失地農(nóng)民利益表達(dá)困境與“差序而治”的思考

〔摘要〕 2003年以后，農(nóng)村土地糾紛取代稅費(fèi)爭議成為農(nóng)民利益訴求的焦點(diǎn)，失地農(nóng)民群體不僅經(jīng)濟(jì)利益遭受損失，社會利益也處于邊緣化狀態(tài)。文章基于54封失地農(nóng)民的來信，歸納當(dāng)前失地農(nóng)民利益表達(dá)的主要途徑與反饋結(jié)果，透過利益相關(guān)者視角，分析失地農(nóng)民利益訴求在基層受阻的內(nèi)在邏輯，并結(jié)合相關(guān)案例分析，從“差序而治”的角度，尋求解決失地農(nóng)民利益表達(dá)困境的有效方法。

〔關(guān)鍵詞〕 失地農(nóng)民；利益表達(dá)途徑；反饋結(jié)果；差序而治

〔中圖分類號〕C91 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1008-2689（2015）01-0050-09

雖然農(nóng)村的過剩勞動力離開土地進(jìn)入城市生活，是人類社會發(fā)展的普遍規(guī)律，但中國是在一種非常特殊的體制條件下，進(jìn)入到城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，完善的、覆蓋全體的社會保障體系遠(yuǎn)未建立，土地實(shí)際上負(fù)擔(dān)著中國農(nóng)民最基本的生活保障功能。失地農(nóng)民決不僅僅是失去土地這一物質(zhì)實(shí)體，更是包括附著在土地上的權(quán)力與利益[1]。2003年以后，大批失地農(nóng)民遭遇比失地前更加艱難的境遇[2]，進(jìn)而導(dǎo)致土地糾紛取代稅費(fèi)爭議成為農(nóng)村社會矛盾的焦點(diǎn)[3]。

2010年10月至2011年10月，新華社半月談“社情民意調(diào)查中心”共收到了54封反映失地問題的來信，信件濃縮了當(dāng)代中國失地農(nóng)民主要的利益訴求以及為之付出的種種努力?？梢钥闯?，在現(xiàn)有法律體制下，失地農(nóng)民面臨著群體利益表達(dá)困境。本文基于一手材料，在法治視角下，歸納當(dāng)前失地農(nóng)民利益表達(dá)的主要途徑與反饋結(jié)果，從利益相關(guān)者的視角，分析了失地農(nóng)民利益訴求在基層受阻的內(nèi)在邏輯，結(jié)合一個有關(guān)失地農(nóng)民“差序而治”案例，探索改變中國政府在應(yīng)對失地農(nóng)民訴求時，采取的單一線性化解問題的解決思路，尋求多元化疏通失地農(nóng)民利益表達(dá)渠道與提高有效回應(yīng)的方法。

一、失地農(nóng)民來信反映的利益訴求

在躍進(jìn)式的“造城”運(yùn)動中，失地農(nóng)民非但不是主動的參與者，甚至完全淪為被動的接受者?！?008年中國農(nóng)村土地使用權(quán)調(diào)查研究》指出，自20世紀(jì)90年代中后期以來，有43.1%的村莊經(jīng)歷了至少一次征地[4]。由于現(xiàn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)與土地征用制度存在巨大缺陷，“要地不要人”的安置方式使失去土地的農(nóng)民面臨選擇與談判的雙重權(quán)利困境。正是這種權(quán)利上的極度貧困，促使他們產(chǎn)生強(qiáng)烈的利益訴求，要求改變當(dāng)前土地利益的分配格局。

2010年10月至2011年10月，半月談“社情民意調(diào)查中心”共收到308封反映基層問題的來信，有54封涉及失地農(nóng)民問題，占此類信件總數(shù)的17.5%。其中，個人來信31封（包括1封匿名來信），聯(lián)名來信13封。除兩封來信的執(zhí)筆人曾經(jīng)擔(dān)任過村主任，其余來信均出自普通農(nóng)民之手；聯(lián)名者將親筆簽名及加蓋手印的花名冊附于信后，一封來自浙江省**市的來信，全村1100位村民用A4紙足足簽了24頁。

