限牌與稅收調(diào)整

回到限牌政策的取舍上，從決策的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)來(lái)說(shuō)，首先應(yīng)該從中央層面理順城市交通治理的財(cái)權(quán)和事權(quán)的配置

為了解決交通擁堵，京滬廣深杭津等地實(shí)施了限牌政策，對(duì)本地車輛號(hào)牌進(jìn)行總量控制，采用競(jìng)價(jià)拍賣或無(wú)償搖號(hào)獲得，同時(shí)限制外省市車輛號(hào)牌在本市通行。近日上海擴(kuò)大外省市車輛的限行時(shí)間，促使車牌拍賣的中簽率迅速降低;杭州就修改限牌政策向社會(huì)征求意見(jiàn)，不同群體之間的利益出現(xiàn)沖突，協(xié)調(diào)難度很大。

限牌的負(fù)面作用

上海是國(guó)內(nèi)最早開(kāi)始限牌的城市，也是其他城市的學(xué)習(xí)對(duì)象。目前上海對(duì)小汽車號(hào)牌實(shí)行總量控制，每年發(fā)放10萬(wàn)張左右，工作日上下班高峰時(shí)間，外省市車牌不允許在城市快速路（俗稱“高架”）上通行，但地面道路和關(guān)鍵的越江隧道與大橋上的通行并不限制。

全國(guó)城市中，上海是最為特殊的，2013年底高架路總里程達(dá)199公里，覆蓋市區(qū)的主要節(jié)點(diǎn)，這使得上海有條件在城市地面道路不限牌，保證全部汽車通行的基本需求，僅對(duì)高架路通行限牌、保證城市快速路的通行速度。

上海之外的城市就沒(méi)那么好的條件。以北京、杭州、深圳為代表的城市，缺乏覆蓋城區(qū)的快速交通系統(tǒng)，只能在高峰時(shí)間禁止外省市號(hào)牌車輛在城區(qū)行駛，或者車牌尾號(hào)單雙號(hào)限行。從治理?yè)矶碌目?jī)效上看，上海以外的限牌城市只能說(shuō)是延緩了地面交通變得更擁堵的速度，由于存量車輛實(shí)在太多，限牌無(wú)法減輕擁堵。

限牌政策的負(fù)作用卻是實(shí)實(shí)在在的。第一，限牌造成區(qū)域市場(chǎng)割據(jù)，北京的政策已經(jīng)嚴(yán)重到外省市車牌進(jìn)京要先在六環(huán)的指定地點(diǎn)辦理“進(jìn)京證”，載貨汽車白天全天不能在六環(huán)內(nèi)行駛，破壞了全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的完整性。第二，車牌資產(chǎn)化，不管是有償獲得還是無(wú)償搖號(hào)，總量控制提高了車牌的實(shí)際使用價(jià)值，上海的每張車牌高達(dá)14萬(wàn)元。第三，車牌資產(chǎn)化造成代際不平等，新車主的購(gòu)車門檻陡增。第四，車牌資產(chǎn)化使得現(xiàn)有車主成為既得利益群體，他們反對(duì)任何削弱其優(yōu)勢(shì)地位的政策，如允許外省市車牌自由通行、征收快速通行費(fèi)等，給未來(lái)交通擁堵治理平添了許多障礙。有車與沒(méi)車家庭、戶籍與非戶籍人口等人群之間還出現(xiàn)了族群分裂。

限牌政策的由來(lái)

限牌的弊端如此之多，地方政府為什么還會(huì)限牌？這要追溯到政府根深蒂固的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維慣性。中國(guó)的公共管理慣于計(jì)劃思維，“總量控制”遍及大部分行業(yè)的管理，如出租車業(yè)、城市人口規(guī)模、人口生育、網(wǎng)吧管理、醫(yī)保支付等政府監(jiān)管和社會(huì)政策，在宏觀調(diào)控、土地管理等經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域同樣如此。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，車多了，對(duì)車輛進(jìn)行總量控制，是再自然不過(guò)的想法。這和“城里的人多了，對(duì)人口進(jìn)行總量控制”是同樣的道理。自2010年的房市“限購(gòu)令”實(shí)施以來(lái)，已經(jīng)式微的、以戶籍為代表的基于身份的社會(huì)管理思維再次活躍在政府公共政策的決策過(guò)程。

總量控制最終是通過(guò)牌照來(lái)實(shí)現(xiàn)的，政府對(duì)市場(chǎng)的規(guī)制、調(diào)控也就變成牌照許可。既然是發(fā)牌照，自然就有利益，政府或官員也就有了或明或暗的好處。上海的車牌有償獲取，2014年拍賣收入高達(dá)77.5億元;北京的車牌無(wú)償搖號(hào)，官員有機(jī)會(huì)上下其手、權(quán)力尋租，北京交管局原局長(zhǎng)宋建國(guó)因此而落馬。

稅收結(jié)構(gòu)需調(diào)整

詭異的是，汽車是一個(gè)龐大的產(chǎn)業(yè)，從生產(chǎn)、銷售到使用，政府的利益可謂巨大，地方政府怎么就狠得下心來(lái)把它趕走？事實(shí)上，地方政府不喜歡太多的汽車，正是因?yàn)樗麄兊貌坏教嗟暮锰帯?/p>

