新食品安全法遺憾

《食品安全法》此輪修訂強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)刑峻法”，卻未在制度架構(gòu)上有所突破

4月24日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議表決通過(guò)《食品安全法》修正案，為此輪修法畫上句號(hào)。

此次修法對(duì)于嬰幼兒配方乳粉、農(nóng)藥使用、保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品等較受爭(zhēng)議的五大核心問(wèn)題上作出了修改。

不過(guò)，草案二審之后，《食品安全法》修訂曾遭遇阻擊，三審雖然順利過(guò)關(guān)，但是其中的一些爭(zhēng)議性問(wèn)題并沒(méi)有解決。

定調(diào)嚴(yán)刑峻法

2008年“毒奶粉事件”后，中國(guó)社會(huì)輿論就對(duì)食品安全事件強(qiáng)烈關(guān)注。2009年頒布的《食品安全法》也未有效遏制食品安全事件頻發(fā)的態(tài)勢(shì)，毒豆芽、地溝油、皮革奶、“鎘”米等事件依然接連上演。

《食品安全法》修訂啟動(dòng)于2013年，修訂草案于2014年5月由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過(guò)。7個(gè)月后，草案交由全國(guó)人大常委會(huì)二審。在南開大學(xué)法學(xué)院教授宋華琳看來(lái)，一部法律頒布五六年就進(jìn)行修訂的情況非常少見。

有鑒于過(guò)去國(guó)內(nèi)食品安全違法成本太低，《食品安全法》此輪修訂一直突出強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)刑峻法”。在2015年全國(guó)“兩會(huì)”期間，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局法制司副司長(zhǎng)陳表示，新修訂的《食品安全法》有“最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，最嚴(yán)格的監(jiān)管，最嚴(yán)格的處罰和最嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)的要求”。這與中央政府“最嚴(yán)格的食品安全監(jiān)管制度”相契合。

長(zhǎng)期以來(lái)，食品安全問(wèn)題處置更多依賴于行政處罰，新法將進(jìn)一步強(qiáng)化刑事處罰的措施?！妒称钒踩ā沸抻喓汀蛾P(guān)于辦理危害食品安全刑事案件使用法律若干問(wèn)題的解釋》出臺(tái)，明確了危害食品安全相關(guān)犯罪的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)，而且提出了相關(guān)罪名的司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

財(cái)產(chǎn)處罰的力度也有提高，將非法添加等嚴(yán)重危害食品安全的行為罰款額度由原來(lái)的5倍至10倍提高到15倍至30倍;同時(shí)將對(duì)違法違規(guī)結(jié)果的懲戒改為對(duì)違法違規(guī)行為的懲戒。

審議通過(guò)的修正案中，法律條文數(shù)量也有大幅增加，內(nèi)容更加細(xì)化，法條從修訂前的104條增加到154條。

在這次修法過(guò)程，有一個(gè)插曲值得一提。今年全國(guó)“兩會(huì)”前后，《食品安全法》二審結(jié)束再次征集意見，其間清華大學(xué)法學(xué)院王晨光等十多位專家聯(lián)名提出了七條意見。

專家們認(rèn)為，《食品安全法》修訂存在一些根本缺陷：“無(wú)論是體制還是制度，與他法的銜接、具體操作等問(wèn)題都還存在較大問(wèn)題。特別是審批過(guò)多，事中事后監(jiān)管的有效手段少;政府監(jiān)管部門多、內(nèi)容多，而社會(huì)共治內(nèi)容、手段少;出了問(wèn)題處罰多、問(wèn)責(zé)多，科學(xué)分析、不斷改進(jìn)提高質(zhì)量水平少;體現(xiàn)控制、干預(yù)理念多，預(yù)防、防范內(nèi)容少?！?/p>

他們建議，“《食品安全法》的出臺(tái)時(shí)間應(yīng)當(dāng)緩行”“再花一年左右時(shí)間出臺(tái)也不算晚”。

與此同時(shí)，有知情人士透露，在草案二審期間，全國(guó)人大常委會(huì)方面也“提出了一些很尖銳的意見”：“《食品安全法》讀來(lái)讀去就是‘政府’兩個(gè)字，沒(méi)有別的東西，都在規(guī)范政府監(jiān)管部門去做什么，讓企業(yè)主動(dòng)去作為的辦法幾乎沒(méi)有?！?/p>

在草案二審結(jié)束后，2015年1月，主導(dǎo)《食品安全法》修訂的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)生重要人事變更，畢井泉接替張勇出任總局局長(zhǎng)、黨組書記。

因此，外界一度認(rèn)為《食品安全法》修訂進(jìn)程會(huì)有延遲。臨門生變?cè)谑称钒踩O(jiān)管立法過(guò)程中也不是頭一次。2008年“毒奶粉事件”爆發(fā)后，在社會(huì)和輿論的關(guān)注下，正在立法進(jìn)程中的《食品安全法》在三審之外又加了一輪四審，直到2009年2月才最終表決通過(guò)。

