TPA助推美國貿易雄心

TPA的基本功能在于它有助于貿易協(xié)定的通過，以及貿易協(xié)定最終被國會批準。TPA是一個可以活用的工具和橋梁。若TPA獲得通過，TPP也會在2015年收官

自1994年北美自由貿易協(xié)定（NAFTA）以來最大的貿易協(xié)定、《跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（TPP）正在獲得動能，而為其提供燃料的是美國國會4月16日下午提出的貿易促進授權（TPA）議案。與此同時，與TPP一樣有歷史標桿意義的貿易協(xié)議《跨大西洋貿易和投資伙伴關系協(xié)定》（TTIP）也繼續(xù)向前推進，這三者將合力把2015年定格為美國貿易紀元的重要坐標。

TPA即貿易促進授權，又稱“快速道”授權，指國會將為美國政府設置貿易談判目標，作為交換，國會承諾一旦達成貿易協(xié)定，就將迅速對其進行直接表決，不對內容做任何修改。

從TPA到TPP到TTIP，這幾個術語詰屈聱牙，而圍繞這三者而產生的爭論、抗議和場上場下的較量更讓人應接不暇。一邊是奧巴馬政府不遺余力地向前推動TPA，一邊是工會、環(huán)保主義者和拉丁裔政治組織咄咄逼人的反對，民主黨內部也出現(xiàn)了分裂。而在TPP的談判桌上，相關國家亮出的底牌是，TPA是其他國家與奧巴馬政府達成TPP自貿協(xié)定的先決條件。

經過數(shù)月的內部角力，參議院財政委員會主席、猶他州聯(lián)邦共和黨參議員哈奇（Orrin Hatch），眾議院籌款委員會主席、威斯康星州共和黨眾議員瑞恩（Paul Ryan）和參議院財政委員會少數(shù)黨首席成員、俄勒岡州民主黨聯(lián)邦參議員維登（Ron Wyden）正式提出名為“2015年兩黨國會貿易優(yōu)先與責任議案”（TPA-2015）。不過，時間的緊迫性在于，TPP成員國希望能在今年6月前達成最終協(xié)議。

這其中的關聯(lián)在于，美國戰(zhàn)略與國際研究所（CSIS）資深顧問斯科特·米勒（Scott Miller）對《財經》記者解釋說，在4月16日之后的幾周內，如果國會不通過TPA，那么一旦2016年總統(tǒng)選舉季的序幕拉開，事情就會變得非常棘手，因而TPA通過的最晚時間點是這個夏天，在這期間，政治的不確定性帶給人們最大的擔憂。

布魯金斯全球經濟與發(fā)展領域研究員喬舒亞·梅爾澤（Joshua Meltzer）對《財經》記者說，他很樂觀地相信，TPA能獲得通過，TPP也會在2015年收官，從技術上來講，參與談判的各方都意識到政治推動力的不可或缺，在這個過程中協(xié)定的最終版本輪廓已然顯得清晰。最重要的是，圍繞TPP談判的收官，領導人表現(xiàn)出了強烈的政治意愿，而這其中的關鍵就是日本。

梅爾澤認為，國會在考慮是否通過TPA并由此決定TPP的完美收官時，美國現(xiàn)實的賭注是美國長時期以來對全球經濟的領導力。無論TPA通過與否，全球化和亞太地區(qū)的區(qū)域經濟協(xié)定都會繼續(xù)發(fā)展，而問題是美國是否引領全球化的進程，還是拱手把掌舵權讓與其他國家。

站在美國亞洲再平衡策略的角度，美國外交關系協(xié)會亞洲部主任易明（Elizabeth Economy）對《財經》記者說，她認為美國現(xiàn)在的重點是完成再平衡中的經濟因素——即確保TPP結出碩果。再平衡的安全問題因素已走上軌道，目前要做的是貫徹好治理工作。目前再平衡中欠缺的就是TPP的圓滿結束，如果沒有TPP，再平衡不能充分發(fā)揮其潛力。

