失業(yè)保險(xiǎn)“滯脹”

局部或臨時(shí)性的降低征繳費(fèi)率，難以從根本上化解失業(yè)保險(xiǎn)基金的“滯脹”矛盾。這一社會(huì)保險(xiǎn)制度需要從收、支兩端進(jìn)行調(diào)整

3月底至今，山西、河南、湖北、北京等省市陸續(xù)宣布下調(diào)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率。

此前，人社部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)文，要求全國(guó)各省區(qū)市整體下調(diào)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率1%。從目前已宣布下調(diào)的各地具體調(diào)整方案看，多是采取單位、個(gè)人各自下調(diào)0.5%的方式進(jìn)行。

據(jù)測(cè)算，這次失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率的下調(diào)，相當(dāng)于為全國(guó)社保參保單位和職工共減免400多億元。

1999年中國(guó)頒布施行的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，城鎮(zhèn)企事業(yè)單位按照本單位工資總額的2%繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，其職工按照本人工資的1%繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，農(nóng)民工本人不繳納。

失業(yè)保險(xiǎn)設(shè)立初衷，是為失業(yè)者提供一定時(shí)期資金幫助及再就業(yè)服務(wù)。然而，到2014年，中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金收入達(dá)到1375億元，支出635億元，年末累計(jì)結(jié)余達(dá)到4370億元。

對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院副院長(zhǎng)孫潔指出：失業(yè)保險(xiǎn)與工傷、生育保險(xiǎn)一樣，都是現(xiàn)收現(xiàn)支制的社保制度，現(xiàn)收現(xiàn)支制一個(gè)基本原則就是“以支定收，收支平衡，略有結(jié)余”。她認(rèn)為，“中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)施十幾年來(lái)，已經(jīng)偏離了建立時(shí)的初衷，結(jié)果導(dǎo)致數(shù)千億元保險(xiǎn)金躺在賬簿上‘睡大覺(jué)’，且隨著CPI上漲迅速貶值?！?/p>

基金進(jìn)多出少

自1999年1月《失業(yè)保險(xiǎn)條例》施行，此后的十幾年間，全國(guó)統(tǒng)一的征繳費(fèi)率從未作過(guò)調(diào)整。

在《條例》實(shí)施的頭一年，失業(yè)保險(xiǎn)基金就累積結(jié)余160億元。到2009年時(shí)，全國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金累積結(jié)余達(dá)到1524億元，10年增長(zhǎng)近10倍。到2013年時(shí)，結(jié)余更高達(dá)3686億元，可以發(fā)放6.93年，是五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)中結(jié)余最高的一項(xiàng)。

與之相比，同年醫(yī)療保險(xiǎn)支出6801億元，累計(jì)結(jié)存5794億元，僅夠發(fā)放0.85年，結(jié)余最少。

失業(yè)保險(xiǎn)基金增長(zhǎng)迅速，首要原因是征繳面逐年擴(kuò)大。在《失業(yè)保險(xiǎn)條例》實(shí)施一年半后，全國(guó)即有1500多萬(wàn)名事業(yè)單位職工參保，占到事業(yè)單位全部人員的56%。到2008年時(shí)，這一比例上升到83.6%。

同時(shí)，北京、河北、福建、河南等省市還先后將城市自由職業(yè)者、農(nóng)民工、城鄉(xiāng)自雇者等靈活就業(yè)人員納入失業(yè)保險(xiǎn)體系，也使得失業(yè)保險(xiǎn)金結(jié)余膨脹。

“失業(yè)保險(xiǎn)基金逐年膨脹的另一面，則是嚴(yán)格的失業(yè)金領(lǐng)取條件，造成失業(yè)保險(xiǎn)基金‘出口’狹小。”中國(guó)政法大學(xué)法與經(jīng)濟(jì)研究中心教授胡繼曄認(rèn)為，在各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)中，失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)取條件最苛刻。

通常情況下，失業(yè)人員要想申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金，必須滿足三個(gè)條件，一是失業(yè)前正常繳納過(guò)基本醫(yī)療保險(xiǎn);二是已繳納失業(yè)保險(xiǎn)滿一年;三是非個(gè)人意愿終止勞動(dòng)合同。

在滿足上述前提的情況下，失業(yè)人員還必須在與單位解除勞動(dòng)合同后60日內(nèi)，攜帶身份證、戶口簿、照片和原單位解除勞動(dòng)關(guān)系證明，前往戶口所在地街道辦理失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取手續(xù)，過(guò)期即視為自動(dòng)放棄。在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間，還須向街道社保所如實(shí)匯報(bào)本人的求職經(jīng)歷、就業(yè)狀態(tài)和培訓(xùn)等情形，履行申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)簽字手續(xù)。對(duì)于現(xiàn)實(shí)中大量異地就業(yè)的人群來(lái)說(shuō)，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)的程序過(guò)于繁雜。