機(jī)構(gòu)整合遺漏

《食品安全法》首輪修訂已塵埃落定，這意味著有關(guān)體制、制度和法律銜接等方面的問(wèn)題，須留待日后解決。

2009年通過(guò)的《食品安全法》，承接1995年通過(guò)的《食品衛(wèi)生法》?！妒称沸l(wèi)生法》由原衛(wèi)生部主導(dǎo)制定，過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間，食品安全管理由衛(wèi)生部門主導(dǎo)。待到《食品安全法》起草時(shí)，食品安全監(jiān)管中心轉(zhuǎn)移至國(guó)家質(zhì)檢總局，立法也由其主導(dǎo)?！岸灸谭凼录焙螅|(zhì)檢部門話語(yǔ)權(quán)逐漸衰落，食品安全監(jiān)管主導(dǎo)權(quán)又轉(zhuǎn)移給國(guó)家食藥監(jiān)總局和食安委，此輪《食品安全法》修訂則由國(guó)家食藥監(jiān)總局主導(dǎo)。

在這一連串的監(jiān)管主導(dǎo)權(quán)轉(zhuǎn)換中，原有的體制漏洞并未被有效補(bǔ)上。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)由行政直接舉辦。當(dāng)時(shí)的食品企業(yè)管理更像是政府部門內(nèi)部事務(wù)。政府管企業(yè)就像上級(jí)管下級(jí)。食品安全控制在當(dāng)時(shí)就屬于內(nèi)部管控。

當(dāng)時(shí)，政府部門也有一些法規(guī)、文件、標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)化企業(yè)質(zhì)量管理，目標(biāo)是控制外源性污染，內(nèi)容往往非常細(xì)化。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)日益復(fù)雜，但是管理理念并未隨著變化，這個(gè)問(wèn)題依舊存在于《食品衛(wèi)生法》及相關(guān)法律規(guī)條中，并延續(xù)到《食品安全法》中。

實(shí)際上，每一輪政府機(jī)構(gòu)改革都涉及到食品安全管理體制的調(diào)整。至2013年以前，衛(wèi)生、質(zhì)檢、食藥監(jiān)、工商、農(nóng)業(yè)等不同部門在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域各自抓住一定職權(quán)，并有不同的法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

比如，根據(jù)衛(wèi)生部門的規(guī)定，黃花菜不屬于“干菜”，因此不得有二氧化硫殘留;而質(zhì)檢和農(nóng)業(yè)部門的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)卻規(guī)定黃花菜屬于“干菜”，可以允許有二氧化硫殘留。

社會(huì)原本希望機(jī)構(gòu)改革能夠理順管理體制，但是食品安全管理的主導(dǎo)部門不斷更換，卻始終沒(méi)有厘清各個(gè)部門的權(quán)力邊界。

比如，2008年前的很長(zhǎng)一段時(shí)間，質(zhì)檢部門在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域具有較大的話語(yǔ)權(quán)，但是“毒奶粉事件”暴露出其監(jiān)管缺失，時(shí)任國(guó)家質(zhì)檢總局局長(zhǎng)引咎辭職。隨后，質(zhì)檢部門在食品安全監(jiān)管上的權(quán)力逐漸外移。

同樣，“毒奶粉事件”后崛起的食安委，被賦予了綜合協(xié)調(diào)的職責(zé)，中央高層一度冀望其解決“九龍治水”的問(wèn)題。不幸的是，在食品管理中一直非常重要的衛(wèi)生行政部門，此前一直就被賦予了同樣的職能。因此，在處理具體事務(wù)時(shí)，到底誰(shuí)來(lái)協(xié)調(diào)就成了問(wèn)題。

2013年，國(guó)務(wù)院新一輪機(jī)構(gòu)改革將食品監(jiān)管權(quán)力集中到國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，但是囿于機(jī)構(gòu)整合進(jìn)度遲緩，影響了監(jiān)管職能的行使。一位縣級(jí)衛(wèi)生部門人士介紹，基層食品監(jiān)管的職能移交到食藥監(jiān)局之后，短期還是要依靠衛(wèi)生監(jiān)督部門來(lái)行使職能，因?yàn)槭乘幈O(jiān)系統(tǒng)短期內(nèi)無(wú)法建立起自己的檢驗(yàn)檢測(cè)和行政執(zhí)法體系。

機(jī)構(gòu)整合只是形式，目的本來(lái)是提高行政效率。機(jī)構(gòu)改革前，食藥監(jiān)系統(tǒng)只有9萬(wàn)人，目前人員已有20萬(wàn)左右。一些地方仍然在呼吁人力不夠、辦公場(chǎng)所不夠、檢驗(yàn)檢測(cè)設(shè)備不夠。

國(guó)家行政學(xué)院副教授胡穎廉指出，大量的監(jiān)管人力用于處理綜合事務(wù)和行政審批，這樣的運(yùn)作模式已經(jīng)到了需要改變的時(shí)候。

