深化國有企業(yè)改革之方略

已有的國有企業(yè)改革，圍繞著國有資產(chǎn)的資本化而進(jìn)行，即如何有效地將原有的生產(chǎn)性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性的國有資本。這種改革雖然促進(jìn)了中國的市場(chǎng)化，但也正在形成由利益集團(tuán)掌控大量社會(huì)資源為特征的權(quán)貴資本主義。深化改革，應(yīng)當(dāng)以將國有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉菭I利性公法企業(yè)以及建立國有資產(chǎn)的法治治理架構(gòu)作為終極目標(biāo)。

在此基礎(chǔ)上，本文提出了深化國有企業(yè)改革的具體措施。國有企業(yè)的近期改革方案，應(yīng)當(dāng)圍繞打破國有企業(yè)的行政性壟斷、規(guī)范國有企業(yè)的行為這兩個(gè)重要方面而設(shè)計(jì)。其意義在于，促進(jìn)不同經(jīng)濟(jì)主體充分、公平地展開經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，從而更好地實(shí)現(xiàn)我國的社會(huì)正義，提高經(jīng)濟(jì)效率。

為此，要采取“清理行政規(guī)定，規(guī)范政府行為；破除行政壁壘，加強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)”，以及“改善國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，完善國有企業(yè)的分配制度，加強(qiáng)對(duì)國有企業(yè)的監(jiān)管”。若要達(dá)成國有企業(yè)改革的終極目標(biāo)，就必須遵循“一般政府原則、非經(jīng)營性原則、公共性原則、特例原則”等法治原則；轉(zhuǎn)變政府職能，將收入型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府；促使國有資本（國有企業(yè)）從營利性領(lǐng)域退出。

對(duì)國有企業(yè)改革的反思

迄今為止，我國國有企業(yè)改革的實(shí)質(zhì)是國有資產(chǎn)的資本化，即通過對(duì)國有資產(chǎn)的經(jīng)營而獲取利潤。因此，當(dāng)國有資產(chǎn)不斷顯現(xiàn)資本的屬性，政府也就逐漸成為人格化或機(jī)構(gòu)化的資本。從這種意義上講，政府和私商并無本質(zhì)的區(qū)別，也要求將國有企業(yè)“做大做強(qiáng)”。

當(dāng)國有企業(yè)所在的行業(yè)存在較為激烈的競(jìng)爭(zhēng)，使其虧損并背上沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)時(shí)，政府就會(huì)斷然選擇國有企業(yè)的退出；相反，當(dāng)國有企業(yè)所在的行業(yè)具有壟斷的結(jié)構(gòu)性條件，政府反而會(huì)通過制度性進(jìn)入壁壘的設(shè)置，在市場(chǎng)性壟斷的基礎(chǔ)上加設(shè)行政性壟斷，從而為其攫取超額利潤。這就是“抓大放小”的實(shí)質(zhì)所在。

更為重要的是，政府的賺錢動(dòng)機(jī)與它所擁有的公權(quán)力相結(jié)合，就會(huì)促使政府通過法律、規(guī)章甚至行政手段控制諸如土地、礦產(chǎn)和金融等稀缺資源，從而導(dǎo)致國有企業(yè)為自己牟取暴利。這就合理地解釋了為什么我國在上世紀(jì)90年代出現(xiàn)大規(guī)模的“國退民進(jìn)”之后，近來又發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的“國進(jìn)民退”現(xiàn)象。

這樣，隨著國有資產(chǎn)的資本化，政府便具有公共品提供者（一般性政府）與機(jī)構(gòu)化資本（營利性政府）的雙重性質(zhì)。這種雙重性質(zhì)，也可通過國有企業(yè)的目標(biāo)函數(shù)和行為方式而得以體現(xiàn)。

其一，國有企業(yè)一方面作為國有資本運(yùn)營的載體或平臺(tái)，以獨(dú)立法人的資格與形態(tài)，要在市場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)利潤最大化目標(biāo)。這符合企業(yè)的一般性質(zhì)；另一方面，國有企業(yè)又不同程度地被賦予諸如就業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定、宏觀調(diào)控、執(zhí)政基礎(chǔ)和國家安全等公共目標(biāo)。

