司法改革上海答卷

司法改革的上海試點進入尾聲，“員額制”如何落地？法官職業(yè)尊榮感如何加強？法官薪酬福利會有什么變化？法官辦案壓力增加還是減負？上海改革能給全國帶來哪些示范意義？

2015年2月26日，乙未年春節(jié)假期后的首個工作日，中國的司法改革大考正式揭開面紗。

是日，最高法院對外發(fā)布《關于全面深化人民法院改革的意見》，提出7個方面65項司法改革舉措，涉及法院組織體系、司法管轄制度、法官履職保障、審判權力運行、法院人事管理等各個層面，并設定具體的路線圖和時間表。這即是修訂后的《人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》，也是中國整個法院系統(tǒng)收到的一份考卷。

2015年4月22日，上海市閔行、寶山兩區(qū)人大分別表決通過了關于入額法官的人事任免案。至此，上海法院司法改革首批試點的市第二中級人民法院、徐匯區(qū)人民法院、閔行區(qū)人民法院以及寶山區(qū)人民法院的人員分類定崗工作已初步完成。

4月23日，上海召開全面推進司法體制改革試點工作會議，此舉標志著司法體制改革試點工作在上海所有法院、檢察院全面推開。上海用10個月的時間，交出了一份改革試點的答卷。

“4+n”的整體進展

上海司法改革的啟動、部署開始于2014年7月。根據(jù)《上海法院司法改革試點工作實施方案》以及據(jù)此制定的《司法體制改革先行試點任務分解表》，上海司法改革的試點方案主要包括五大類改革任務：人員分類管理、審判權力運行機制、職業(yè)保障制度、全市法官統(tǒng)一管理體制、全市法院經(jīng)費市級統(tǒng)一管理機制。

據(jù)上海市高級法院政治部主任兼司改辦主任郭偉清回憶，在前期調(diào)研的基礎上，市高院先后召開了30場專題調(diào)研座談會，歷經(jīng)34稿最終形成《上海法院司法改革試點工作實施方案》及20余項配套制度規(guī)定。

這10個月來的五大類改革嘗試并非一次性鋪開。上海首批確定的試點法院有四家：上海市第二中級法院、徐匯區(qū)法院、寶山區(qū)法院以及閔行區(qū)法院，即中級法院與基層法院“1+3”的組合。

這四家法院分別代表中級法院、中心城區(qū)法院、郊區(qū)法院以及城鄉(xiāng)接合地區(qū)法院。四家法院需要對上海高院進行工作周報，以便司改辦了解和把控改革的整體進展。

對照實施方案，上海這四家先行試點法院在人員分類管理、審判權力運行機制、省以下法官統(tǒng)一管理體制上已取得了階段性成果。

在剛召開的全面推進司法體制改革試點工作會議上，《財經(jīng)》記者獲悉，對試點法院、檢察院進入員額內(nèi)的法官、檢察官收入水平，暫按高于普通公務員43%的比例安排，并向一線辦案法官、檢察官傾斜。同時，上海將細化明確制度安排，分步實施法官、檢察官延遲領取養(yǎng)老金政策。繼續(xù)試行基層女法官、女檢察官延遲5年至60周歲領取養(yǎng)老金。

除此之外，上海法院在司法改革方面業(yè)已推進的還包括完善人權司法保障制度、規(guī)范減刑假釋案件審理、建立“十大司法公開服務平臺”等舉措。

人員分類管理首試“員額制”

對上海來說，此次改革中難啃的則是“人員分類管理”這根硬骨頭。

“改革并不是在一張白紙上描畫中國法治未來，而是要打破多年來形成的錯綜復雜的利益格局，重新調(diào)整?！鄙虾８叻ㄋ靖霓k主任郭偉清對《財經(jīng)》記者表示，因為涉及到具體個人利益，人員分類管理的改革是此次上海司改試點中最困難的部分，也是上海司法改革的著力點。