TPA角力

在美國，圍繞TPA展開了一場久違了的貿易討論。

這個長達113頁的法案充滿了小心翼翼的句式和各種保留條款。它引發(fā)了種種爭論，以至于國會在當?shù)貢r間4月16日正式引入這個法案時，甚至不能對如何稱呼它達成一致。

TPA最早可追溯到羅斯福政府時期，指代的是關稅公告權（Tariff Proclamation Authority），TPA現(xiàn)在已經變成了一個基本的條款。自羅斯福以來，數(shù)任美國總統(tǒng)都有某種類似于TPA的機制，在小布什之前共有五位總統(tǒng)曾享有這項外貿談判權力。1994年后，美國總統(tǒng)一直為延長授權而努力，但屢次受挫，直到2002年。

2002年TPA發(fā)生轉折歸功于小布什政府的艱苦游說，并做出了一定讓步，把諸如勞工權益保障的內容加了進去。2002年7月27日，美國眾議院終于再次批準了這項授權法案，不過是以215票對212票的微弱多數(shù)通過。不到一周的時間，參議院也以64票對34票的表決結果通過了該法案。

2002年8月6日，小布什在白宮簽署了TPA法案，這項中斷了八年的總統(tǒng)外貿談判授權得以恢復。TPA也正式開始指代貿易促進授權（Trade Promotion Authority）。

共和黨愿意稱之為TPA，而民主黨則傾向于用“快速道”授權?！翱焖俚馈钡恼f法已經以不同形式存在了數(shù)十年，但后者在共和黨聽來卻總有那么一點不對路，覺得其中暗含了不公平和偏離正軌的意味，所以最終，4月16日引進的法案有了折衷的叫法：2015年兩黨國會貿易優(yōu)先及責任法（Bipartisan Congressional Trade Priorities and Accountability Act of 2015），簡稱 TPA-2015。

在TPA-2015出臺前，即使抗議的聲音在網(wǎng)上、在華盛頓的重要場所充斥，但樂觀的情緒也在蔓延。

TPA的重要性在于它有助于貿易協(xié)定的通過，以及貿易協(xié)定最終被國會批準。TPA是一個可以活用的工具和橋梁，雖然與TPA伴生而來的是政治博弈，但通過TPA發(fā)生的信號是，美國可以發(fā)出一致的聲音。

美國貿易代表邁克爾·弗羅曼表示，獲得“快速道”授權將增強美國政府的談判籌碼，確保美國達成最好的跨太平洋伙伴協(xié)定。

在一些具體談判中，這項工具的作用顯露無疑。以文萊為例，文萊作為TPP的前身、多邊自由貿易協(xié)定的四個發(fā)起國之一，是TPP參與國之一。曾參與TPP談判的一位不具名文萊外交官對《財經》記者說，文萊以原油和天然氣為主要經濟支柱，所以涉及到保護國內中小企業(yè)利益的壓力并不大。而且文萊發(fā)現(xiàn)，越早參與談判，越容易表達并實現(xiàn)自己的利益訴求。雖然和美國談判很艱難，從歷史上來看美國國會也會反反復復，但從目前的情況來看，有了TPA這項工具后，最快可能在一個月內就會通過。

國會爭執(zhí)的TPA-2015文本，已比2002年的TPA文本有顯著改進。文本要點中既有反映當下的經濟挑戰(zhàn)而為政府設置的新的談判目標，包括消除創(chuàng)新和數(shù)字貿易壁壘等;也有更新的內容，包括在政府談判目標中涉及政府參與網(wǎng)絡盜竊、保護貿易機密和實行知識產權保護高標準的相關條款，以及改善人權，加強勞動與環(huán)境保護等內容。