其二，國有企業(yè)的管理者作為資產(chǎn)的經(jīng)營者，與一般的代理人并無區(qū)別；而同時(shí)作為政府目標(biāo)的實(shí)施者又實(shí)屬政府序列，并可在企業(yè)家和官員的不同身份之間相互轉(zhuǎn)換。

其三，國有企業(yè)（管理者）在市場(chǎng)經(jīng)營中，會(huì)強(qiáng)調(diào)其所賦予的公共性，通過“院內(nèi)活動(dòng)”等取得某種特殊的條件和優(yōu)勢(shì)，從而牟取不正當(dāng)利益；而當(dāng)真要踐行其公共目標(biāo)時(shí)，又會(huì)主張其經(jīng)營主體的法定權(quán)利，使得利益向企業(yè)乃至經(jīng)營者自身傾斜。

政府是由各級(jí)官員組成的，國有企業(yè)也需要具體的人來管理與經(jīng)營。因此，政府通過國有資產(chǎn)的運(yùn)營而賺錢的目標(biāo)要由具體的、活生生的人去完成。這樣，政府與國有企業(yè)這一針對(duì)國有資產(chǎn)（治理）的委托——代理關(guān)系，就會(huì)變成復(fù)雜多樣的人際關(guān)系。

在信息不對(duì)稱的情況下，勢(shì)必出現(xiàn)打著“為公眾（國家）賺錢”的旗號(hào)，事實(shí)上結(jié)成包括國有企業(yè)的管理者和部分政府行政官員在內(nèi)的、運(yùn)用國有資產(chǎn)主要為自身牟利的利益集團(tuán)。這種利益集團(tuán)的形成，不僅會(huì)使“為公眾賺錢”的愿望付之東流，而且以其憑借公權(quán)力、掌控社會(huì)重要資源而在相當(dāng)程度上構(gòu)成了官僚資本主義或權(quán)貴資本主義的社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征。

由于國有企業(yè)存在過多的委托——代理環(huán)節(jié)和過長的代理鏈條，其低效率性質(zhì)并不會(huì)因其所在行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性的不同而發(fā)生根本的改變。盡管近年來炫目的賬面數(shù)據(jù)成為某些集團(tuán)宣傳國有企業(yè)所謂高效率的“廣告欄”，但在這種名義績效的表象下，通過對(duì)賬面利潤中應(yīng)繳納的資源租與地租、低估的融資成本、政府補(bǔ)貼和行政性壟斷利潤的扣除，以及對(duì)企業(yè)成本的還原，國有企業(yè)的真實(shí)績效要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)的平均水平。

因此，國有企業(yè)的改制——只要它還保留著國有企業(yè)的本質(zhì)“基因”而沒有發(fā)生真正意義上的退出，除少數(shù)情況外，即使在改制之后績效有所提高，但與民營企業(yè)相比仍然處于劣勢(shì)地位。重要的是，國有企業(yè)的這種低效率的固有特征以及它在基礎(chǔ)性或資源性領(lǐng)域的盤踞與擴(kuò)張，使得我國宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行依然存在著較大的“脆性”，即從邊際上看，取得單位經(jīng)濟(jì)增長所需支付的通貨膨脹代價(jià)相對(duì)較高。

誠然，國有資產(chǎn)資本化這一改革取向的選擇——作為市場(chǎng)化改革的重要內(nèi)容，尤其在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的初期，不僅具有邏輯的必然性，而且具有很大的歷史進(jìn)步性。將原有（計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期）的生產(chǎn)性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性的國有資本，從與市場(chǎng)機(jī)制的不相容轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗳荩瘜?shí)推動(dòng)了市場(chǎng)機(jī)制的逐步形成和市場(chǎng)體系的不斷發(fā)育，因而有力地促進(jìn)了以民營企業(yè)為代表的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。而國有資本（或國有企業(yè)）從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的大量退出，也為民營經(jīng)濟(jì)的成長提供了豐富的生產(chǎn)要素和相應(yīng)的市場(chǎng)空間，從而改善了國民經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)與效率，實(shí)現(xiàn)了我國經(jīng)濟(jì)長期、穩(wěn)定和高速的增長。