來信反映的主要利益訴求基本可以概括為兩類，即：依法規(guī)范征地行為與合理分配土地收益。具體訴求包括：公正處理被非法征收（強(qiáng)占）的土地（12起）、征用后被改變用途的土地（4起）以及征收土地過程中的暴力行為（13起）等問題；提高征地補(bǔ)償（13起）、合理分配征地補(bǔ)償款（7起）及時分配征地款（5起）。

二、失地農(nóng)民利益表達(dá)途徑與反饋結(jié)果

權(quán)利的喪失與生存的壓力，激發(fā)了失地農(nóng)民維權(quán)意識的覺醒[5]，權(quán)益訴求成為許多失地農(nóng)民生活的主要構(gòu)成[6]。在54封來信中，有37封比較完整地描述了失地后農(nóng)民利益表達(dá)的全部過程，反映了失地農(nóng)民雖然總體上面臨著表達(dá)不暢的體制困境，但是仍然沒有放棄通過現(xiàn)有制度，合法解決問題的努力。從來信整理分析，失地農(nóng)民利益表達(dá)方式主要包括：咨詢、舉報、協(xié)商、行政復(fù)議、行政（民事）訴訟、上（信）訪、求助等；訴諸對象主要為：村委會、各級人民政府及主管部門、各級信訪部門、各級國土資源部門、各級紀(jì)檢委、各級人民法院、媒體及其他（如法律援助機(jī)構(gòu)、征地企業(yè)等）。

由于利益關(guān)聯(lián)主體的不同，來信的失地農(nóng)民可進(jìn)一步分為三類群體，即個體，包括農(nóng)戶個人（占比20%）、為集體利益討說法的個人（占比15%）；中小團(tuán)體，包括失地農(nóng)戶聯(lián)盟（占比2%）、村小組（占比37%）；以及大集體，包括村集體（占比24%）、農(nóng)民護(hù)地組織（占比2%）。下文將分析不同群體在選擇利益表達(dá)途徑時表現(xiàn)出一定的差異，并得到了不同的反饋結(jié)果，即：積極反饋、無反饋、消極反饋[7]。

（一）個體

1、農(nóng)戶個體

在54封來信中，共有8封來信涉及農(nóng)戶個人失地，其利益表達(dá)方式主要是舉報與上訪；訴諸對象為基層政府、紀(jì)委、信訪辦以及媒體。由表1可以看出，失地農(nóng)民個體權(quán)益訴求歷程一般較短，最長的一起也沒有超過3年時間。由于個體農(nóng)民往往無力承擔(dān)過高的費(fèi)用，訴諸對象多集中于基層部門，一般為同級上訪。只有4號來信，甘肅省**縣某村民采用了行政訴訟的方式，但因舉證不足，其訴訟被縣人民法院駁回。

2、為集體利益討說法的個人

在54封來信中，有10封屬于舉報性來信，多為法律咨詢與求助。來信者并非失地群體的公選代表，只是其個人想通過較安全、低成本的方式，使整體情況得到媒體或者更高的上級主管單位的關(guān)注，以實(shí)現(xiàn)個體損失補(bǔ)償。

（二）中小團(tuán)體

1、失地農(nóng)戶聯(lián)盟

有5封來信的落款為**農(nóng)戶聯(lián)盟。這一部分來信者多因征地而導(dǎo)致利益共同受損，而自發(fā)形成的組織。聯(lián)盟中的成員，可能來自不同的村組，甚至不同的村落。與個體相比，失地農(nóng)戶聯(lián)盟經(jīng)受的維權(quán)時間更長，并且有個別事件得到了積極反饋。

