PPP慢速前行

2015年6月8日，中國財(cái)政部召開了貫徹落實(shí)PPP（政府和社會資本合作）指導(dǎo)意見全國電視電話會議，財(cái)政部副部長張少春、史耀斌出席會議并講話。財(cái)政系統(tǒng)一位官員介紹說，此次會議旨在動員各地加大力度推進(jìn)PPP模式。

在這次會議上，財(cái)政部主要官員介紹了當(dāng)前PPP發(fā)展情況，江蘇和安徽兩省財(cái)政廳廳長作為先進(jìn)典型分別介紹了各自經(jīng)驗(yàn)。5月25日，國家發(fā)改委公布的地方PPP項(xiàng)目庫中，全國共計(jì)PPP項(xiàng)目1043個、總投資1.97萬億元，其中安徽以127個項(xiàng)目居首，江蘇以107個項(xiàng)目居次。在財(cái)政部第一批PPP示范項(xiàng)目中，上述兩省的項(xiàng)目數(shù)和規(guī)模同樣居前。

本次會議召開前，《財(cái)經(jīng)》記者前往PPP申報項(xiàng)目數(shù)居前的省份進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查發(fā)現(xiàn)目前PPP實(shí)施中主要存在以下問題：大量上報項(xiàng)目已經(jīng)明確投資主體或已在建，具備實(shí)施PPP模式的項(xiàng)目僅占兩三成；由于缺乏來自監(jiān)管部門的認(rèn)可，商業(yè)銀行多數(shù)處于觀望階段；財(cái)政部、發(fā)改委、住建部三部委認(rèn)定的PPP項(xiàng)目效力存在爭議；由于擔(dān)心增加或有債務(wù)，地方政府官員對于在公共服務(wù)領(lǐng)域推行PPP積極性不高。

“非典型”PPP

2014年12月，財(cái)政部公布了第一批PPP示范項(xiàng)目，這份并不長的項(xiàng)目表中，共有來自全國14省市的30個項(xiàng)目，總投資累計(jì)達(dá)到1800億元。安徽省池州市污水處理及市政排水設(shè)施政府購買服務(wù)項(xiàng)目是其中之一，它也是PPP新規(guī)出臺首個落地的項(xiàng)目。

上述項(xiàng)目設(shè)計(jì)人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，池州市政府購買服務(wù)項(xiàng)目淵源有自。 2013年，國務(wù)院出臺文件鼓勵創(chuàng)新城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)制，當(dāng)時提出了新一輪政府購買服務(wù)概念，之后池州市積極爭取，成為九個試點(diǎn)城市之一。

2013年12月底，國家開發(fā)銀行牽線，池州市政府與深圳市水務(wù)（集團(tuán)）有限公司達(dá)成協(xié)議，雙方共同出資成立池州市排水有限公司（下稱項(xiàng)目公司），市政府授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán)，特許經(jīng)營期限26年。

期滿終止時，項(xiàng)目公司將設(shè)施的所有權(quán)、使用權(quán)無償、完好、無債務(wù)、不設(shè)定擔(dān)保地交還政府。政府每年支付污水處理服務(wù)費(fèi)和排水設(shè)施服務(wù)費(fèi)。

從股權(quán)結(jié)構(gòu)來看，該項(xiàng)目完全由社會資本控股?！敦?cái)經(jīng)》記者獲悉，深圳水務(wù)集團(tuán)占股80%，池州市自來水公司占股20%。項(xiàng)目落地后，國家開發(fā)銀行作為主力融資行，為項(xiàng)目公司融資4億元，另一家商業(yè)銀行融資1億元。

上述參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)人士介紹說，該項(xiàng)目運(yùn)作、落地正值PPP新舊政策交替之際，很多具體的操作方式不同于現(xiàn)在，因而具有“非典型”特征。

據(jù)悉，目前財(cái)政部門對于PPP規(guī)定日臻完善，例如要求PPP項(xiàng)目列入政府部門的項(xiàng)目庫，并獲得PPP中心認(rèn)證，對PPP項(xiàng)目要做好物有所值和財(cái)政可承受能力評價等。

早在300多年前，歐洲國家即探索PPP模式，上世紀(jì)80年代以來，中國開始在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域探索使用BOT等模式。但由于法律法規(guī)缺失、信用意識薄弱等原因，一直未充分發(fā)展起來。2013年，十八屆三中全會提出，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，開啟了新一輪的PPP熱。

PPP不僅僅是一種融資方式，它旨在通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，讓政府與社會資本建立利益共享、風(fēng)險共擔(dān)及長期合作關(guān)系。當(dāng)然，這也是化解政府融資平臺公司債務(wù)的一大舉措。

目前各地推行PPP中，新建項(xiàng)目主要以BOT（建設(shè)-運(yùn)營-移交）為主要形式，而地方融資平臺公司的存量項(xiàng)目則以TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交）形式為主。采用TOT，將原來的政府通過貸款形成的可收費(fèi)的項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給社會資本，然后由社會資本經(jīng)營，到期后再轉(zhuǎn)讓給政府，這可以減緩政府融資平臺的債務(wù)壓力。