然而，隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，以國有資產(chǎn)資本化為特征的國有企業(yè)改革，其歷史使命將告終結(jié)。理由在于，國有企業(yè)不僅具有相對(duì)的低效性，而且更為關(guān)鍵的是，國有資本在營利性領(lǐng)域（即私人品領(lǐng)域，包括競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)與壟斷行業(yè)）的繼續(xù)存在，已對(duì)并必將對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力——競(jìng)爭(zhēng)的充分性與公平性——以及社會(huì)正義構(gòu)成嚴(yán)重的威脅和損害?？傊?，國有資本愈加顯現(xiàn)對(duì)于整個(gè)社會(huì)的不經(jīng)濟(jì)性。

因此，以國有資產(chǎn)資本化為特征的改革階段的結(jié)束，并不意味著國有企業(yè)改革的最終完成。恰恰相反，這只是改革新的歷史起點(diǎn)。而后的改革更為關(guān)鍵，難度更甚，意義更大。那么，應(yīng)當(dāng)如何深化國有企業(yè)的改革呢？

國有企業(yè)的近期改革方案

國有企業(yè)的近期改革方案，應(yīng)當(dāng)圍繞打破國有企業(yè)的行政性壟斷、規(guī)范國有企業(yè)的行為這兩個(gè)重要方面而設(shè)計(jì)。其意義在于，促進(jìn)不同經(jīng)濟(jì)主體充分、公平地展開經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，從而更好地實(shí)現(xiàn)我國的社會(huì)正義，提高經(jīng)濟(jì)效率。

一、打破行政性壟斷

（1）清理行政規(guī)定，規(guī)范政府行為

事實(shí)上，我國存在著嚴(yán)重的“行政立法”或“部門立法”現(xiàn)象。在實(shí)際的行使過程中，行政部門出臺(tái)的各種規(guī)定、辦法、條例和指導(dǎo)意見等，其實(shí)際效力往往要高于由人民代表大會(huì)通過的法律。由于部門立法中不可避免地夾雜著部門自身的利益和意志，這些規(guī)定很容易包涵行政性壟斷的內(nèi)容。而行政性壟斷恰恰是損害我國不同經(jīng)濟(jì)主體之間展開充分、公平競(jìng)爭(zhēng)的首要因素。

其實(shí)，有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)與壟斷的制度，應(yīng)當(dāng)屬于基本經(jīng)濟(jì)制度。根據(jù)《立法法》，“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”屬于立法范圍，行政部門是無權(quán)制定或更改的，哪怕是國務(wù)院，也沒有這個(gè)權(quán)力。因此，涉及競(jìng)爭(zhēng)和壟斷這一重要的制度，必須通過最高權(quán)力機(jī)構(gòu)（人民代表大會(huì)）的立法或修法才可加以確定。這是程序正義的要求。同理，即便是有益于反壟斷的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》中所含的條款，也應(yīng)采用由人大立法的法律形式。否則，就會(huì)陷于行政部門機(jī)會(huì)主義所致的經(jīng)濟(jì)無序之中。有鑒于此，必須對(duì)這些行政規(guī)定進(jìn)行清理，并對(duì)政府部門的行為予以規(guī)范。

為此，應(yīng)對(duì)于有損實(shí)質(zhì)正義和程序正義的行政部門規(guī)定予以廢止。此外，應(yīng)責(zé)成相關(guān)司法部門對(duì)諸如山西煤炭和山東鋼鐵等侵害民間資本的行為進(jìn)行調(diào)查和處理，以保護(hù)民間資本的合法權(quán)益。

（2）破除行政壁壘，加強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)

改變“國有企業(yè)做大做強(qiáng)”的口號(hào)，取而代之為“讓國有企業(yè)公平地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”。

可以收縮國有企業(yè)的經(jīng)營范圍，也可以對(duì)國有資產(chǎn)進(jìn)行必要的整合。但必須擯棄如下政策內(nèi)容：國有經(jīng)濟(jì)對(duì)關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域保持絕對(duì)控制力，包括軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運(yùn)等七大行業(yè)。國有經(jīng)濟(jì)對(duì)基礎(chǔ)性和支柱產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的重要骨干企業(yè)保持較強(qiáng)控制力，包括裝備制造、汽車、電子信息、建筑、鋼鐵、有色金屬、化工、勘察設(shè)計(jì)、科技等九大行業(yè)。