2、村小組

54封來信中，有6封來信落款為村民小組成員或代表，其中30號來信的落款除了52名村民各自的簽名以外，還加蓋了手印。由表2可見，村小組的訴求能力更強(qiáng)于失地農(nóng)戶聯(lián)盟，也得到了更多的積極反饋。特別是市級以上政府部門大多采取了積極的反饋態(tài)度，而縣一級以下政府的反饋，則往往比較消極。21號來信，遼寧**縣某村民代表反映，他作為村組失地農(nóng)民代表，為原屬于其村集體的1000畝山林進(jìn)行維權(quán)已10年有余。他先是到縣政府上訪，縣政府下發(fā)不予支持的行政決定，之后他向市政府提起行政復(fù)議，市政府的決議維護(hù)了其村小組權(quán)益，但是縣政府久拖不辦，并在當(dāng)?shù)睾谏鐣萘Φ拿{迫下，由農(nóng)經(jīng)站非法轉(zhuǎn)賣了這1000畝山林；他隨后向法院起訴，法院在縣政府的干預(yù)下，建議原告撤訴。從過程來看，這起失地事件雖然得到了市政府的積極反饋，但是具體執(zhí)行過程中，由于地方強(qiáng)勢力量的存在，市政府的決議并沒有得到落實(shí)，利益訴求事實(shí)上是失敗的。

（三）大集體

1、農(nóng)民護(hù)地組織

農(nóng)民護(hù)地組織是來信中不多見的落款署名。27號來信，以山東省**市某縣農(nóng)民聯(lián)合舉報小組為落款，稱2009年5月以來，該縣某鎮(zhèn)的市、縣、鎮(zhèn)三級政府聯(lián)合開發(fā)商，以建化工園為名，圈高產(chǎn)田1300畝，至今荒蕪。在此之前，當(dāng)?shù)仃懤m(xù)有失地農(nóng)民找縣市政府、媒體舉報，之后均被當(dāng)?shù)嘏沙鏊辛?。個人維權(quán)的弱勢促使了這一護(hù)地組織的形成。

2、村集體

有11起失地事件涉及村集體，從他們的利益表達(dá)途徑來看（見表3），不論是村集體代表還是全體村民，多采取越級上訪，卻沒有取得更理想結(jié)果。第16號來信稱，2007年，**市高級人民法院以及**區(qū)國土資源局就他們所反映的當(dāng)?shù)?8家企業(yè)非法占地問題做出了司法與行政處罰判決，但截止2011年仍然沒有執(zhí)行；26號來信反映，雖然**市政府阻止了一起農(nóng)村黑社會勢力破壞與霸占農(nóng)村集體土地的惡性事件，但是由于沒有對事故責(zé)任人進(jìn)行相應(yīng)的處理，使得相同的慘劇又一次在村中上演。而另一方面，由于失地農(nóng)民群體性越級上訪給地方政府的政績考核帶來很大壓力，截訪時有發(fā)生，而上訪代表在沖突過程中特別容易遭受人身侵害，8號來信中的維權(quán)代表因有過上訪被判“涉嫌沖擊國家機(jī)關(guān)罪”，獲刑1年零6個月。

綜上所述，由于失地農(nóng)民分化出的不同利益群體，對于利益表達(dá)途徑的選擇各不相同，并得到了不同的反饋結(jié)果。其中，個體受成本與風(fēng)險的影響，訴求歷時較短，訴諸對象多為同級部門，同時也因為力量的弱小，得不到較好的反饋。中小團(tuán)體的表達(dá)途徑選擇較個體有明顯區(qū)別，特別是以村組為背景的中小團(tuán)體，由于成本與風(fēng)險有更多人可分擔(dān)，而且成員之間具有更高的集體認(rèn)同感，其行動的一致性與持久性較強(qiáng)，多采用行政復(fù)議、行政訴訟與民事訴訟等方式，逐級上訪在這一群體中表現(xiàn)最為明顯，并得到了更多的積極反饋，有一些問題也到了實(shí)質(zhì)性的解決（如7號來信）。大集體則主要采用越級上訪，“這種方式動靜大，可能帶來更快的效果，成本比打官司要小”，是這一群體的共同認(rèn)識。然而這種群體性越級上訪給地方政府“維穩(wěn)工作”施加了較大壓力，常常導(dǎo)致地方政府與失地農(nóng)民之間的正面沖突，實(shí)際效果差強(qiáng)人意。