人員分類管理，即改變以往法官按照公務員行政管理的模式進行定崗和混崗，將法院人員分為法官、審判輔助人員（包括法官助理、書記員、司法警察等）和司法行政人員三類。

改革推行后，這三類人員在管理模式、薪酬保障制度上將打破分開，有各自的晉升和薪酬機制。

就法官序列而言，今后的薪酬將與專業(yè)化的等級相匹配，而與以往的行政級別脫鉤。例如四級法官逐漸向上到三級高級法官將采取按期晉升制（年限期滿且經(jīng)考核符合條件的正常晉升），三級高級法官向上一級高級法官將擇優(yōu)選升。法官的薪資水平將在原基礎上有相當比例的漲幅，拉開與另兩類人員的差距。

與此相配套的動作，即是設置員額比例，通過一定程序?qū)⒎ü佟叭腩~”。法官的員額主要向承擔辦案任務的刑事、民事等部門傾斜，立案、執(zhí)行等部門的法官員額僅配置與其審判職能相匹配的數(shù)量，而綜合管理部門則不再配置法官員額。實現(xiàn)“崗額適配”，杜絕過往混崗現(xiàn)象，入額后的法官必須到一線辦案，承擔辦案任務和司法責任。

司改辦此次為各法院設定的法官員額指標是33%。2015年1月11日至3月22日，經(jīng)過申請報名、法官崗位承諾、入額基本條件審查、業(yè)績考核、入額考試、審委會面試以及上海市法官遴選（懲戒）委員會投票表決七個步驟，確認了首批入額法官。

根據(jù)上海市高院的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，目前四家先行試點法院首批共產(chǎn)生531名入額法官，其中審判員404人、助審員127人，平均年齡43.9歲，平均從事司法工作18.1年，平均任法官時間14.5年，99.8%具有本科以上學歷，其中51.8%具有碩士研究生以上學歷。

由于僧多粥少，有差額就會有人落選，因而在全國首試“員額制”的時候，每位法官都面臨著選擇。

據(jù)上海市二中院工作人員介紹，在二中院的法官入額改革中，有一位審判長已經(jīng)年過五旬，經(jīng)過思想工作還是參加并通過了考試。

據(jù)司改辦透露，在這次人員分類定崗的改革工作中，通過一對一談心累計談話1000余人次。

如何解決案多人少的矛盾？

33%的法官員額比例如何確定？在案多人少的基層，很多基層法院都面臨法官缺少的問題。員額制會否進一步削減法官數(shù)量，從而使得矛盾更為激化，成為法律界熱議的焦點。

“法官員額33%的背后是有一個大數(shù)據(jù)的測算”，據(jù)高院司改辦主任郭偉清介紹，這個員額比例是以2013年12月底的人員、案件為基數(shù)，根據(jù)案件的權重、比例及今后案件的增長等數(shù)據(jù)，依托“大數(shù)據(jù)”進行分析，測算得出的。

“我們希望能讓法官從審判的事務性工作中解脫出來，專司審判核心事務。”上海市高院研究室副主任兼司改辦副主任張新表示，現(xiàn)在許多法官忙不過來的真實原因是承擔了許多非審判核心事務，現(xiàn)實中許多基層法官除了要庭審、撰寫文書，甚至還要送達傳票、從事庭前證據(jù)交換等，兼做了許多本應是輔助人員要做的工作。

根據(jù)上海高院數(shù)據(jù)，2013年底上海法院內(nèi)法官身份人員占49%（其中在審判崗位和在司法行政崗位的分別為43.2%和5.8%），審判輔助人員占40%，司法行政人員占11%。

去年改革后，目前四家試點法院法官、審判輔助人員、司法行政人員的比例分別為33%、52%和15%。

寶山區(qū)法院的做法是，在試點過渡期間，法院著重安排參加過初任法官培訓的人員，主要從事訴前調(diào)解和草擬文書等工作?！皽p負增效”帶來的數(shù)據(jù)是，2014年一線辦案法官的人均結案數(shù)達219.57件，較2013年增加21.03件。