所謂國有經(jīng)濟(jì)的控制力，就是國有經(jīng)濟(jì)的壟斷勢(shì)力；所謂絕對(duì)控制力實(shí)為完全的行政性壟斷。而完全的國有經(jīng)濟(jì)的行政性壟斷，注定了民營經(jīng)濟(jì)與這些行業(yè)無涉。打破行政壁壘應(yīng)當(dāng)是無條件的，而不是要“引導(dǎo)民營經(jīng)濟(jì)或民間資本進(jìn)入”?！耙龑?dǎo)”就是規(guī)定民間資本只能在那些特定的沒有多大油水的環(huán)節(jié)存在。既要允許民間資本參股行政壟斷企業(yè)，從而形成混合所有制形態(tài)；更應(yīng)鼓勵(lì)民間資本以獨(dú)立企業(yè)的方式進(jìn)入原有的行政壟斷行業(yè)。

二、規(guī)范國有企業(yè)行為

（1）改善國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)

在國有企業(yè)董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)中，加大社會(huì)賢達(dá)的比例。這有利于制約內(nèi)部人控制問題，使公眾的利益得到一定的保證。為此，應(yīng)當(dāng)對(duì)《公司法》（2005年）和《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》（2008年）做出相應(yīng)的修正。

應(yīng)當(dāng)對(duì)擔(dān)任企業(yè)管理層（如總經(jīng)理、CEO、副總經(jīng)理等）的董事比例予以限定，以抑制內(nèi)部人控制。通過法律限制官員或退休官員擔(dān)任國有企業(yè)管理者或董事會(huì)成員。在國有企業(yè)中設(shè)立專家委員會(huì)，提高決策的科學(xué)性和經(jīng)濟(jì)性。

（2）完善國有企業(yè)的分配制度

應(yīng)當(dāng)根據(jù)企業(yè)收入來源不同，國有企業(yè)分別以租、稅、利三種形式將收入上繳國家，以保證出資人權(quán)益，并真實(shí)反映企業(yè)成本。租和稅的上繳是無條件的，而利潤上繳的比例則由出資人決定。為此，應(yīng)對(duì)《土地管理法》和《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》做出修正。

國有企業(yè)上繳的租和利（與稅收一樣）應(yīng)當(dāng)同注入的國有資產(chǎn)，一并納入國家預(yù)算。

盡管國資委新近出臺(tái)了針對(duì)央企的新的工資管理制度—— “工資總額預(yù)算管理”，對(duì)央企工資實(shí)行“雙控制”，即工資總量的控制和人均工資的控制，而且發(fā)布了《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核暫行辦法》（2009年），首次將“經(jīng)濟(jì)增加值”與央企高管薪酬掛鉤，但是將未經(jīng)處理的名義績效作為考核的依據(jù)，則仍有很大的缺陷。在經(jīng)濟(jì)績效方面，應(yīng)當(dāng)以真實(shí)的投資凈收益率作為考核的主要依據(jù)。

（3）加強(qiáng)對(duì)國有企業(yè)的監(jiān)管

無論上市與否，國有企業(yè)都應(yīng)加大透明度，還應(yīng)提高強(qiáng)制性信息披露的力度。這是加強(qiáng)公共監(jiān)管的重要條件。

國資委應(yīng)當(dāng)代表公眾的利益，在順應(yīng)發(fā)展及改革趨勢(shì)的前提下，加強(qiáng)對(duì)國有企業(yè)的監(jiān)管。監(jiān)管的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是國有企業(yè)的行為是否符合公平競(jìng)爭(zhēng)的要求，管理者是否遵循了國家的法律，企業(yè)的經(jīng)營是否滿足了公眾的愿望。加強(qiáng)公眾和傳媒的監(jiān)督。

以上國有企業(yè)的近期改革方案，應(yīng)當(dāng)力爭(zhēng)在3年至5年內(nèi)完成。

國有企業(yè)的終極改革目標(biāo)

國有企業(yè)的終極改革目標(biāo)有兩個(gè)：其一，將國有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉菭I利性公法企業(yè)；其二，建立國有資產(chǎn)的法治治理架構(gòu)。

