突破線性監(jiān)管困局

重審批、輕監(jiān)管、弱處罰的線性食品安全監(jiān)管模式，亟待轉(zhuǎn)變?yōu)閷掃M(jìn)、巧管、重罰的整體治理體系

食品安全歷來(lái)是天大的事，當(dāng)前食品安全監(jiān)管卻面臨諸多挑戰(zhàn)。在數(shù)次機(jī)構(gòu)改革后，監(jiān)管資源有限、監(jiān)督檢查低效、行政處罰無(wú)力的問(wèn)題依然存在。

監(jiān)管是一個(gè)整體，結(jié)構(gòu)功能主義的慣性思維則促使人們把監(jiān)管割裂成一個(gè)個(gè)單獨(dú)事務(wù)、單一環(huán)節(jié)和單項(xiàng)關(guān)系來(lái)看待。

從某種意義上說(shuō)，機(jī)構(gòu)改革只不過(guò)把部門與部門之間的扯皮變成部門內(nèi)處室之間的推諉，還可能帶來(lái)機(jī)構(gòu)“疊床架屋”和職能不斷擴(kuò)張。

這種線性監(jiān)管模式難以跳出發(fā)證、檢查、處罰“三板斧”，監(jiān)管部門把大量精力投入到行政審批中，日常監(jiān)管則強(qiáng)調(diào)“人海戰(zhàn)術(shù)”，并把希望過(guò)多寄托在提高處罰力度。

然而，通過(guò)一次許可審查不能保證持續(xù)滿足許可條件，通過(guò)一次檢驗(yàn)合格無(wú)法保證批批檢驗(yàn)合格，通過(guò)一次行政處罰更保證不了將來(lái)不犯。

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，傳統(tǒng)監(jiān)管模式已難以適應(yīng)。重審批、輕監(jiān)管、弱處罰的線性監(jiān)管模式，亟待轉(zhuǎn)變?yōu)閷掃M(jìn)、巧管、重罰的整體治理體系。

釋放監(jiān)管資源

審批是對(duì)市場(chǎng)主體資質(zhì)資格的一次性認(rèn)可，監(jiān)管則強(qiáng)調(diào)對(duì)各類食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為及產(chǎn)品質(zhì)量安全的動(dòng)態(tài)監(jiān)控。在傳統(tǒng)行政審批模式下，企業(yè)提供申報(bào)材料往往以可批性為目標(biāo)，法人代表未必了解和關(guān)心需承擔(dān)的責(zé)任。監(jiān)管部門則不得不投入大量時(shí)間和精力逐項(xiàng)內(nèi)容審核材料，逐個(gè)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行勘查。

于是，不僅行政審批異化為“改作業(yè)”和“走過(guò)場(chǎng)”，還滋生諸多尋租空間，紅頂中介也應(yīng)運(yùn)而生。實(shí)踐中行政審批工作占據(jù)各級(jí)各類監(jiān)管部門約一半行政資源，食藥監(jiān)局、稽查隊(duì)幾乎變成“審批局”和“審批隊(duì)”。由于靜態(tài)審批行為沒有嵌入動(dòng)態(tài)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)本身，審批與監(jiān)管嚴(yán)重脫節(jié)。

簡(jiǎn)政放權(quán)是轉(zhuǎn)變政府職能的先手棋。

理想的監(jiān)管改革應(yīng)當(dāng)以審批事項(xiàng)的“減法”換取事中事后監(jiān)管服務(wù)的“加法”，讓企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)起第一責(zé)任，政府從繁雜的審批事務(wù)中騰出精力專注監(jiān)管。有必要將新的行政審批模式通過(guò)法律固定下來(lái)。

要培育企業(yè)的主體責(zé)任意識(shí)，必須在市場(chǎng)主體的人員、資金、場(chǎng)地、設(shè)備等微觀要素上少設(shè)“路障”，在規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行和企業(yè)行為的規(guī)則上多設(shè)“路標(biāo)”。