和以往PPP主要集中在自來水、污水處理、供熱等經(jīng)營性領(lǐng)域不同，本輪PPP適用范圍大幅擴(kuò)展。2014年國家發(fā)改委下發(fā)的《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》明確，除了經(jīng)營性和準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目之外，主要依靠政府付費(fèi)回收投資成本的非經(jīng)營性項(xiàng)目（例如市政道路）也在列。

財(cái)政部財(cái)科所研究員孫潔告訴《財(cái)經(jīng)》記者，現(xiàn)在有一種誤解，認(rèn)為只有使用者付費(fèi)的項(xiàng)目才適合采取PPP模式，其實(shí)政府付費(fèi)可能更優(yōu)，因?yàn)榱腥胴?cái)政預(yù)算，接受《政府采購法》、《預(yù)算法》雙重約束。

不過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社會資本和金融機(jī)構(gòu)依然熱衷于有穩(wěn)定現(xiàn)金收入、盈利模式成熟的經(jīng)營性項(xiàng)目，對于非經(jīng)營性項(xiàng)目則態(tài)度冷淡。一位業(yè)內(nèi)人士介紹說，縣（市）級政府決策隨意性大，契約意識薄弱，不信守合約事件時有發(fā)生。

由于擔(dān)心增加政府或有債務(wù)等緣故，地方政府官員也對這類項(xiàng)目持謹(jǐn)慎態(tài)度。

緩慢前行

2015年6月8日，財(cái)政部召開貫徹落實(shí)PPP（政府和社會資本合作）指導(dǎo)意見全國電視電話會議，此次會議意在督促各地加大實(shí)施力度。在過去一段時間，PPP推行遭遇簽約率低，觀望情緒濃的尷尬。

一位資深研究人員認(rèn)為，PPP新規(guī)推行一年多時間，地方政府官員和社會資本有個學(xué)習(xí)和認(rèn)識的過程，同時項(xiàng)目談判涉及環(huán)節(jié)、利益主體眾多，同樣需要時日，因而推行緩慢有其客觀原因。

一些受訪的政府、金融機(jī)構(gòu)及PPP從業(yè)人員反映，PPP模式推行過程中存在一些需要改善的問題，例如在項(xiàng)目規(guī)劃上，真正適合PPP模式的項(xiàng)目偏少；在項(xiàng)目管理上，部委之間、中央與省市縣跨平臺協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏，溝通和磨合成本較高；在項(xiàng)目融資上，商業(yè)銀行缺席；此外，要完善法律法規(guī)，建立合同的修改退出以及糾紛處理機(jī)制，同時地方政府與社會資本需要進(jìn)一步增進(jìn)互相之間的信任。

《財(cái)經(jīng)》記者在中部某省調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該省公布的PPP項(xiàng)目庫中的項(xiàng)目，接近一半已經(jīng)明確投資主體或已在建，并不具備實(shí)施PPP模式的條件。當(dāng)?shù)厝耸糠Q，更低層級的政府部門上報了這些“類PPP項(xiàng)目”，有爭取上級部門的資金支持之嫌。

當(dāng)?shù)匾晃恢槿耸拷榻B說，還有一些投資額度非常小的項(xiàng)目，對社會資金吸引力有限?！罢嬲邆渥鯬PP條件的項(xiàng)目不足三成?！?/p>

安徽省路網(wǎng)交通建設(shè)集團(tuán)有限公司董事長劉義富多年來一直從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營，對PPP模式研究頗深。劉義富告訴《財(cái)經(jīng)》記者，PPP推行緩慢的一個重要原因，是央行和銀監(jiān)會尚未出臺支持PPP發(fā)展的權(quán)威性指導(dǎo)意見，因而商業(yè)銀行對PPP項(xiàng)目融資持觀望態(tài)度。

“PPP項(xiàng)目落地后，成立的是新的項(xiàng)目公司，商業(yè)銀行貸款有三年報表及盈利要求，顯然新公司并不符合商業(yè)銀行貸款條件。PPP改變了傳統(tǒng)的貸款模式，如果沒有央行或銀監(jiān)會的指導(dǎo)意見，商業(yè)銀行操作起來會有顧慮。”劉義富說。

國家開發(fā)銀行是當(dāng)前PPP項(xiàng)目融資的主力。在2015年3月，國家開發(fā)銀行和國家發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)了開發(fā)性金融支持PPP的文件。在貸款期限、規(guī)模調(diào)配、信用結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上給予了特殊考慮。

根據(jù)該文件，開發(fā)銀行加強(qiáng)信貸規(guī)模的統(tǒng)籌調(diào)配，優(yōu)先保障PPP項(xiàng)目的融資需求。在監(jiān)管政策允許范圍內(nèi)，給予PPP項(xiàng)目差異化信貸政策，對符合條件的項(xiàng)目，貸款期限最長可達(dá)30年，貸款利率可適當(dāng)優(yōu)惠。建立綠色通道，加快PPP項(xiàng)目貸款審批。