將國有企業(yè)作為非營利性的公法（公共）企業(yè)。國有企業(yè)將不以營利為目標(biāo)，而以公共利益為目標(biāo)。這就限定了國有企業(yè)存在的范圍與邊界，也給定了國有企業(yè)作為公法企業(yè)的性質(zhì)。它的創(chuàng)設(shè)、管理、運(yùn)營和退出等必須在特定的法律程序下、在公共的監(jiān)管下進(jìn)行。國有企業(yè)的管理者也失去了資本經(jīng)營者的職能，而完全成為公共利益的實(shí)現(xiàn)者。如果某國有企業(yè)有特殊理由需要進(jìn)入營利性領(lǐng)域（或營利性領(lǐng)域中存在），就必須經(jīng)過最高權(quán)力機(jī)構(gòu)（人民代表大會(huì)）的審議與批準(zhǔn)。

形成國有資產(chǎn)治理的法治架構(gòu)。國有資產(chǎn)歸公眾所有。因此，人民代表大會(huì)（而非行政部門）理應(yīng)代表公眾行使國有資產(chǎn)的所有權(quán)。屆時(shí)，國有資產(chǎn)的治理屬于公共治理的范疇。人大既要制定國有資產(chǎn)治理的相關(guān)法律、規(guī)范公法企業(yè)創(chuàng)設(shè)、擴(kuò)張和退出等行為、批準(zhǔn)國有企業(yè)的預(yù)算等，還要責(zé)成國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)合法、有效履行公法企業(yè)監(jiān)管者的職能。這樣，國有資產(chǎn)的治理就存在人大、國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和公法企業(yè)這三個(gè)治理主體所形成的架構(gòu)。

為此，需要實(shí)現(xiàn)三個(gè)條件：

首先是收入型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。在目標(biāo)的追求上，收入型政府強(qiáng)調(diào)GDP增速和財(cái)政收入的最大化，而服務(wù)型政府則更看重公眾福祉的增進(jìn)；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的途徑上，收入型政府往往采取控制或壟斷社會(huì)資源的方式，直接成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，而服務(wù)型政府則更加注重軟、硬環(huán)境的改善和公共品的提供，以此促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，這種轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)就是必須改變現(xiàn)有政府的雙重性，去掉（或淡化）政府的機(jī)構(gòu)化資本的特性（即去資本化），將其塑造成以提供公共品而非賺錢為己任、以實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化而非財(cái)政收入最大化為目標(biāo)的為人民服務(wù)的政府。

其次是國有資本（國有企業(yè)）從營利性領(lǐng)域退出。

若要去掉政府的機(jī)構(gòu)化資本特性，并將國有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉菭I利性公法企業(yè)，就必須實(shí)現(xiàn)國有資本從營利性領(lǐng)域退出。換言之，從原則上講，政府將不必?fù)碛薪?jīng)營性國有資產(chǎn)。顯然，原有的“國有企業(yè)從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出”的目標(biāo)建立在國有資產(chǎn)資本化的基礎(chǔ)之上，盡管它在客觀上有利于我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但也為國有企業(yè)壟斷行業(yè)中的存在以及行政壟斷地位的獲取而張目。而“國有企業(yè)從營利性領(lǐng)域退出”，則從根本上否定了國有資產(chǎn)的資本屬性以及國有企業(yè)的市場(chǎng)壟斷與行政壟斷的正當(dāng)性，為實(shí)現(xiàn)充分而又公平的競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件。

第三，國資委作為公法企業(yè)的監(jiān)管者。在國有資產(chǎn)資本化的情形下，現(xiàn)有的國資委既履行出資人的職能（委任企業(yè)管理者，直接持股等），又賦予國有企業(yè)監(jiān)管者的使命，即存在著“管”、“干”不分的現(xiàn)象。將來，國資委只充當(dāng)公法企業(yè)的監(jiān)管者，使國有企業(yè)能夠合法、有效地運(yùn)營。

為實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)（國有資本）從營利性領(lǐng)域逐步退出，需要做出以下具體安排：

從退出的前提上看，在公平競(jìng)爭(zhēng)的條件下，國有企業(yè)要逐步退出營利性領(lǐng)域。從退出的時(shí)機(jī)上看，要選擇在行政壁壘被打破、民營經(jīng)濟(jì)在行業(yè)中具有相當(dāng)規(guī)模之后退出。

從退出的方式上，可以通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式有步驟地實(shí)現(xiàn)國有資本退出。因此，國有資本退出，并不必然意味著企業(yè)實(shí)體的消亡。亦可將國有股權(quán)劃撥給社?；鸬龋⑵胀ü赊D(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)先股。這雖使擁有者喪失了經(jīng)營決策權(quán)，卻保證了收益的安全性與穩(wěn)定性（與中國近代的官利制度類似）。同時(shí)，給公眾帶來極大利益。國有股權(quán)可以轉(zhuǎn)讓給民營企業(yè)和公眾，但對(duì)外國企業(yè)和外國自然人的轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)做出嚴(yán)格的限定。

