養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃要接地氣

2015年，是“十二五”規(guī)劃實施的最后一年，也是緊鑼密鼓地討論和制定“十三五”規(guī)劃的一年。不管是獨立成章還是與其他民生保障的內(nèi)容合并，“老年服務(wù)”或“老年產(chǎn)業(yè)”恐怕仍是“十三五”規(guī)劃中必不可少的內(nèi)容。

近年來，民辦養(yǎng)老機構(gòu)的隊伍一直在發(fā)展壯大，并逐漸為社會公眾所接受。但養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中也受到來自政府和資本等的“負能量”的干擾。因此，“十三五”時期，為促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，需注意以下幾個方面的問題。

其一，養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)有自我生存、自我發(fā)展的生命力，毋須把發(fā)展的希望完全寄托于政府補貼。根據(jù)多年的研究，只要經(jīng)營得當(dāng)，一個有50張床位的養(yǎng)老機構(gòu)，就能做到自負盈虧;200?400張床位的規(guī)模，能獲得5%—8%的利潤;一些出類拔萃的，利潤率能達到12%。在經(jīng)濟新常態(tài)下，只要能在幾十年中穩(wěn)定地保持這樣的利潤水平，就會吸引大量投資者進入這一行業(yè)。

因此，政府不應(yīng)再投入大量資金興辦事業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老機構(gòu)了。因為這樣的養(yǎng)老機構(gòu)有政府財政補貼，收費低、設(shè)施好，入住的老人無形中獲得了一種特權(quán)，所以大多人滿為患。有些地方，這樣的養(yǎng)老機構(gòu)只面向有權(quán)有勢的特殊人群，竟成了滋生腐敗的溫床。

老年服務(wù)要走向市場化，政府就要逐漸減少并最終停止對政府興辦養(yǎng)老機構(gòu)的財政補貼，轉(zhuǎn)而支持民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展，促使政府辦的養(yǎng)老機構(gòu)也真正參與到市場競爭中，以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)吸引有需要的老人入住，同時贏取合理的利潤。

其二，養(yǎng)老機構(gòu)的規(guī)模不應(yīng)過大，否則經(jīng)營的難度將與床位數(shù)成正比?，F(xiàn)在有些地方，動輒有成千上萬床位的機構(gòu)出現(xiàn)，這一方面是源于政績沖動，養(yǎng)老服務(wù)的政績考核一直被“床位數(shù)”這個指標(biāo)所左右;另一方面是因為資本（譬如國有企業(yè)、金融企業(yè)和房地產(chǎn)商）的介入后一味“做大”，表面上是為貪大求洋，實則是為搶占地皮。這些都違背了養(yǎng)老服務(wù)的客觀規(guī)律。

實際上，發(fā)達國家也經(jīng)歷過興辦大型養(yǎng)老機構(gòu)的過程，但效率和效果皆不佳。如今，國際上產(chǎn)業(yè)發(fā)展的取向出現(xiàn)了多樣化、個性化的特點，尤其像老年服務(wù)這樣人對人的服務(wù)產(chǎn)業(yè)，適度小型化趨勢非常明顯。當(dāng)前，老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)以100?200人規(guī)模的養(yǎng)老機構(gòu)最為流行。

其三，要將老年服務(wù)從潛在需求，變成有支付能力支持的有效需求。當(dāng)下，中國老人和發(fā)達國家老人最大的不同就在于支付能力。發(fā)達國家如今的老人是經(jīng)歷了戰(zhàn)后資本主義發(fā)展黃金時期的那一代人，財富積累相對比較充裕。而中國的老人基本上是中低收入群體。

2015年，我國城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金經(jīng)過“十一連調(diào)”后，平均水平在2200元左右。一般來講，中國收入分配常常是65%?70%的人在平均線以下，也即在近8000萬的企業(yè)退休人員中，有5200萬?5600萬人的養(yǎng)老金不足2200元。更有數(shù)以億計“城鄉(xiāng)居民”的基本養(yǎng)老金，剛從每月55元調(diào)整到70元。

也正因如此，我國養(yǎng)老服務(wù)潛在需求無法轉(zhuǎn)化為有效需求，這導(dǎo)致養(yǎng)老“怪圈”的出現(xiàn)：一方面，我們聲稱對老年人提供服務(wù)照護需要700萬張床位，但目前只有494萬張，差距較大;另一方面，2013年，全國各類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)僅收養(yǎng)老年人307萬人，床位利用率是62%，空置率達到38%，民辦養(yǎng)老機構(gòu)的床位空置率更是高達40%?50%。