汽車工業(yè)是城市里的納稅大戶、GDP大戶，但凡有條件，城市主官都是支持發(fā)展汽車生產(chǎn)、研發(fā)。只是眼下商品市場(chǎng)已經(jīng)相對(duì)市場(chǎng)化，城市生產(chǎn)汽車，不代表就得只能賣給這個(gè)城市的市民，也不代表城市里的市民一定會(huì)買這個(gè)城市生產(chǎn)的車。汽車出廠后，從銷售到使用，政府先后會(huì)征收車輛購(gòu)置稅、車輛增值稅與消費(fèi)稅、成品油消費(fèi)稅與增值稅、車船稅以及相關(guān)的附加費(fèi)。這些稅額中的大部分與地方政府無(wú)關(guān)。

車輛的銷售環(huán)節(jié)，首先是一次性征收的車輛購(gòu)置稅，從價(jià)征收，2013年共征收2600億元;以此倒推征收的增值稅有5200億元左右;汽車銷售時(shí)，還征收消費(fèi)稅、關(guān)稅等，稅額未統(tǒng)計(jì)，暫不計(jì)算。同時(shí)還有附加在增值稅和消費(fèi)稅上的少量附加費(fèi)（教育附加、城建附加等）。

車輛使用環(huán)節(jié)，主要征收兩類稅：成品油的稅費(fèi)和汽車的財(cái)產(chǎn)稅。成品油消費(fèi)稅從量征收，按2012年交運(yùn)郵政行業(yè)的成品油消費(fèi)量（汽油0.38億噸和柴油1.07億噸）和2012年的稅率計(jì)算，每年至少征收1500億元，以此推算2013年的消費(fèi)稅總額要高于2012年。增值稅從價(jià)征收，稅額未統(tǒng)計(jì)，由于2012年-2013年油價(jià)較高，成品油的增值稅總額預(yù)計(jì)要超過(guò)消費(fèi)稅，暫按1500億元計(jì)算。車船稅是按年征收的財(cái)產(chǎn)稅，2013年共征收470余億元。

現(xiàn)行稅法規(guī)定，車輛購(gòu)置稅、消費(fèi)稅為中央稅，增值稅為中央與地方分享稅，車船稅、附加費(fèi)為地方稅費(fèi)。以此計(jì)算，2013年涉及車輛的稅費(fèi)總額至少有11270億元，超過(guò)2013年全國(guó)稅收總額的10%，中央分享9125億元，占比81%，地方分享2145億元，占比19%。地方在涉車稅費(fèi)中的利益實(shí)在太小。

地方城市車輛多，稅沒(méi)收到多少，該干的活著實(shí)不少。首先交通擁堵、市民抱怨，這也是限牌的主因;其次車多路少，就要新建道路、高架，需要巨額的基礎(chǔ)設(shè)施投資;再次要治理汽車尾氣污染、解決停車難;無(wú)一不是棘手的問(wèn)題，這些多數(shù)都是地方政府的支出責(zé)任。

由此可見(jiàn)，現(xiàn)行涉及汽車的稅制結(jié)構(gòu)，中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不匹配，形成“中央收錢，地方承擔(dān)后果”的現(xiàn)狀。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，他們不讓外地車進(jìn)來(lái)，沒(méi)有太大的損失，地方當(dāng)然有很強(qiáng)的積極性拒車輛于城外。這也是限牌政策誕生的制度背景。

稅制應(yīng)該讓財(cái)權(quán)匹配事權(quán)，但2000年以來(lái)涉及車輛的稅制設(shè)計(jì)越來(lái)越背離這一原則。車輛登記前征收的車輛購(gòu)置稅在美國(guó)等多數(shù)國(guó)家都列為地方稅，但中國(guó)將其劃歸中央，地方得不到這筆稅，自然也沒(méi)動(dòng)力為其提供公共服務(wù)。2008年前，地方對(duì)汽車征收養(yǎng)路費(fèi)等“六費(fèi)”以及城市道路維護(hù)和建設(shè)方面的收費(fèi)，以此籌集交通治理相關(guān)費(fèi)用。2008年，養(yǎng)路費(fèi)等變?yōu)槌善酚拖M(fèi)稅。這本是簡(jiǎn)化稅制、清理亂收費(fèi)的好事。但消費(fèi)稅是中央稅，稅率自2014年末開(kāi)始提高，增量部分指明要用于環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排，而非撥付給地方用于解決交通擁堵。

回到限牌政策的取舍上，從決策的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)來(lái)說(shuō)，首先應(yīng)該從中央層面理順城市交通治理的財(cái)權(quán)和事權(quán)的配置。如果保持稅制現(xiàn)狀，中央政府收了車主的成品油消費(fèi)稅和車輛購(gòu)置稅，應(yīng)當(dāng)糾正地方分割市場(chǎng)的不當(dāng)行政行為，保證車主在全國(guó)范圍內(nèi)暢通無(wú)阻，維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)。同時(shí)采用轉(zhuǎn)移支付等手段，解決地方交通擁堵的籌資問(wèn)題。

更直接的辦法是，將成品油消費(fèi)稅和車輛購(gòu)置稅全額劃轉(zhuǎn)為地方征收、使用的稅種，讓這兩個(gè)稅種收之于地方、用之于地方，以此平抑地方限牌的積極性。