原則上不允許政府投資于營利性領(lǐng)域，以免與民爭(zhēng)利。也可避免國有資本一邊退出而一邊進(jìn)入的情形發(fā)生?？蓪?duì)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》進(jìn)行修正，補(bǔ)充政府投資的條件、范圍和限定等條款，或另行通過《政府投資法》。其要點(diǎn)應(yīng)包括：政府每項(xiàng)投資（不僅是投資總額）必須得到人大的審議與批準(zhǔn)。

最后，退出需要一些輔助措施?？筛鶕?jù)企業(yè)的真實(shí)績效，對(duì)經(jīng)營者給予股權(quán)激勵(lì)，使管理層的企業(yè)家才能得到正確評(píng)價(jià)，并使部分優(yōu)秀的企業(yè)家在國有資本退出后還能繼續(xù)從事企業(yè)管理工作。在法律的前提下確保實(shí)現(xiàn)下崗職工的正當(dāng)權(quán)益。可大幅提高政府官員的薪酬，以減輕改革的阻力。

我們認(rèn)為，國有企業(yè)（國有資本）從營利性領(lǐng)域逐步退出，應(yīng)當(dāng)在5年至10年內(nèi)完成。

國資治理法治架構(gòu)具體安排

（1）法治原則

一般政府原則：政府不以營利為目標(biāo)，不得從事營利性活動(dòng)。

非經(jīng)營性原則：國有資產(chǎn)均屬非經(jīng)營性的。

公共性原則：國有企業(yè)屬于公法企業(yè)，國有資產(chǎn)的管理歸屬公共治理。

特例原則：民間資本進(jìn)入所有營利性領(lǐng)域，無須任何理由；國有資本進(jìn)入營利性領(lǐng)域須向立法機(jī)關(guān)（人民代表大會(huì)）陳述理由。

（2）具體安排

修改《憲法》，確立國有企業(yè)作為非營利性公法企業(yè)的性質(zhì)與地位。

修改《憲法》，確立人民代表大會(huì)代表全體人民對(duì)國有資產(chǎn)行使所有權(quán)。

通過《憲法》，確立國有資產(chǎn)的治理（運(yùn)營與管理），當(dāng)與司法和行政并列，成為隸屬于人民代表大會(huì)的第三大權(quán)限。行政部門不參與國有資產(chǎn)的治理，只充當(dāng)一般公共品（公共服務(wù)）的提供者。政府部門可通過法定程序，向公法企業(yè)采購由公法企業(yè)生產(chǎn)的公共品和準(zhǔn)公共品。

人民代表大會(huì)內(nèi)部設(shè)立或下設(shè)（在國家層面與國務(wù)院、最高法院等平行的）國有資產(chǎn)治理委員會(huì)，為負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)治理的專門機(jī)構(gòu)。

國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，或通過國有資產(chǎn)治理委員會(huì)間接地向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，依法行使其監(jiān)管職能，但不參與國有資產(chǎn)的運(yùn)營。

與主要政府官員的任命相同，作為國有資產(chǎn)代理人的企業(yè)董事會(huì)成員的任免權(quán)歸人民代表大會(huì)，董事的任期應(yīng)當(dāng)明確。

國有非營利性公法企業(yè)與國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間不存在行政隸屬關(guān)系，只是職能不同。兩者均向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，或通過國有資產(chǎn)治理委員會(huì)間接地向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。這就形成了扁平化的國有資產(chǎn)治理架構(gòu)。

建立國有資產(chǎn)的法治治理架構(gòu)的措施，應(yīng)當(dāng)在10年至15年內(nèi)完成。

可以看出，以上國有企業(yè)深化改革方略，基本沿著先改變行政規(guī)定、后修正法律、最后修改憲法的步驟而展開，這有助于協(xié)調(diào)改革與穩(wěn)定之關(guān)系。

作者為中國社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所研究員，本文主要摘自天則經(jīng)濟(jì)研究所課題組研究報(bào)告《國有企業(yè)的性質(zhì)、表現(xiàn)與改革》