徐匯區(qū)法院，2014年全年，在法官助理輔助下，辦案法官人均結案245.52件，增幅45.22%;審限內(nèi)結案率99.83%。

作為法官遴選制度的補充，上海開始向社會放開法官選任的渠道。

4月15日，上海市高級法院和市檢察院聯(lián)合發(fā)布公告，向社會公開選任高級法官和高級檢察官。根據(jù)公告，此次公開向社會選任的高級法官職位包括上海市二中院刑事類三級高級法官1名，以及徐匯區(qū)法院民事類四級高級法官1名。選任對象為上海市有執(zhí)業(yè)經(jīng)歷的律師和機關、企事業(yè)單位中從事法學法律工作的人員，且具備取得A類法律職業(yè)資格證書或律師資格證書，年齡不超過45周歲，具有全日制大學本科以上學歷，具有扎實的法學理論功底、較高的專業(yè)水平和豐富的法律實踐經(jīng)驗等多項條件。

“將來法官主要有兩個比較大的產(chǎn)生途徑，一個是從法官助理中遴選，將來基層法院的法官，是從全市法院的法官助理里選任，上級法院法官從下級法院法官當中遴選。還有一個渠道是從外部去選任，主要是律師、高等院校研究院的專家，還有機關企事業(yè)法務的從業(yè)人員?！惫鶄デ灞硎?。

入額法官也并非一勞永逸，每個入額法官都會實行日?？己?，考核機制與遴選晉升機制、懲戒退出機制銜接，考核不合格的將退出法官員額。

審判權力運行機制調(diào)整

建立完善審判權力運行機制，落實“讓審理者裁判，由裁判者負責”是這次上海司改的另一個重點。

從四家試點法院的做法來看，每家法院都建立了“辦案人員權力清單制度”。

例如寶山區(qū)法院制定的《關于法官權力清單的規(guī)定（試行）》，對院庭長、審判委員會委員、主審法官等行使的權力作出明確規(guī)定，明確主審法官的審判權以及院庭領導審判管理權的邊界。

上海二中院的“權力責任清單”，也是對院庭長的審判管理監(jiān)督職責采取“清單管理”模式，規(guī)定院長9項、庭長14項審判管理職權，同時規(guī)定了院庭長不得強令合議庭改變評議意見、不得對未參加合議庭審理的案件的裁判文書進行簽發(fā)等四條禁令。

上海市高院研究室副主任張新表示，就全國法院系統(tǒng)來說，法院審判權力運行原來存在著行政化的因素：在一些法院，一個案件判完后要層層上報，根據(jù)案件復雜疑難程度，越重大、越復雜、越疑難，報的層級就越高。

根據(jù)這次試點的具體要求，法院的案件如果是簡易程序，獨任制的就由獨任法官自己來審理，審理完案件后法官自己簽發(fā)、自己擔責。在寶山、徐匯等基層法院，85%以上都是這種簡單案件，均遵照此執(zhí)行。

而在合議庭辦案中，則強調(diào)合議庭辦案責任制，如果案件被認定為差錯，結合合議庭成員的工作職責、過錯程度、對差錯所起作用的大小等因素，確定各自承擔責任比例。

可以觀察到的是，在上海各區(qū)法院的目前試點中，院庭領導正在從審批案件向?qū)徟邪讣D(zhuǎn)變。

寶山區(qū)法院工作人員介紹，此次改革試點中，副院長、審判委員會委員、庭長被編入34個合議庭擔任審判長，主持審理重大、疑難、復雜案件。2014年1月至12月，寶山區(qū)院、庭長以主審法官身份主持合議庭或獨任審理案件2506 件。在主審法官聯(lián)席會議、專業(yè)法官會議上，院庭領導發(fā)表的意見建議記入會議記錄并歸卷或留存。

根據(jù)上海二中院提供的數(shù)據(jù)，2014年4月至2015年3月，院庭領導共參與審理案件3353件，占此間收案總數(shù)的16.79%，同比增加了15.03%。

上海所有法院推行的一條基本原則是，院庭長不得對未經(jīng)他審判的案件進行簽發(fā)，這是一條硬辦法，也是一條不能突破的底線。

2015年4月21日，上海召開全市法院全面推進審判權力運行機制改革動員大會，這一條基本原則被市高院再次重申。

根據(jù)上海高院的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，四家試點法院由合議庭評議后裁判的案件比例均達到99.9%，提交審委會討論案件比例下降至0.1%。

“要糾正審者不判、判者不審，最后責任無法追究、沒人承擔。制度設計要讓法官慎重地作出裁決?！惫鶄デ逭f。