在反饋結(jié)果中，給予最多積極反饋的為省級以上的相關(guān)部門。根據(jù)45號來信附上的相關(guān)資料，**省國土資源廳在上訪農(nóng)民來訪當(dāng)天，便對相關(guān)問題進(jìn)行處理，按照“屬地管轄，分級負(fù)責(zé)”的原則，責(zé)令市國土資源局調(diào)查事件；市國土資源局處理并開具停工通知書則花費(fèi)近1個月的時間；等到相關(guān)文件下發(fā)到鎮(zhèn)里，距離最初上訪已經(jīng)過去了近3年?？梢姡У剞r(nóng)民利益表達(dá)的“梗阻”主要在于市級以下，即縣鄉(xiāng)兩級的執(zhí)行部門（見圖1）。

從來信反映的歷時來看，失地農(nóng)民的利益訴求多發(fā)生在失地后1年之內(nèi)（共15起，占總數(shù)的36.6%）；反映歷時已達(dá)1-2年有4起（占9.6%）；歷時在2-3年的有3起（占7.3%）；3-5年的有6起（占14.6%）；有5起，經(jīng)過了7-10年不等歷程（占12.1%）；另有4起歷時超過10年，最長一起為21年（9.6%）。54封來信反映的平均歷時為3.74年，而推動解決的問題卻了了無幾?？傮w上，失地農(nóng)民利益訴求表達(dá)是低效甚至無效的。

三、失地農(nóng)民利益表達(dá)“基層梗阻”

形成的內(nèi)在邏輯

從上文分析可知，失地農(nóng)民一般采用為繞過矛盾主體——縣鄉(xiāng)兩級政府部門，通過自上而下的途徑進(jìn)行利益表達(dá)，其根本目的就是希望通過壓力式的表達(dá)，使訴求可以得到及時、合理和有效的回應(yīng)。然而，根據(jù)屬地處理法則，問題重新回到縣級以下的地方政府，他們“不予理睬、不予回應(yīng)”的態(tài)度，往往使問題很難有實(shí)質(zhì)解決，矛盾開始反復(fù)堆積，“梗阻”由此形成，并進(jìn)一步增加了失地農(nóng)民選擇極端表達(dá)途徑或者突發(fā)惡性群體事件的風(fēng)險。因此，本研究認(rèn)為，“問題回到縣鄉(xiāng)，卻遲遲得不到解決”是失地農(nóng)民利益訴求表達(dá)低效的重要原因。

1963年，斯坦福大學(xué)提出了著名“利益相關(guān)者”理論（The Stakeholders），該理論認(rèn)為“利益相關(guān)者”本身構(gòu)成了一個組織群體，并對群體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起到至關(guān)重要的作用[8]。在失地農(nóng)民問題上，縣鄉(xiāng)政府已經(jīng)成為直接的利益相關(guān)者，除了直接與失地農(nóng)民發(fā)生接觸以外，其鄉(xiāng)村治理機(jī)構(gòu)和組織都與土地征用有著非常緊密的關(guān)聯(lián)。因此，基于該視角，有助于透過縣鄉(xiāng)政府行為，發(fā)現(xiàn)其導(dǎo)致失地農(nóng)民利益訴求表達(dá)低效性的內(nèi)在邏輯。

（一）縣鄉(xiāng)政府自利性與失地農(nóng)民權(quán)益維護(hù)

