地方投融資平臺不可忽視

實踐中，地方政府投資事權(quán)范圍內(nèi)存在大量介于公益性項目和經(jīng)營性項目之間的準公益性項目。由于體制機制改革和相關(guān)政策不到位，準公益性項目往往不具有穩(wěn)定、可靠的經(jīng)營性收入，本身財務(wù)效益具有較大的不確定性。如果相關(guān)價格/收費機制或政府補貼等政策到位的話，這類準公益性項目有可能轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性項目并通過PPP等方式吸引社會資本投資，而一旦取消收費機制或政府補貼，這類項目又會變成純公益性項目，如二級公路在取消收費后即變成了純公益性項目。這類準公益性項目如果像純公益性項目一樣全部由地方政府融資、投資建設(shè)和運營，則無疑大大增加地方政府的財政支出壓力或債務(wù)負擔(dān)。受地方政府可用于投資建設(shè)的財力和發(fā)債融資規(guī)模的限制，這反過來會從總體上影響這類項目的建設(shè)進程。如果這類項目主要交由社會資本投資建設(shè)和運營，則由于其自身財務(wù)效益存在較大的不確定性，投資風(fēng)險較大，很可能難以獲得社會資本的認可，從而也影響這類項目的建設(shè)進程。這類項目，如果交由地方政府投融資平臺公司（下稱平臺公司）投資建設(shè)和運營，則具有諸多優(yōu)勢和有利條件。

第一，準公益性項目屬于地方政府的投資事權(quán)范圍，平臺公司作為地方政府特設(shè)機構(gòu)（SPV）和授權(quán)投資主體，籌資、投資建設(shè)和運營這類項目無疑“責(zé)無旁貸”。而社會資本以追求自身利益最大化為主要目標，完全沒有代替政府投資建設(shè)和運營這類項目的責(zé)任和義務(wù)。這類項目主要交由社會資本投資建設(shè)，盡管愿望和出發(fā)點是好的，也符合我國投融資體制改革精神和促進民間投資發(fā)展的相關(guān)文件中關(guān)于“進一步拓寬民間投資的領(lǐng)域和范圍”的要求，但受不同程度的政府規(guī)制和項目收費/價格形成機制不健全等因素的制約，其利用社會投資的效果不一定理想?；蛘哒f，即使社會資本通過PPP等方式投資、運營這類項目，其往往要求政府給予充分的政策支持包括投資補助或財政補貼等。這對地方政府而言，未必“物有所值”。

第二，可有效減輕地方政府自身投資、融資壓力，使得有限的政府財政性投資資金能更集中地投向于更加依賴政府投資的純公益性項目，從而有助于地方政府更好地履行相關(guān)公共服務(wù)和社會管理職責(zé)。此外，平臺公司投資建設(shè)和運營準公益性項目，盡管也可能需要地方政府相關(guān)政策甚至資金支持，但其債務(wù)并不必然構(gòu)成、更不等同于地方政府自身債務(wù)，這無疑有利于減輕地方政府債務(wù)壓力，從而降低地方政府財政風(fēng)險。

第三，平臺公司作為獨立于地方政府的經(jīng)濟實體，盡管由地方政府授權(quán)履行相關(guān)投資職責(zé)，但本質(zhì)上屬于企業(yè)性質(zhì)，因而具有地方政府自身難以比擬的靈活多樣的市場化融資機制，其潛在的融資渠道和可用的融資方式大大超過地方政府及其所屬事業(yè)單位。實踐證明，平臺公司依托政府注入的各類資源、資產(chǎn)、資本和資金，籌措資金的能力大大超過地方政府部門及其所屬事業(yè)單位。因而，由平臺公司籌資、投資準公益性項目從總體上有利于加快其發(fā)展進程。

平臺公司作為地方政府特設(shè)的投資主體，“天然”不具有（或不應(yīng)該有）追求自身財務(wù)效益最大化的動機，這十分契合準公益性項目財務(wù)效益相對較差、投資風(fēng)險較大的特點。由于不以盈利為主要目的，這類平臺公司可以長期“忍受”因項目收費/價格形成機制不完善、政府補貼資金不足額等原因?qū)е碌呢攧?wù)效益差甚至虧損的狀況，而以追求自身利益最大化的社會資本顯然難以長期“忍受”。實踐中，這類準公益性項目對社會資本的吸引力不足，看起來是“玻璃門”、“彈簧門”的影響，最根本的原因還在于項目本身財務(wù)效益較差、投資風(fēng)險較大，社會投資者不愿、不敢投資這類項目。反過來說，這類項目本來就不應(yīng)該成為社會資本的投資重點。

總之，財務(wù)效益較差、投資風(fēng)險較大的問題，屬于準公益性項目的一種“常態(tài)”。這些問題對準公益性項目利用社會資本構(gòu)成了嚴重制約。不以盈利為主要目的的平臺公司能夠有效適應(yīng)這些問題，從而成為準公益性項目的最佳投融資主體，交由其來籌資、投資建設(shè)和運營準公益性項目是十分必要的，也是可行的。當(dāng)然，在當(dāng)前地方政府性債務(wù)規(guī)模居高不下的背景下，平臺公司首先要做到科學(xué)規(guī)范管理、透明有效運作。

作者為國家發(fā)展改革委投資研究所研究員