公司治理。

其中，農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)模式相對簡單，股權(quán)投資業(yè)務(wù)較少，短期內(nèi)尚無較大調(diào)整。而國開行已擁有投、貸、債、租、證的全業(yè)務(wù)模式，將在此基礎(chǔ)上加以完善。

具體上，子公司獨立性將更強，擁有一整套內(nèi)部架構(gòu)，事業(yè)部則介于總行部門和子公司之間，由總行統(tǒng)籌進行矩陣式管理。至于如何選擇，將視業(yè)務(wù)重要性、階段性和收益性而定。

去年，被稱為中國版“住房銀行”的國開行住宅金融事業(yè)部，就實現(xiàn)了單獨核算，以市場化方式發(fā)行住宅金融專項債券，重點用于支持棚改、城市基建等領(lǐng)域。

至于進出口銀行，則將遇到更大范圍的轉(zhuǎn)型——早在2007年，進出口銀行便設(shè)立了特別融資賬戶部，以基金投資來支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，陸續(xù)投資了中意曼達林基金、國科瑞華基金、中國-東盟投資合作基金、中加自然資源投資合作基金等十多只產(chǎn)業(yè)基金，這些業(yè)務(wù)均獨立于銀行業(yè)務(wù)而存在。

接下去，上述產(chǎn)業(yè)基金將不斷得到復制，股權(quán)投資模式也將逐步強化，必要時還可能設(shè)立專門從事股權(quán)投資的子公司。

三家機構(gòu)的大動刀，將使其監(jiān)管難度驟增，現(xiàn)有監(jiān)管體系亦將迎接一場“大手術(shù)”。銀監(jiān)會政策銀行部主任周民源說，鑒于開發(fā)性、政策性銀行自身定位的約束性，對其監(jiān)管不能完全照搬商業(yè)銀行的監(jiān)管方法，目前暫定是在商業(yè)銀行監(jiān)管的框架下實施差異化監(jiān)管。

據(jù)悉，監(jiān)管層正在起草針對性的“差異化非現(xiàn)場監(jiān)管指標體系”，力求在商業(yè)銀行監(jiān)管指標框架下體現(xiàn)出差異性。例如，不良貸款率等風險指標將等同于商業(yè)銀行監(jiān)管，農(nóng)發(fā)行自營業(yè)務(wù)的貸款集中度也將接受考核;而資本利潤率等收益指標，以及存貸比、流動性等將不作硬性約束，僅著重關(guān)注貸款期限錯配等問題。

“會更強調(diào)溝通，而非強制性執(zhí)行?！鼻笆霰O(jiān)管層人士說，該體系將包括對三家機構(gòu)的分賬監(jiān)管，以及對其事業(yè)部、子公司的創(chuàng)新性監(jiān)管模式等內(nèi)容?！皟?nèi)容多、難度大，目前還無時間表”。

而前述財政部人士告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，最難的還是統(tǒng)籌部委利益。其實，財政部一直對三家機構(gòu)的盈利尤其上繳稅收有著隱性要求，壓力之下，難免跨出業(yè)務(wù)紅線。因而，改革還須從根源上解決問題。

“關(guān)鍵是要有法可依?！眹鴦?wù)院法制辦一位司局級人士坦言，自2006年“政策性銀行管理條例”因“時機不適”夭折后，就再無部門牽頭政策性銀行立法。

爭議董事會重構(gòu)

不久前，國開行董事長胡懷邦對外表示，國開行董事會將增加國家發(fā)改委、財政部、商務(wù)部和央行四大部委的董事，以發(fā)揮在重大決策上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。

多家部委均證實，三大政策性銀行都將分別迎來四名部委董事，基本由副部級以上官員擔任，或按照《公司法》三年一輪換。屆時，新董事會將包含原有的機構(gòu)負責人、部委董事和股權(quán)董事三大部分，形成具有制衡力的“鐵三角”架構(gòu)。

資料顯示，國開行2008年成立股份公司時曾規(guī)定，部委官員一旦成為其董事，須完全離開原有崗位。而此次改革方案的規(guī)定是，新增的部委董事可在三家機構(gòu)中兼任董事，這是一種變化。

前述財政部人士認為，該架構(gòu)的設(shè)計符合國際慣例，三家機構(gòu)均為國有全資，財政部作為出資人代表可以派駐董事，各大部委作為國務(wù)院組成部門亦可以派出董事，以便從各自領(lǐng)域?qū)局卫硖岢龊侠斫ㄗh。而部委董事能否充分擁有《公司法》中規(guī)定的表決權(quán)，還有待觀察。

其中，董事會人事變動也會是焦點。以國開行為例，截至2013年末，財政部、匯金公司和全國社?；鹄硎聲謩e持有其50.18%、47.63%和2.19%的股份。即將落地的注資，將調(diào)整這一結(jié)構(gòu)。根據(jù)《財經(jīng)國家周刊》記者從多家部委獲得的信息，不排除匯金公司繼續(xù)注資的可能性，而鑒于開發(fā)性業(yè)務(wù)屬于保本微利，貸款期限較長，社?；饛陌踩耘c收益率考慮，選擇不再注資的可能性較大。