一方面，監(jiān)管部門向企業(yè)提供責(zé)任承諾書和審批要件清單，企業(yè)清晰獲知材料虛假將受到的懲罰，申請(qǐng)人簽署承諾書后即可當(dāng)場(chǎng)獲證，從源頭精簡(jiǎn)審批工作量。

另一方面，盡量減少許可項(xiàng)目，代之以可視化操作規(guī)范，更加注重對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件等動(dòng)態(tài)情況掌握。監(jiān)管部門在審批后結(jié)合日常監(jiān)管開展食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程的現(xiàn)場(chǎng)檢查，對(duì)虛假申報(bào)材料和違規(guī)違法操作的企業(yè)按照承諾給予行政處罰。

通過(guò)推行“法人承諾制”審批模式，將事前審核與動(dòng)態(tài)監(jiān)督有機(jī)銜接，讓企業(yè)回歸到第一責(zé)任人的本色和本分，把食品安全與企業(yè)的“身家性命”牢牢捆綁在一起。

相應(yīng)地，監(jiān)管部門不再扮演企業(yè)的“保姆”角色，而是能夠集中精力當(dāng)好食品市場(chǎng)的“警察”。

此外，需要對(duì)法定不能省略的檢查事項(xiàng)進(jìn)行整合，在不降低標(biāo)準(zhǔn)、不放松監(jiān)管的前提下實(shí)行審批事項(xiàng)“快準(zhǔn)入”。

首先是關(guān)聯(lián)事項(xiàng)同步并聯(lián)審批，即“多方檢查合一”。對(duì)于可同步開展審批和同時(shí)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查的相關(guān)聯(lián)事項(xiàng)，改變過(guò)去單項(xiàng)逐個(gè)申報(bào)和重復(fù)審批的做法。

企業(yè)集中申報(bào)后，監(jiān)管部門合并組織關(guān)聯(lián)性審查或開展一次性現(xiàn)場(chǎng)檢查，同時(shí)給出審批意見，從而節(jié)約大量行政資源和社會(huì)成本。

其次是前置事項(xiàng)和主事項(xiàng)組合審批，即“多環(huán)節(jié)合一”。

有些申請(qǐng)事項(xiàng)需要前置審批，以往被分割成不同環(huán)節(jié)因而所需時(shí)間較長(zhǎng)。監(jiān)管部門對(duì)這些事項(xiàng)進(jìn)行分類組合，要求企業(yè)以主事項(xiàng)申報(bào)、前置事項(xiàng)實(shí)行承諾制認(rèn)可方式提交材料，全程合為一步開展審批。最后是相近事項(xiàng)兼容審批，即“多證合一”。

“多合一”的本質(zhì)是采取項(xiàng)目制方式，按照業(yè)務(wù)內(nèi)在聯(lián)系的邏輯而非部門間關(guān)系的邏輯調(diào)整工作流程。

例如，為解決同時(shí)經(jīng)營(yíng)普通食品、保健食品、藥品、二類醫(yī)療器械的綜合性商場(chǎng)一店辦多證難題，將原來(lái)分別核發(fā)多張?jiān)S可證改為只按要求最高的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目核發(fā)一張?jiān)S可證，其他經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目默認(rèn)兼容。這樣既能夠大幅精簡(jiǎn)企業(yè)申請(qǐng)材料，又可以打通監(jiān)管部門內(nèi)部相關(guān)處室職能。

創(chuàng)新監(jiān)管體系

基層食品藥品監(jiān)管部門的工作可劃分為四大類：綜合事務(wù)（如維護(hù)機(jī)構(gòu)日常運(yùn)行的公文、黨務(wù)、財(cái)務(wù)、人事）、行政審批、事中事后監(jiān)管、執(zhí)法辦案處置。