“即使上述所有條件都達(dá)到，對(duì)失業(yè)者而言，法律規(guī)定最長(zhǎng)申領(lǐng)時(shí)間也不超過(guò)兩年?！焙^曄認(rèn)為，“進(jìn)多出少”使得失業(yè)保險(xiǎn)基金成為社?；鹬蟹e淀最豐厚的險(xiǎn)種，也就不足為奇了。

降低費(fèi)率難消腫

失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)越繳越多，受益者卻越來(lái)越少。這種相悖現(xiàn)象首次出現(xiàn)在2004年。這一年，單邊迅猛增長(zhǎng)的失業(yè)保險(xiǎn)基金，在統(tǒng)計(jì)圖上與失業(yè)受益人群徹底岔開(kāi)，且漸行漸遠(yuǎn)。

到了2009年前后，這一“剪刀差”現(xiàn)象愈加嚴(yán)重。

當(dāng)時(shí)，受全球金融危機(jī)影響，中國(guó)失業(yè)人口也在此期間大幅攀升。2008年，全國(guó)城鎮(zhèn)登記的失業(yè)人數(shù)達(dá)到886萬(wàn)人，2009年繼續(xù)增長(zhǎng)至921萬(wàn)人。與此同時(shí)，失業(yè)保險(xiǎn)受益人數(shù)卻繼續(xù)下滑，其中2009年的失業(yè)保險(xiǎn)受益人，還比2008年減少59萬(wàn)人，跌至2002年以來(lái)的最低點(diǎn)。

同樣是金融危機(jī)期間，美國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金支出規(guī)?；九c失業(yè)率同步，即失業(yè)率越高，失業(yè)保險(xiǎn)金的支出規(guī)模越大。比如2008年美國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金的支出規(guī)模，就是前一年的2.5倍還多。2010年，美國(guó)政府還加大了對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼。過(guò)去20多年，美國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金總體收支大致平衡;在以高福利著稱的歐洲國(guó)家，失業(yè)保險(xiǎn)基金更普遍掙扎在債務(wù)邊緣。

“金融危機(jī)期間領(lǐng)取失業(yè)金的人數(shù)不升反降，相當(dāng)不可思議?！痹谥袊?guó)社科院世界社保中心主任鄭秉文看來(lái)，中國(guó)現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)顯然出了問(wèn)題。

事實(shí)上，早在2005年，國(guó)務(wù)院就曾要求發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度促就業(yè)的功能，允許擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍的試點(diǎn)。

2006年1月，原勞動(dòng)保障部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍的試點(diǎn)通知，要求在北京、上海、江蘇等七省市進(jìn)行試點(diǎn)，對(duì)失業(yè)人員在失業(yè)期間，同時(shí)給予職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、職業(yè)介紹補(bǔ)貼、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼和小額擔(dān)保貸款貼息支出等福利。

對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金“消腫”動(dòng)作最大的一次調(diào)整，是在2008年金融危機(jī)期間。當(dāng)年年底，人社部、財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局三部委聯(lián)合下文，要求各省市階段性調(diào)低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率、緩交失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，渡過(guò)難關(guān)。

這一次，國(guó)內(nèi)各省市失業(yè)保險(xiǎn)金費(fèi)率下調(diào)幅度較大，且涉及省市范圍遠(yuǎn)比兩年前的試點(diǎn)范圍要大。2009年1月1日起，北京將其失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率由原來(lái)的單位繳1.5%、個(gè)人繳0.5%，分別下調(diào)至1%、0.2%，降幅達(dá)40%，且這一政策一直延續(xù)至今。上海、江蘇也先后將其總體失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率降至2%。

從公開(kāi)信息來(lái)看，2008年-2009年期間，下調(diào)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率幅度最大的當(dāng)屬?gòu)V東省。廣東省佛山市曾在2009年3月至12月，將失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率由原先實(shí)行的2%，整體下調(diào)至1%;廣州市則根據(jù)結(jié)余，直接將按3%征收的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率降至0.3%。

然而，金融危機(jī)之后，大部分省市又將失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率回調(diào)到法定水平。

從以往實(shí)踐來(lái)看，局部或臨時(shí)性的降低征繳費(fèi)率，并不能從根本上化解失業(yè)保險(xiǎn)基金的滯脹矛盾。這一社會(huì)保險(xiǎn)制度需要從收、支兩端進(jìn)行調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)總體平衡。

改革路徑

鄭秉文認(rèn)為，在中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金大量累積與受益人群大幅下降并存的情形下，可采取四種路徑改革。