厘清政府市場(chǎng)邊界

長(zhǎng)期以來(lái)，食品安全遵循的是內(nèi)部管理和外源性污染控制的理念，更多依賴政府管理，仍然以行政手段為主。

隨著市場(chǎng)的變化，舊有的食品安全監(jiān)管的方式已無(wú)法適用。

一方面，食品安全的內(nèi)涵和外延都在變化。過(guò)去，食品安全監(jiān)管理念強(qiáng)調(diào)的是外源性控制，防止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者添加其他的雜質(zhì)外物污染。實(shí)際上，外源性問(wèn)題控制已經(jīng)有一些成熟經(jīng)驗(yàn)。不過(guò)，食品安全問(wèn)題如今更多關(guān)注的是內(nèi)源性風(fēng)險(xiǎn)，難題已經(jīng)演變成如何控制來(lái)源于食品內(nèi)部的物理和化學(xué)風(fēng)險(xiǎn)，這些需要新的監(jiān)管探索。

另一方面，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者存量已超過(guò)1000萬(wàn)家，無(wú)證主體和非法窩點(diǎn)無(wú)從統(tǒng)計(jì)，市場(chǎng)主體構(gòu)成從未如此散亂和復(fù)雜。根據(jù)全國(guó)人大代表周海波近期給出的數(shù)據(jù)，從業(yè)人員在20人以下、年銷售額在50萬(wàn)元以下的小微企業(yè)大約占中國(guó)食品生產(chǎn)企業(yè)的80%，再加上更小規(guī)模的個(gè)體工商戶，總量可能會(huì)達(dá)到全部食品生產(chǎn)企業(yè)的90%。

這一系列的數(shù)據(jù)就是中國(guó)食品安全問(wèn)題面臨的最大現(xiàn)實(shí)。在基層，依靠傳統(tǒng)的政府管控手段，監(jiān)管部門疲于應(yīng)付簡(jiǎn)單的日常事務(wù)，真正的市場(chǎng)監(jiān)管問(wèn)題反而無(wú)法顧及，食品安全問(wèn)題依然層出不窮。

比如，食品生產(chǎn)領(lǐng)取QS證，要求企業(yè)必須要有實(shí)驗(yàn)室，對(duì)出廠產(chǎn)品有自檢。最終，一些企業(yè)在認(rèn)證時(shí)會(huì)去臨時(shí)購(gòu)置一批儀器，臨時(shí)雇傭部分人員，認(rèn)證完成后設(shè)備實(shí)際閑置。在這一過(guò)程中，審批、認(rèn)證變成走過(guò)場(chǎng)，也就無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的管控功能。

胡穎廉指出，《食品安全法》體現(xiàn)的理念還是發(fā)證、檢查、處罰的簡(jiǎn)單的線性理念。而且，這三個(gè)步驟主體都是政府，最后責(zé)任也在政府。他表示，市場(chǎng)監(jiān)管部門承擔(dān)了過(guò)多職能，而實(shí)際能力有限，管理成本走高，效果也不好。

因此，胡穎廉認(rèn)為，理想的監(jiān)管改革應(yīng)當(dāng)以審批事項(xiàng)的“減法”換取事中事后監(jiān)管服務(wù)的“加法”，讓企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)起第一責(zé)任，政府從繁雜的審批事務(wù)中騰出精力專注監(jiān)管。

培育多元化市場(chǎng)主體，讓企業(yè)和協(xié)會(huì)組織承擔(dān)更多責(zé)任，需要法律上加以明確。

近年來(lái)，從質(zhì)檢部門脫鉤的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)，希望轉(zhuǎn)型為第三方機(jī)構(gòu)。不過(guò)，它們現(xiàn)在主要承接政府外包的檢驗(yàn)服務(wù)，無(wú)力提供更多市場(chǎng)化服務(wù)?！妒称钒踩ā芬笃髽I(yè)食品出廠必須經(jīng)過(guò)自檢，實(shí)際上很難達(dá)到。胡穎廉建議，可以鼓勵(lì)多家食品企業(yè)共建具有檢驗(yàn)資質(zhì)的企業(yè)，或者外包給類似小型企業(yè)。這些機(jī)構(gòu)并不一定保證企業(yè)達(dá)到較高資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，主要是以較低成本為企業(yè)出廠產(chǎn)品提供數(shù)據(jù)，確保不會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，逐步培育發(fā)展為第三方信用機(jī)構(gòu)。

此外，培育行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展，在一些專家看來(lái)同樣重要。食品行業(yè)存在著各種各樣好幾十個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)。宋華琳指出，很多協(xié)會(huì)比較松散，從未真正制定出行業(yè)接受的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，更無(wú)法像國(guó)外獲得參與審批授權(quán)，其實(shí)也可以嘗試一些新的辦法。例如，廣東一些地方的同行業(yè)的企業(yè)開始探索設(shè)立一些本地的聯(lián)盟標(biāo)準(zhǔn)，適用于本地，規(guī)范行業(yè)生產(chǎn)。