自利性是政府的一種重要屬性，合理的政府自利有助于提高政府的工作效率，不斷滿足民眾合理的利益訴求，提升政府行政合法性；然而，過度擴(kuò)張的政府自利性必將導(dǎo)致政府公共利益的價值取向扭曲，甚至可能對民眾的利益產(chǎn)生損害[9]。由于當(dāng)下中國政府職能還未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，一些縣鄉(xiāng)政府片面理解城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，將征地拆遷當(dāng)作“發(fā)展”經(jīng)濟(jì)、追求政績的“有效”手段，致使“圈地”之風(fēng)盛行，農(nóng)民頻繁“上樓”，各類開發(fā)區(qū)拔地而起，也不乏巧立名目下的土地征而不用，或借城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛之名換取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，并賣給開發(fā)商賺取差價。農(nóng)民土地成為赤裸裸的“地方政府利益”，加劇了鄉(xiāng)村因征地拆遷產(chǎn)生的緊張關(guān)系，客觀上使縣鄉(xiāng)政府產(chǎn)生漠視甚至損害失地農(nóng)民權(quán)益內(nèi)在動機(jī)。在對待“失地農(nóng)民”利益訴求問題上，縣鄉(xiāng)政府存在明顯的權(quán)力悖論，久拖不辦的托詞多是“由于體制上垂直管理，縣鄉(xiāng)級黨政缺乏綜合調(diào)控能力和相關(guān)的行政資源，無法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”，正是“對下可以濫用權(quán)力，而對上又顯得權(quán)力不足”[10]。

（二）縣鄉(xiāng)政府的行政裁量權(quán)與失地農(nóng)民的權(quán)力貧困

上文分析，作為利益相關(guān)者，縣鄉(xiāng)級政府在土地征用以及失地農(nóng)民利益訴求過程中，已經(jīng)具有了不代言失地農(nóng)民利益的行動邏輯，而當(dāng)前法律賦予其的強(qiáng)勢裁量權(quán)，又為其提供了在面對失地農(nóng)民利益訴求時，進(jìn)行“非問題化”處理的資源保證[11]。

《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》（以下簡稱《土地管理法實(shí)施條例》）第八條規(guī)定，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府編制，逐級上報”；第二十五條規(guī)定，土地征用方案批準(zhǔn)后，“由被征土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施”，“市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案”，“對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實(shí)施”。另根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起訴訟。根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決。”

結(jié)合以上兩部與失地農(nóng)民密切相關(guān)的法律，不難看出，縣鄉(xiāng)級政府即是征地過程的發(fā)起人、批準(zhǔn)人、土地一級市場的出讓人，同時還是征地爭議的協(xié)調(diào)人和裁決人，特別是征地行為不受爭議影響的規(guī)定，往往導(dǎo)致政府更加無所顧忌。因此，當(dāng)失地問題回到基層之后，在被賦予強(qiáng)勢裁量權(quán)的縣鄉(xiāng)政府的“調(diào)解”下，失地農(nóng)民自然難以獲得滿意的結(jié)果，矛盾開始反復(fù)堆積，“梗阻”也就由此形成。

（三）鄉(xiāng)村治理格局與縣鄉(xiāng)政府的糾偏自覺

村民自治是建國以來，社會主義民主在鄉(xiāng)村的重大實(shí)踐，對國家與社會關(guān)系均產(chǎn)生了深刻影響，其中最為顯著的變化便是：村干部不再采取任免制，而是由村民選舉產(chǎn)生， “鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助”（見《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條）。然而，事實(shí)卻并非完全如此，在農(nóng)村治理實(shí)踐中，村委會、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有成為完全獨(dú)立的治理單位，而是存在著千絲萬縷的聯(lián)系。一方面，村委會借助基層政府資源，特別是政治權(quán)威來加強(qiáng)其管理的合法性；另一方面，縣鄉(xiāng)政府通過村委會的熟人關(guān)系優(yōu)勢，降低其治理成本。因此，村民自治在基層管理的滲透下，與其形成了緊密的聯(lián)動關(guān)系，導(dǎo)致了縣鄉(xiāng)政府在面對村委會（其成員）或者村中的強(qiáng)勢力量侵害失地農(nóng)民利益事件時，失去制約與糾偏的自覺。

四、一個實(shí)踐中有益探索之例：

失地農(nóng)民問題的“差序而治”