另外一些談判目標的設定則為進一步提升美國的貿易空間，包括減小數(shù)據(jù)跨境流動障礙、消除國有企業(yè)不公平競爭等。

文本中匯率操縱的條款是一大關注點。TPA-2015設定的政府談判目標是貿易伙伴“避免”操縱匯率、以此獲得貿易優(yōu)勢。這一措辭被認為“過于軟弱”，有聲音要求推動實行嚴厲規(guī)定，以禁止貿易伙伴故意壓低本幣匯率。

不過，財政部長杰克·盧稱，政府與TPP成員國進行了磋商，這類規(guī)定沒有得到其他11個成員國的支持。杰克·盧在致議員的一封信中稱，所有參與磋商的伙伴國都表明，不會支持在貿易協(xié)議中納入可強制執(zhí)行的匯率條款，尤其是TPP。

更多觀點針鋒相對的領域在紡織業(yè)、反傾銷、農業(yè)等方面，都關乎美國工人和中產階級的利益。

全美制造業(yè)協(xié)會（NAM）國際經濟事務副總裁琳達·鄧普西（Linda Dempsey）對《財經》記者說，目前抗議TPA、TPP的聲音表明，人們存在對貿易和全球化的誤解，很多廣泛流傳的言論認為，貿易協(xié)定成本高昂，會使情況變得更糟，而事實上很多數(shù)據(jù)顯示，美國是從中受益的。

不過，隨著全球貿易復雜性的與日俱增，國會議員也面臨著更大的選區(qū)壓力，這使得他們更加不愿放棄手中的權力。國會中的自由派糾結于國會議員或民間團體對貿易談判建議和草案施加影響的力度受限，他們的顧慮是美國談判代表聽不到他們的聲音。而TPA的存在，恰恰是“紅燈”或“綠燈”的選擇，只能為政府設置談判目標而不能改動具體內容或設置程序障礙，以確保貿易協(xié)議不被拆分。

4月23日，參議院財政委員會針對TPA舉行聽證會，參議院財政委員會主席哈奇表示，如果該委員會26日通過TPA，則參議院將在下個月內對此進行全體投票。

相對來講，眾議院的表決是更大的未知數(shù)，人們不確定白宮是否會聯(lián)合眾議院的共和黨人挫敗民主黨反對的力量，但問題是，TPA投票一邊涉及到跨太平洋伙伴關系協(xié)定的命運，它是美國當前最重要的外交戰(zhàn)略目標之一，一邊牽涉到2016年的總統(tǒng)大選，美國的貿易政治如何演繹也才剛剛開始。

TPP的國別因素

太平洋懸而未決的貿易協(xié)定談判少有一帆風順的時候。實際上TPP談判已走過了七個年頭，市場準入、知識產權、國企改革等敏感議題使收官的日期一再后移，其真正的轉折點出現(xiàn)在一年半前，談判中出現(xiàn)了實質性的進展。

到2015年春季，人們期盼已久的跡象終于變得清晰——美國與11個TPP成員國的談判接近尾聲，大部分TPP議題基本得以解決。目前談判剩下的主要分歧都集中于那些最難攻堅的領域，涉及到各自國家內部最嚴防死守的利益。

美日經濟規(guī)模占12個TPP成員經濟總量的70%以上，是決定TPP進程的最主要推動國，如今美日的態(tài)度已到了關鍵節(jié)點。梅爾澤認為，安倍正著力于“安倍經濟學”中的第三支箭、結構性改革，希望通過加入TPP而使日本走出經濟困境，并向外部競爭開放日本經濟。奧巴馬也把TPP放在至關重要的政策優(yōu)先安排上。雙方面臨的共同難題是，如何在推動TPP收官的同時使政治代價最小化。

美國和日本就TPP最后的細節(jié)談判久拖不決，兩大絆腳石一是農業(yè)問題，一是汽車關稅問題。在農產品領域，雙方在如何對待日本視為五大敏感農產品之首的大米方面激烈對立。日本針對TPP其他11個國家設定了10萬噸的大米進口特別額度，其中5萬噸向美國開放。但美國提出的對日大米出口量卻是每年20萬噸左右，數(shù)量遠遠超出日方預料。