同時，在信用結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上，允許通過排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、購買服務(wù)協(xié)議項(xiàng)下權(quán)益質(zhì)押等方式，建立靈活有效的信用結(jié)構(gòu)，切實(shí)防范貸款風(fēng)險。

國家開發(fā)銀行安徽分行人士介紹說，新的項(xiàng)目公司大多沒有現(xiàn)金流，商業(yè)銀行對其評級，往往達(dá)不到貸款標(biāo)準(zhǔn)。同時，商業(yè)銀行希望以貸款撬動存款。國開行的競爭策略與之不同，以項(xiàng)目為主導(dǎo)，考量的是對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否有利。貸款收益，保本微利即可。

上述人士對《財(cái)經(jīng)》記者稱，該行目前已承諾PPP貸款200億元。

PPP基金接力

為緩解PPP推進(jìn)中的籌資壓力，財(cái)政部將啟動成立中央級的PPP引導(dǎo)基金，財(cái)政部也明確要完善PPP基金方案以及后續(xù)管理辦法。

據(jù)報道，該基金作為母基金進(jìn)行運(yùn)作，其規(guī)模將達(dá)500億元，其中財(cái)政部擬出資100億元，向金融機(jī)構(gòu)募資400億元。

各省也將成立類似的引導(dǎo)基金，目前，江蘇、河南等省出臺了PPP開發(fā)性基金設(shè)立和管理方案。根據(jù)方案，江蘇省引導(dǎo)基金100億元，河南省50億元。從目前操作的PPP項(xiàng)目來看，政府引導(dǎo)基金出資10%，社會投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)出資10%，其余為銀行貸款，因而具有10倍的放大效果。

江蘇省100億元PPP融資支持基金為信托制基金，委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)管理運(yùn)作，期限為10年。省及部分市縣出資9.3億元，銀行、信托、保險等其他出資人采取認(rèn)繳制。在分配時，財(cái)政出資人屬于劣后級，其他金融機(jī)構(gòu)投資人享受年化5%-8%的固定收益，如果基金收益不足以支付時，由財(cái)政兜底。

“我們做的PPP項(xiàng)目，必須有基金、銀行參與，這叫投貸結(jié)合?！眲⒘x富說，通過基金方式可解決項(xiàng)目資本金問題。

在PPP開始實(shí)施時，和已達(dá)成戰(zhàn)略合作協(xié)議的金融機(jī)構(gòu)、其他產(chǎn)業(yè)資本，以聯(lián)合體的形式參與PPP項(xiàng)目招標(biāo)，中標(biāo)后共同出資，作為股東發(fā)揮各自優(yōu)勢。

具體操作中，安徽路網(wǎng)集團(tuán)、當(dāng)?shù)卣推渌鐣顿Y者按照1∶1∶8的比例出資，形成一個產(chǎn)業(yè)基金“資金池”，然后投入到PPP項(xiàng)目公司中。安徽路網(wǎng)集團(tuán)出資10%并作為基金管理人，當(dāng)?shù)卣囊龑?dǎo)基金出資10%作劣后，其余80%資金向社會投資者募集。

以產(chǎn)業(yè)基金形式入股PPP項(xiàng)目，正為越來越多的企業(yè)所采用。2015年5月初，上海建工集團(tuán)與綠地集團(tuán)、建信信托共同投資中國城市軌道交通PPP產(chǎn)業(yè)基金，基金總規(guī)模1000億元，首期規(guī)模240億元。

根據(jù)上海建工公告披露，三家公司組建一家基金管理公司，分別持有33%、33%和34%股權(quán)，該合資公司將成為上述基金的普通合伙人和管理人。該基金主要投資納入PPP項(xiàng)目庫及政府統(tǒng)一采購的軌道交通與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。

目前，產(chǎn)業(yè)基金名目繁多，不僅包括政府部門和產(chǎn)業(yè)資本主導(dǎo)的，許多社會投資者也以產(chǎn)業(yè)基金等形式進(jìn)入PPP領(lǐng)域。作為純粹的財(cái)務(wù)投資者，這些基金以明股實(shí)債形式進(jìn)入項(xiàng)目公司，追求穩(wěn)定收益回報。目前收益回報一般在8%-10%之間。

“采取PPP模式，就是想利用社會資金在技術(shù)、管理上的優(yōu)勢，從而提高效率。產(chǎn)業(yè)基金的最大優(yōu)勢是資金融通能力，但是它們在管理、技術(shù)上是欠缺的。以這個目的來衡量的話，這類產(chǎn)業(yè)基金并不是最佳合作伙伴。”國家發(fā)改委投資研究所研究員吳亞平告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

產(chǎn)業(yè)基金存續(xù)期限較短，與PPP項(xiàng)目的長期限不匹配，因而基金要獲得回報并退出，必然要求項(xiàng)目公司回購股權(quán)。在吳亞平看來，這違背了搞PPP的初衷，將PPP作為融資工具，就有點(diǎn)走形了。

這些基金的設(shè)立以及商業(yè)銀行的介入，將會撬動更多的社會資金進(jìn)入PPP項(xiàng)目。融資難題得以突破，才會真正點(diǎn)燃地方推進(jìn)PPP的熱情。