（一）案例描述

四川省*縣于20世紀(jì)90年代因修建水電站進(jìn)行征地拆遷，由于一直無法對失地農(nóng)民訴求進(jìn)行有效回應(yīng)，導(dǎo)致失地農(nóng)民與地方政府的矛盾一直延續(xù)至今，甚至發(fā)生了失地農(nóng)民聚集靜坐、堵塞交通等激烈對抗事件。為此，當(dāng)?shù)乜h政府于2010年推行新的治理機(jī)制，即“差序而治”，廣泛吸收多元主體，擴(kuò)大治理空間，使自主性協(xié)商得以開展，從而有效地化解了地方?jīng)_突。

具體過程為：由縣移民辦成立的“信訪辦公室”作為政府代言人與信息協(xié)調(diào)平臺，對上受理上級交辦的有關(guān)移民信訪問題，對下指導(dǎo)并協(xié)調(diào)開展信訪工作、處理移民訴求；同時吸納*水電公司、村支兩委、移民代表等，共同參與解決移民信訪問題。其中，**水電公司作為用地主體，提供了拆遷與重建過程所需的能源支持和化解沖突的財力支持；村支兩委作為政府、企業(yè)與移民溝通交流的樞紐；移民代表為政府與移民共同商定形成的獨(dú)立主體，與政府與企業(yè)開展對話協(xié)調(diào)，爭取合法權(quán)益。治理體系整體呈現(xiàn)出以黨政為中心，社會為外圍的圈狀結(jié)構(gòu)，其中村支兩委與移民代表進(jìn)行著信息的跨界轉(zhuǎn)換，如圖2所示。

（二）“差序而治”的內(nèi)涵與啟示

“差序而治”源自費(fèi)孝通提出的“中國社會差序格局理論”，即社會根據(jù)權(quán)力控制力度逐漸推演而開，就好像把一塊石頭丟在水面所產(chǎn)生的波紋，一圈一圈越來越遠(yuǎn)，也越來越薄[11]。因此，需要區(qū)別對待處于遠(yuǎn)近不同圈子的相關(guān)主體，對中心主體采取高效命令邏輯，對外圍實(shí)施協(xié)商對話，即“差序而治”。四川省*縣采取這一創(chuàng)新模式，既是失地農(nóng)民與政府沖突對抗的結(jié)果，也是政府在環(huán)境變化下有意識的主動變革，其展現(xiàn)出來的“中心——外圍”關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)與“命令——協(xié)商”的互動行為，既區(qū)別于中國傳統(tǒng)的線性控制，也不同于西方理論倡導(dǎo)的多元治理模式，而是在當(dāng)下國家與社會的權(quán)力分配格局下，一種以行政主導(dǎo)，同時最大限度的吸納私人自愿參與的治理機(jī)制。

從*縣實(shí)踐來看，政府通過“差序而治”，加強(qiáng)了傳統(tǒng)行政命令在核心層的運(yùn)行效率，疏通了與移民之間對話的橋梁，提升了回應(yīng)移民訴求的效率，最大限度地保障了移民權(quán)利。該模式采取的互動式發(fā)展，引導(dǎo)向良性化解矛盾方向運(yùn)行，村支兩委與移民代表使政府不再直接面對分散化的個體，降低了化解沖突的成本，實(shí)現(xiàn)了“政府與社會雙贏”。