監(jiān)督檢查貫穿于上述各大類工作，約占全部工作量的80%。主要事由包括行政許可現(xiàn)場(chǎng)核查、日常監(jiān)督檢查、投訴舉報(bào)查實(shí)、專項(xiàng)檢查（如專項(xiàng)整治、節(jié)假日檢查、重大活動(dòng)保障、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批示）等。

那么，監(jiān)督檢查的效率高嗎？

上級(jí)監(jiān)管部門每年都會(huì)下達(dá)年度監(jiān)督檢查任務(wù)，包括檢查頻次、覆蓋率、辦案數(shù)量、罰沒款項(xiàng)等指標(biāo)，并布置大量專項(xiàng)檢查工作。

由于行政資源硬約束的限制，下級(jí)監(jiān)管部門通?；谕瓿缮霞?jí)任務(wù)指標(biāo)而非問(wèn)題導(dǎo)向開展監(jiān)督檢查，甚至滋生“等文件、聽部署”的惰性。

筆者考察了三個(gè)基層食品藥品監(jiān)督管理局2014年食品安全監(jiān)管檢查工作構(gòu)成，其中日常監(jiān)督檢查僅占10%。由于精力十分有限，日常監(jiān)督檢查也缺乏深入細(xì)致全面的檢查，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)主要集中在證照、進(jìn)貨查驗(yàn)、標(biāo)簽標(biāo)識(shí)、過(guò)期食品等表面問(wèn)題，關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)如非法添加、微生物超標(biāo)往往難以被發(fā)現(xiàn)。

這種結(jié)構(gòu)性缺陷還導(dǎo)致投訴舉報(bào)和監(jiān)督抽檢成為違法案件線索（不包括適用簡(jiǎn)易程序的案件）主要來(lái)源，兩者分別占40%和30%，而行政許可現(xiàn)場(chǎng)核查與專項(xiàng)檢查中發(fā)現(xiàn)的案件線索僅占15%。

換言之，監(jiān)管部門將最多的行政資源耗費(fèi)在效率較低的工作上，投入與產(chǎn)出嚴(yán)重“倒掛”。

所以，應(yīng)當(dāng)在《食品安全法》中設(shè)置相應(yīng)條款，以信息、信用體系為基礎(chǔ)，以隨機(jī)抽查、風(fēng)險(xiǎn)管理為監(jiān)管手段，以大數(shù)據(jù)技術(shù)和檢測(cè)技術(shù)為重要支撐，形成科學(xué)高效的事中事后監(jiān)管新模式。

食品安全問(wèn)題的關(guān)鍵在于信息不對(duì)稱，信息化包括食品安全信用檔案建設(shè)和監(jiān)管信息公示兩方面內(nèi)容?？筛鶕?jù)《食品安全法》和國(guó)務(wù)院《企業(yè)信息公示暫行條例》的規(guī)定建立統(tǒng)一平臺(tái)，重點(diǎn)記錄和及時(shí)公布食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體許可備案、日常檢查、監(jiān)督抽檢、行政處罰等信息。

這樣，既可倒逼企業(yè)珍惜聲譽(yù)，又能保障消費(fèi)者知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，還使之成為大數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)，讓優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制更好發(fā)揮作用。

監(jiān)管部門通過(guò)上述信息的統(tǒng)計(jì)、分析、挖掘和深度利用，對(duì)有不良信用記錄的企業(yè)增加日常監(jiān)督檢查頻次和監(jiān)督抽檢頻次，實(shí)現(xiàn)對(duì)違法違規(guī)行為的有效預(yù)警。以信息公示、信用約束和信任促進(jìn)等制度，對(duì)違法失信主體在行政審批、監(jiān)管執(zhí)法、政府采購(gòu)等方面采取相應(yīng)措施，形成環(huán)環(huán)相扣的信用監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)“誠(chéng)實(shí)守信一路綠燈，一處違法處處受限”。