在老年服務(wù)領(lǐng)域，“十二五”規(guī)劃留下的最重要遺產(chǎn)就是“居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)養(yǎng)老為依托，機構(gòu)養(yǎng)老為支撐”的養(yǎng)老服務(wù)體系框架。但是，當(dāng)下流行的“90—6—4”或“90—7—3”（老人居家養(yǎng)老的占90%，社區(qū)養(yǎng)老的占6%或7%，機構(gòu)養(yǎng)老的占4%或3%）的說法存在缺陷。

目前中國的2億老齡人口中，有4000萬是失能老人，其中有1000萬是完全失能老人。如果從需要出發(fā)制定規(guī)劃，應(yīng)該是“80—15—5”，即80%健康或輕微失能的老人，可以居家養(yǎng)老，15%部分失能的老人可以社區(qū)養(yǎng)老，而5%的完全失能的老人最好是機構(gòu)養(yǎng)老。

為促進養(yǎng)老服務(wù)的健康發(fā)展，制定“十三五”規(guī)劃一定要接地氣。首當(dāng)其沖的是要解決5%的完全失能老人的問題。其實對這部分老人進行長期護理所需的資金是有限（有研究表明平均為44個月）且穩(wěn)定的。具體的成本，按照現(xiàn)在中等水平的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)成本核算（不含醫(yī)藥費），一線城市大概需要5000元左右，二、三線城市大概要3000元上下。

因此，對有一定支付能力的人，完全可以考慮以社會保險或者市場化的保險的方式來籌措這些資金。對沒有支付能力或支付能力不足的人，政府應(yīng)該承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，可以給參加保險的中等收入群體適當(dāng)?shù)难a貼和稅收優(yōu)惠。對低收入群體可采取直接補貼老人或幫助老人購買服務(wù)的方式來滿足其需求。

對15%的部分失能老人，可在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)社區(qū)建立老年日間照護中心，為老人提供日托服務(wù)。這些照護中心可以和街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)社區(qū)的老年活動中心、老年健康服務(wù)中心辦在一起，也可延伸到家庭，為居家老人提供必要的服務(wù)。此外，這些照料中心的規(guī)模一般應(yīng)有20?50個床位，具體視有需要的老人的數(shù)量而定。

對80%健康和輕微失能的老人，主要應(yīng)該在社會服務(wù)和社區(qū)服務(wù)支持下，采取居家養(yǎng)老的方式?？梢钥紤]以居家養(yǎng)老津貼的方式，將照護家中的老人也看成一種社會勞動，給予一定的補貼，促使一部分中年以上的勞動力人口，包括“年輕老人”，擔(dān)負起照護家中的“老老人”的重任。

這也許是一種投入最少，效益最大的政策選擇。實際上，這也是當(dāng)前國際上正在興起的一種趨勢，源于北歐國家，后擴散到歐洲，目前在東亞地區(qū)，如日本、韓國、新加坡、臺灣和香港，都已實行或正在考慮實行類似的政策。

另外，“十二五”規(guī)劃強調(diào)了老年服務(wù)的“社會化”，“十三五”規(guī)劃則更應(yīng)重視老年服務(wù)的“專業(yè)化”問題。當(dāng)老人生活不能自理時，幫助其吃飯、洗澡等日常瑣事，就都成了一門專業(yè)技術(shù)。并不是有場地設(shè)備，再加上幾個工作人員，就能提供合格的老年服務(wù)。尤其在社區(qū)層面，光靠街道、居委會是難以提供專業(yè)服務(wù)的。再說，從1980年代中期就開始倡導(dǎo)社區(qū)服務(wù)，但迄今為止，除了做成了一些“窗口”，哪個城市有居民真正能普遍享用的社區(qū)服務(wù)？

因此，應(yīng)該讓專業(yè)的老年服務(wù)機構(gòu)向基層延伸，向社區(qū)輻射。社區(qū)日間照料中心可以由專業(yè)機構(gòu)連鎖經(jīng)營，然后以此為依托，再延伸到居民家庭，為居家老人服務(wù)。如果采用居家養(yǎng)老津貼的方式，還應(yīng)該在基層社區(qū)建立相應(yīng)的社會工作機構(gòu)，對被照護老人的狀況進行評估，并對實施照護的家人定期進行必要的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。