五、以“差序而治”消除失地農(nóng)民

利益表達(dá)困境的思考

建立利益均衡機(jī)制的基礎(chǔ)，是形成利益表達(dá)機(jī)制及能夠容納利益表達(dá)的制度安排”[12]。隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，失地農(nóng)民問題將不可避免，由于中國政府仍然采取線性控制試圖化解與失地農(nóng)民之間的矛盾，迫使問題回到基層，而縣鄉(xiāng)政府利益相關(guān)者的處境，使其對失地農(nóng)民訴求的回應(yīng)往往遲滯或低效、無效，導(dǎo)致失地農(nóng)民問題長期無法解決，進(jìn)而成為引發(fā)大規(guī)模群體性沖突的重要原因。因此，有效的利益表達(dá)不僅對于政府政策的制定和執(zhí)行具有重大意義，而且對于減少失地農(nóng)民利益受損，直至解決失地農(nóng)民利益訴求都具有至關(guān)重要的影響。而當(dāng)線性控制化解失靈時，政府應(yīng)對失地農(nóng)民利益訴求的反饋模式應(yīng)當(dāng)發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)型，即從“控制”視角轉(zhuǎn)向“治理”范式，吸納有益的社會主體，通過合作、協(xié)商路徑尋求共識，提升失地農(nóng)民利益訴求反饋效率，而“差序而治”應(yīng)該成為可選的方案之一。具體而言可從以下四個方面入手，借助多個主體、多重邏輯，從根源上解決失地農(nóng)民的利益表達(dá)困境。

（一）重構(gòu)失地農(nóng)民信訪制度

由于行政訴訟的成本高昂和司法地方化的普遍存在，使“成本低廉”的信訪救濟(jì)仍然是失地農(nóng)民和政府溝通博弈的最優(yōu)選擇。然而，作為一種準(zhǔn)制度安排和應(yīng)急方案，中國現(xiàn)有的信訪體系不論在理論還是實(shí)踐方面都存在諸多弊端，失地農(nóng)民很難通過信訪途徑實(shí)現(xiàn)利益維護(hù)（見表1-3），可結(jié)合“差別而治”理念，增強(qiáng)信訪制度的對話功能，進(jìn)行系統(tǒng)重構(gòu)。為了使信訪制度成為失地農(nóng)民利益訴求表達(dá)的通暢渠道，在堅持圍繞維護(hù)信訪人的合法權(quán)利、化解社會矛盾的前提下，首先，應(yīng)大力整合國內(nèi)現(xiàn)有龐大而分散的信訪資源，重新組建其為全國人大信訪監(jiān)察局下設(shè)機(jī)構(gòu)，賦予信訪機(jī)構(gòu)獨(dú)立處理問題的權(quán)限，從根本上解決信訪缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)、無處理權(quán)的問題，充分發(fā)揮信訪功能；其次，完善信訪工作制度建設(shè)，繼續(xù)堅持推行“信訪聯(lián)席會議制度”，建立信訪信息定期排查、報送與綜合考評制度[13]；第三，加強(qiáng)信訪法制觀念建設(shè)，信訪是憲法賦予公民的基本權(quán)利，“上訪”則是群眾行使信訪權(quán)力的具體手段和方式，建議在取消信訪排名通報的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步取消地方政府信訪考核制度，加大信訪法制宣傳，促使各級官員正確看待“上訪”問題，從而使信訪成為失地農(nóng)民充分表達(dá)利益訴求的通暢渠道。其中對于權(quán)益人的上訪，應(yīng)有制度性的保障。對于造成權(quán)益人的傷害者，應(yīng)有糾錯、懲罰的反應(yīng)機(jī)制。不使問題更加惡化，沖突加劇，使之迅速化解。

（二）完善基層村民自治制度

雖然中國通過《中華人民共和國村民委員會組織法》，從法律上賦予了農(nóng)民對村級事務(wù)充分自治權(quán)。但是，近年來的村兩委選舉更多體現(xiàn)的是國家出于加強(qiáng)基層政權(quán)而進(jìn)行的政策調(diào)整，而并非源于農(nóng)村社會“自下而上”的民主訴求，致使“村民自治”成為“自治不足、管理有余”[14]。在農(nóng)村土地征用過程中，原本代表廣大農(nóng)民利益的村兩委，不僅沒有成為征收土地行為主體的制衡力量，反而是扮演著地方政府或者強(qiáng)勢力量征占農(nóng)民土地的說客和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，甚至其本身就是造成農(nóng)民失地的一個重要原因?；鶎诱幚硗恋貑栴}不到位或不作為，激化了基層矛盾，給社會的和諧穩(wěn)定造成了負(fù)面影響。從54封失地農(nóng)民來信所反映的維權(quán)過程與結(jié)果來看，缺少一個反映農(nóng)民利益的政治機(jī)構(gòu)，往往是造成權(quán)益損失輕易發(fā)生的重要原因；而大量越級上訪等維權(quán)路徑的選擇，也與村民自治制度本身的不完善密切相關(guān)。因此，應(yīng)該加一步加強(qiáng)基層社會的民主選舉，充分保障農(nóng)民有效參與村級領(lǐng)導(dǎo)人的選舉，通過村民會議制度，保障農(nóng)民參與包括土地征用、土地轉(zhuǎn)讓等事務(wù)的民主決策，培養(yǎng)農(nóng)民通過制度化的政治參與進(jìn)行維權(quán)表達(dá)的習(xí)慣[15]。