在汽車領域，日本要求美國進一步開放汽車零部件市場，盡快取消目前對零部件征收的2.5%關稅。美國政府則受到國內車商要求與日本車競爭的壓力，力圖避免盡早取消關稅。此外關于汽車領域違反協(xié)定時的紛爭解決規(guī)則設定，兩國意見也不一致。于日美峰會前的這一輪日美TPP談判在持續(xù)了近17個小時，至21日凌晨3時結束之際，雙方未能彌合分歧。

類似的分歧也出現(xiàn)在加拿大與其他TPP成員國之間，主要是關于乳制品和禽類產品。加拿大原本對加入TPP興趣不大，但韓國與美國簽訂自由貿易協(xié)定后，加拿大不愿在亞太貿易中被邊緣化，于是開始積極申請加入TPP談判。而在談判中，澳大利亞、美國和新西蘭對加拿大施加壓力，要求其放開乳制品和禽類產品市場，加拿大的立場則是要保護“供應鏈管理”。

對乳制品和禽類產品的供應鏈管理，幾乎是加拿大貿易政策的默認選項，加拿大通過這種措施嚴格控制其乳制品和禽類產品價格。在1987年達成的《美加自由貿易協(xié)定》中，有三個例外項目就是：木材行業(yè)、啤酒行業(yè)以及對乳制品和禽類產品的供應鏈管理。

雖然有研究顯示，若開放加拿大乳制品工業(yè)，加拿大的乳制品產品可能會在十年間從80億升增長到200億升，該行業(yè)的效率也將大大提高。但加拿大奶農等特定人群在政治上的強勢阻礙了外國市場準入的努力。這一次，TPP成員國則希望攻克這一堡壘。

美國希望加拿大在乳制品和禽類產品的進口上減少保護主義，同時順應美國在增加高標準知識產權準則方面的要求，尤其是在制藥領域。

在藥品專利保護期限等問題上，TPP成員國間的分歧尚未消除。美國一直堅持在制藥領域有更強有力的藥品數(shù)據(jù)保護，奧巴馬政府曾稱其是“談判中最艱難的議題”。

鄧普西指出，美國公司在全球醫(yī)療保健生物科技的研發(fā)投入中占到80%，藥品數(shù)據(jù)保護為科學家開展研發(fā)以便為全球患者研制新藥提供了必要的獎勵，因此TPP中至少12年的藥品數(shù)據(jù)保護條款至關重要。

同時，美國與TPP成員國就是否將有關匯率操縱的條款放入?yún)f(xié)定看法不一，有美方議員希望寫入嚴格的條款，日本、澳大利亞和墨西哥則表示反對。不過，在TPP攻堅階段，需要成員國做出讓步的緊迫議題仍然是數(shù)字貿易和數(shù)據(jù)跨境流動、知識產權、農產品市場準入和勞工問題。

在諸多難題面前，支持TPP的專家呼吁說，對美國而言，所有其他11個TPP成員國都是美國的貿易伙伴，通過TPP這一機制，使美國和它們更加密不可分。梅爾澤認為，TPP使國際投資和貿易規(guī)則設計得以提升，并使WTO框架下的規(guī)則得以建立或深化，同時涵蓋了諸如數(shù)據(jù)跨境流動等新規(guī)則以順應現(xiàn)代經濟的發(fā)展。TPP是美國繼續(xù)決定全球化如何發(fā)展、并確保其發(fā)展支持美國經濟增長和福利的重要機會。

積極的跡象已經開始顯現(xiàn)。2015年初，世貿組織總理事會通過了《貿易便利化協(xié)定》議定書，將《協(xié)定》納入《世貿組織協(xié)定》，并開放議定書供成員國接受。作為WTO成立近20年來達成的首個多邊貿易協(xié)定，它是多哈回合談判啟動以來取得的最重要突破。而美國等12個TPP成員國也都急切地希望TPP得以收官，TPA則是打開新貿易世界的一把鑰匙。