理想的事中事后監(jiān)管是以隨機(jī)抽查為重點(diǎn)的日常監(jiān)督檢查，建立科學(xué)的規(guī)則和方法，采取飛行檢查、問(wèn)題核查、動(dòng)態(tài)監(jiān)督等手段，按確定的比例、規(guī)則進(jìn)行隨機(jī)抽查，優(yōu)化細(xì)化執(zhí)法工作流程。

在此基礎(chǔ)上要完善風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，實(shí)行分類分級(jí)重點(diǎn)監(jiān)管。

安全的本質(zhì)是一種可接受的風(fēng)險(xiǎn)，由于監(jiān)管資源的稀缺性，風(fēng)險(xiǎn)管理成為現(xiàn)代社會(huì)解決安全、健康和環(huán)保等問(wèn)題的基本思路。根據(jù)全方位食品安全“審計(jì)”和全面排查風(fēng)險(xiǎn)隱患結(jié)論，制定出風(fēng)險(xiǎn)清單，確定監(jiān)管重點(diǎn)、頻次和具體措施。把有限的監(jiān)管資源科學(xué)配置到危害易發(fā)頻發(fā)的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域。風(fēng)險(xiǎn)管理還要與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)交流相結(jié)合，以乳制品、肉制品、食用植物油等大宗食品為重點(diǎn)，建立完善大型食品生產(chǎn)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)信息交流平臺(tái)，把工作重心前移到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者行為引導(dǎo)和案件線索發(fā)現(xiàn)上。

此外，可依托在日常監(jiān)管中獲得的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體、質(zhì)量安全、消費(fèi)投訴、商品價(jià)格、行政處罰等龐大數(shù)據(jù)庫(kù)，開展大數(shù)據(jù)監(jiān)管專項(xiàng)研究和實(shí)踐，建立科學(xué)的數(shù)據(jù)分析模型。通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的綜合比對(duì)、分析、監(jiān)測(cè)，科學(xué)篩查、及時(shí)發(fā)現(xiàn)涉嫌違法的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，預(yù)警系統(tǒng)性、區(qū)域性異?，F(xiàn)象。

還可以利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立“來(lái)源可查、去向可追、責(zé)任可究”的追溯體系。其目的是將依靠“人海戰(zhàn)術(shù)”和“運(yùn)動(dòng)式”整治，片面追求覆蓋率的傳統(tǒng)監(jiān)管模式，轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒃诰?xì)分析基礎(chǔ)上、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)打擊的大數(shù)據(jù)監(jiān)管模式。

一些地方正在推進(jìn)工商、質(zhì)監(jiān)、食藥等部門整合，綜合設(shè)置市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)施統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管?！妒称钒踩ā穼?duì)此也應(yīng)留出余地，關(guān)鍵是建立權(quán)責(zé)明晰、銜接順暢、權(quán)威高效的相對(duì)集中執(zhí)法辦案體制。

市場(chǎng)主體是精于計(jì)算的理性人，越是激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，信用就越是企業(yè)生存的根基和利潤(rùn)的源泉。因此在成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，行業(yè)懲罰、社會(huì)懲戒往往比行政處罰更具有威懾力。

要加大對(duì)違法違規(guī)行為的懲處力度，有必要將單純的行政法律關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓?、民事混合關(guān)系。

一方面是正面激勵(lì)，建立統(tǒng)一的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者征信系統(tǒng)，研究和推進(jìn)將產(chǎn)品質(zhì)量安全信用評(píng)價(jià)結(jié)果與行業(yè)準(zhǔn)入、融資信貸、稅收、用地審批等掛鉤，充分發(fā)揮其他領(lǐng)域?qū)κ判袨榈闹萍s作用;另一方面是負(fù)面約束。實(shí)施“黑名單”制度，通過(guò)聲譽(yù)罰讓失信者付出更多經(jīng)濟(jì)和聲譽(yù)代價(jià)。