（三）依法加強(qiáng)農(nóng)民自治維權(quán)組織的建設(shè)

世界發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗說明，一個能“協(xié)調(diào)各方利益的”農(nóng)民組織的存在，不僅沒有對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面的影響，而且強(qiáng)化了社會的穩(wěn)定[16]。從來信的統(tǒng)計中可以看到，中小失地農(nóng)民團(tuán)體正逐漸成為一個有力的發(fā)聲器，維權(quán)的道路也得到最多的積極反饋，一些問題的解決出現(xiàn)了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。但是，由十幾個人、一兩個村小組構(gòu)成的中小團(tuán)體，它們的力量還是過于弱小，需要更廣闊層次的農(nóng)民意識到他們的共同利益，聯(lián)合起來，提出一致的要求，形成一支有影響的社會力量，為保護(hù)農(nóng)民的利益進(jìn)行有效的活動，并對基層政府的決策行為產(chǎn)生約束。通過改變“基層社會力量的對比關(guān)系”，鼓勵農(nóng)民形成“具有談判和自我保護(hù)的組織，有自己的代表和代理人”，賦予該組織同等的談判地位，支持農(nóng)民成立地方共同利益協(xié)會，并在法律的框架下使該組織的權(quán)力得到保障。

（四）提升新媒體在失地農(nóng)民利益表達(dá)中的作用

媒體是公共信息和社會輿論傳播的載體和媒介[17]。從上文的分析中可以看出，失地農(nóng)民在經(jīng)歷了一系列維權(quán)挫折之后，甚至在一開始便希望借助媒體的力量尋求問題的最終解決。媒體在大多數(shù)失地農(nóng)民的眼里，被賦予的執(zhí)行力往往超過輿論監(jiān)督給予它的附加權(quán)，從而成為失地農(nóng)民利益表達(dá)的重要工具和渠道。值得肯定的是，媒體的加入確實(shí)對于事件的解決起著正面的作用。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，微博、微信等新媒體以它影響的廣泛性、傳播的時效性、內(nèi)容的豐富性和監(jiān)督的強(qiáng)化性，彌補(bǔ)了報紙、廣播、電視等傳統(tǒng)媒體存在的不足，孕育了“微信問政”等一系列新型社會管理方式。政務(wù)微信通過加強(qiáng)群眾與政府之間的雙向交流，廣泛征求民意，及時回應(yīng)和解決群眾反映的問題，更加密切了政府與民慶關(guān)系，構(gòu)建了更加貼近民意的決策體系。2014年，黑龍江省**縣市民就曾經(jīng)給該縣縣委書記發(fā)微信建議，嘗試讓農(nóng)民以集體土地入股，與開發(fā)商共同分享利潤，來解決拆遷難和失地農(nóng)民的問題。新媒體的輿論監(jiān)督作為與行政、立法、司法相并列的“第四種權(quán)力”，有利于維護(hù)社會公眾利益，防范權(quán)力機(jī)關(guān)的腐敗，維護(hù)社會的公正和正義[18]，應(yīng)充分發(fā)揮其獨(dú)特優(yōu)勢，真正成為失地農(nóng)民利益有效表達(dá)的平臺。

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