除此以外，國開行現(xiàn)有獨立董事的去留問題，亦受到關(guān)注。

目前，國開行董事會成員共13人，除胡懷邦與鄭之杰兩位正副董事長外，還有章樹德、宋愛武、雒宓、龐繼英、黃維佳等8名非執(zhí)行董事，以及杜儉、鄭新立、陳小云3名獨立董事。其中，杜儉已逾70歲，曾任國務(wù)院國有重點金融機構(gòu)監(jiān)事會主席、銀監(jiān)會案件專項治理監(jiān)督組組長等職;鄭新立與陳小云亦接近70歲，分別擁有國家計委（現(xiàn)發(fā)改委）和央行條法司等工作背景。

“《公司法》規(guī)定必須設(shè)立獨董，但這并不一定適用于政策性銀行目前的狀況。機構(gòu)定位及現(xiàn)有獨董的年齡等因素，都將其去留問題提上了桌面?！鼻笆鰠⑴c方案設(shè)計的人士說，進出口銀行與農(nóng)發(fā)行可能不會預留獨立董事席位。

這也引來了爭議——有部委人士認為，獨董的存在是一種制衡力，甚至還應該在董事會中引入國務(wù)院發(fā)展研究中心等權(quán)威智庫的專家，更科學地審時度勢。

加強外部監(jiān)事會

比重構(gòu)董事會動作更大的，莫過于加強內(nèi)部管控和外部監(jiān)督這一新課題。其重點是加強外部監(jiān)事會的職權(quán)力量。

三家機構(gòu)中，進出口銀行與農(nóng)發(fā)行已有的監(jiān)事會將得到完善和加強，而國開行將根據(jù)《國有重點金融機構(gòu)監(jiān)事會暫行條例》盡快組建外部監(jiān)事會，取代現(xiàn)有的內(nèi)部監(jiān)事會。

該條例規(guī)定，國有金融機構(gòu)監(jiān)事會由國務(wù)院派出，代表國家對國有金融機構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量、國有資產(chǎn)保值增值狀況實施監(jiān)督，并對其財務(wù)活動及董事、行長（經(jīng)理）等主要負責人的經(jīng)營管理行為進行監(jiān)督。

監(jiān)事會不僅有權(quán)查閱財務(wù)會計資料，還有權(quán)查閱其與經(jīng)營管理活動相關(guān)的其他資料，驗證其財務(wù)報告、資金營運報告的真實性，并檢查其經(jīng)營效益、利潤分配等情況，據(jù)此對主要負責人提出獎懲、任免建議。

新設(shè)的外部監(jiān)事會，除主席由中組部任命外，其余成員由銀監(jiān)會進行管理。成員將分為專職監(jiān)事與兼職監(jiān)事，前者由司局級和處級公務(wù)員擔任，后者將由相關(guān)部委派出，并包含少量外聘會計人士，任期3年且不得在同一機構(gòu)連任。

“只有不在機構(gòu)拿工資，升遷不受其限制，監(jiān)事才能真正發(fā)揮作用?！鼻笆霰O(jiān)管層人士坦言，不然的話，外部監(jiān)督就是一紙空談。

成立于2008年的國開行內(nèi)部監(jiān)事會，目前由原農(nóng)發(fā)行副行長劉梅生任監(jiān)事長，耿建云、冷向洋為股東代表監(jiān)事，胡小明、胡紅專為職工代表監(jiān)事。其中，耿建云曾任職于財政部預算司，冷向洋和胡紅專均具有其他金融機構(gòu)監(jiān)事會成員的經(jīng)歷，后者目前為國開行稽核評價局正局級副局長。

“過去大多是各部門派駐，如今或撤走或去職，較難操作?！鼻笆鰢_行人士說，人員去留會充分尊重本人意愿。

農(nóng)發(fā)行的一些歷史問題，則仍在凸顯內(nèi)控系統(tǒng)的重要性。

公開信息顯示，1995年前后，農(nóng)發(fā)行曾以虛列支出套取資金、變相融資收取高息等方式私設(shè)“小金庫”，累計金額曾達數(shù)千萬元。1996?1999年，農(nóng)發(fā)行又暴出以租賃名義，委托某企業(yè)購買電子設(shè)備和汽車等固定資產(chǎn)，總金額9.2億元，其中8.1億元曾被挪用投入股市，農(nóng)發(fā)行前后兩任副行長胡楚壽、于大路因此案落馬。

2004年，農(nóng)發(fā)行吉林分行在全國糧庫抽查工作中被發(fā)現(xiàn)糧庫賬目與實際不符，約65億元糧食收購專項貸款化為烏有。次年，該分行榆樹支行又有3.7億元貸款被糧食企業(yè)挪用。2010年，"又傳出農(nóng)發(fā)行開展三年的市場化涉農(nóng)業(yè)務(wù)，不良貸款率高達21.5%。

前述監(jiān)管層人士表示，防范道德風險確實需要內(nèi)外部結(jié)合，出以重拳。國企改革“1+15”頂層設(shè)計方案中，對監(jiān)事會改革有專門的文件和細則，“后續(xù)可能會在金融機構(gòu)適用的范圍內(nèi)有所借鑒”。