一是適當(dāng)提高失業(yè)保險(xiǎn)金替代率;二是延長(zhǎng)失業(yè)金領(lǐng)取期限;三是擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)金使用范圍;四是權(quán)力下放，以省級(jí)政府作為責(zé)任主體建立失業(yè)保險(xiǎn)調(diào)節(jié)機(jī)制等。

“中國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)金遠(yuǎn)不算慷慨，且在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，其工資替代率逐年下降，對(duì)失業(yè)者的吸引力下降。”據(jù)鄭秉文介紹，按《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，失業(yè)者領(lǐng)取的失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)，低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、高于城市居民最低生活保障水平。

在實(shí)際中，各省市將失業(yè)金的領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)，通常定為當(dāng)?shù)刈畹凸べY的60%-80%，相當(dāng)微薄。近十年來(lái)，失業(yè)金的工資替代率呈明顯下降趨勢(shì)。

以北京為例，1999年北京失業(yè)人員領(lǐng)取的失業(yè)金為每月333元，相當(dāng)于當(dāng)時(shí)在職職工月均工資的30%，而到2009年時(shí)，失業(yè)金領(lǐng)取額度雖上升到了每月617元，而替代率卻下降至17%。

孫潔也認(rèn)為，與歐洲普遍60%-70%，甚至美國(guó)47%左右的替代率相比，中國(guó)現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)金替代率還有大幅提升空間。

但孫潔認(rèn)為，對(duì)于失業(yè)保險(xiǎn)制度整體設(shè)計(jì)的矯正，才是化解目前矛盾的根本之道。

《失業(yè)保險(xiǎn)條例》是在上世紀(jì)90年代國(guó)企職工大量下崗、國(guó)家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的形勢(shì)下出臺(tái)的。當(dāng)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式已發(fā)生根本改變，大量的農(nóng)民工和自由勞動(dòng)者涌入市場(chǎng)，原《失業(yè)保險(xiǎn)條例》已不能覆蓋包括城市白領(lǐng)、農(nóng)民工、大學(xué)生等高風(fēng)險(xiǎn)失業(yè)群體。

“簡(jiǎn)單講，中國(guó)的國(guó)情是體制內(nèi)人員幾乎不失業(yè)，體制外人員經(jīng)常處于失業(yè)與就業(yè)之間?，F(xiàn)在的失業(yè)保險(xiǎn)制度，大體上就是體制內(nèi)不失業(yè)的人繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，體制外經(jīng)常失業(yè)的人卻領(lǐng)不到保險(xiǎn)金，所以導(dǎo)致失業(yè)保險(xiǎn)基金用不出去?！?/p>

孫潔認(rèn)為，最根本的失業(yè)保險(xiǎn)制度改革，應(yīng)該是將這一結(jié)構(gòu)性錯(cuò)位改變過(guò)來(lái)，比如將高風(fēng)險(xiǎn)失業(yè)人群真正納入制度保障，并為之設(shè)立個(gè)人名義賬戶、允許遷移、對(duì)企業(yè)繳費(fèi)實(shí)行有差別對(duì)待等。

在一些地方，已經(jīng)開(kāi)始嘗試更靈活的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率試驗(yàn)。

2014年1月，深圳市開(kāi)始探索失業(yè)保險(xiǎn)浮動(dòng)費(fèi)率改革，首次將用人單位的失業(yè)情況、是否雇用就業(yè)困難人員等情況，與失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納掛鉤。

深圳市規(guī)定，浮動(dòng)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納，只對(duì)單位繳費(fèi)部分進(jìn)行浮動(dòng)，個(gè)人部分保持不變。如果該單位上一年度失業(yè)保險(xiǎn)基金的結(jié)余率高于10%，則下浮總幅度不超過(guò)上年度應(yīng)繳失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的40%。

同時(shí)，深圳根據(jù)用人單位上一年度是否有員工中斷就業(yè)，以及失業(yè)保險(xiǎn)的收支情況，設(shè)置當(dāng)年浮動(dòng)費(fèi)率。對(duì)于安排了殘疾人、大齡人員等就業(yè)困難人員的用人單位，則設(shè)置另外的費(fèi)率計(jì)算公式。

一位不愿具名的社保專家表示，深圳是國(guó)內(nèi)唯一一個(gè)嘗試浮動(dòng)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率的地方，盡管這個(gè)計(jì)算辦法目前還偏簡(jiǎn)陋，比如對(duì)繳費(fèi)企業(yè)優(yōu)惠，只設(shè)置了有無(wú)失業(yè)人員兩種情形，而沒(méi)有對(duì)失業(yè)人員數(shù)量進(jìn)行量化分析區(qū)別，還不能很好地解決“越是好企業(yè)、繳費(fèi)越多”的怪現(xiàn)狀，但已向科學(xué)、公平方面邁出了一步。