重塑政府的經(jīng)濟(jì)治理風(fēng)格

經(jīng)濟(jì)治理本來屬于萬(wàn)千家戶和企業(yè)自身的事務(wù)。但是我們卻可以看到，全世界各國(guó)的政府都在忙著“管理”其一國(guó)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)。既然這些國(guó)家的政府總是會(huì)涉足經(jīng)濟(jì)事務(wù)，我們就有必要研究政府的經(jīng)濟(jì)治理方式。中國(guó)作為一個(gè)轉(zhuǎn)型國(guó)家，政府兼具“管理”、“管治”與“治理”經(jīng)濟(jì)事務(wù)的角色。我們有必要探討當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的特點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上觀察政府經(jīng)濟(jì)治理方式的特點(diǎn)和轉(zhuǎn)型的必要性。

中國(guó)與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制仍有差距

一個(gè)國(guó)家有著特定的經(jīng)濟(jì)體制。一國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制受其本國(guó)的政治、社會(huì)和文化因素的影響而形成其特定的經(jīng)濟(jì)風(fēng)格。不同的經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)濟(jì)風(fēng)格影響著經(jīng)濟(jì)主體的行為，進(jìn)而影響其經(jīng)濟(jì)績(jī)效。中國(guó)的情況也不例外。

那么中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制到底是不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)呢？仁者見仁，智者見智。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主科斯與其助理王寧教授認(rèn)為中國(guó)已經(jīng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，這一點(diǎn)也可以從其著名書作的英文題目中看出：《中國(guó)如何成為資本主義》（How China Became Capitalist），但無法從其中文版的書名中明確看出：《變革中國(guó)：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的中國(guó)之路》。而且，該書的英文版序言中認(rèn)定中國(guó)經(jīng)過30年改革，已經(jīng)建成“一個(gè)令人炫目的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。

此外，一些儒家憲政主義者認(rèn)為，中華帝國(guó)時(shí)代已經(jīng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，因?yàn)槟菚r(shí)已經(jīng)推行私有制和契約自由。

嚴(yán)格而言，當(dāng)前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制既不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，也不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而是介于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間。經(jīng)過了36年的改革開放，中國(guó)已經(jīng)告別了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，但是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的遺留因素仍在。不過，中國(guó)總體上距離計(jì)劃經(jīng)濟(jì)較遠(yuǎn)，距離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較近。

從經(jīng)濟(jì)與技術(shù)層面來看，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代資本主義可謂同義詞。根據(jù)英國(guó)當(dāng)代演化經(jīng)濟(jì)學(xué)家霍奇遜的看法，現(xiàn)代資本主義需要體現(xiàn)如下特征：一是存在廣泛的個(gè)人自主、私人產(chǎn)權(quán)和商品交換；二是很多私人經(jīng)營(yíng)和生產(chǎn)與家庭分離；三是存在一個(gè)貨幣和金融體系，其中財(cái)產(chǎn)可以為銀行貸款提供擔(dān)保；四是存在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)（有組織的交換），包括金融市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)；五是存在廣泛的工薪階層；六是私人公司法人廣泛存在。

很明顯，當(dāng)今中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制還不完全符合上述特征。中國(guó)個(gè)人的自主性仍然不夠，個(gè)人面對(duì)行政力量仍然處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，法治體系還在建設(shè)過程中；國(guó)有產(chǎn)權(quán)和國(guó)有企業(yè)在基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性行業(yè)占據(jù)行政壟斷地位、發(fā)揮著主導(dǎo)作用，市場(chǎng)還沒有在資源配置中發(fā)揮決定性作用；私人產(chǎn)權(quán)和私有企業(yè)處于相對(duì)不平等的憲法地位；金融體系也是國(guó)家主導(dǎo)，無論是銀行業(yè)、證券業(yè)還是保險(xiǎn)業(yè)，都是國(guó)有機(jī)構(gòu)主導(dǎo)。也正因?yàn)槿绱耍藢萌腥珪?huì)要求由市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。這句話也意指了中國(guó)還不是一個(gè)地道的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，仍然是個(gè)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家。

干預(yù)主義經(jīng)濟(jì)治理風(fēng)格的問題

中國(guó)當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)治理風(fēng)格表現(xiàn)為干預(yù)主義（dirigisme）的經(jīng)濟(jì)治理風(fēng)格、“類凱恩斯主義”操作與作為轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)體制兩者的結(jié)合。根據(jù)一位德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿爾弗雷德·席勒教授的定義，干預(yù)主義是各種特定市場(chǎng)過程干預(yù)的總稱，國(guó)家通過這種干預(yù)部分或全部地消滅掉分散的價(jià)格、生產(chǎn)、消費(fèi)和投資選擇自由，以達(dá)到特定的典型目標(biāo)和并以此為干預(yù)的根據(jù)。

這種干預(yù)最常見的形式有直接的價(jià)格控制、外匯管制等等。價(jià)格管制包括：價(jià)格監(jiān)視，對(duì)利潤(rùn)空間、最高和最低價(jià)格的規(guī)定和固定價(jià)格，普遍的禁止價(jià)格波動(dòng)，不同形式的投資指導(dǎo)、數(shù)量上的生產(chǎn)和貿(mào)易限制（配額以及相應(yīng)的自愿出口限制協(xié)定）。價(jià)格管制在中國(guó)很普遍，包括中國(guó)的成品油價(jià)格、基準(zhǔn)利率、銀行存貸款利率、公用事業(yè)服務(wù)定價(jià)、最低工資等等。外匯管制也大量存在。中國(guó)對(duì)個(gè)人和企業(yè)的外匯兌換仍然有著較大的管制，還沒有實(shí)行資本賬戶自由化。目前每人每年兌換外匯的上限為5萬(wàn)美元，就屬于過度管制。

中國(guó)干預(yù)主義的經(jīng)濟(jì)治理“做派”還體現(xiàn)在政府在基礎(chǔ)性和關(guān)鍵行業(yè)總體上實(shí)行行政壟斷，比如鐵路、石油、航空、電信、自來水、電力、煙草等。金融部門也不樂觀。國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的總體市場(chǎng)集中度高，民營(yíng)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻很高，準(zhǔn)入通道很窄，受制于國(guó)家審批制度的束縛。

上述干預(yù)主義的做法嚴(yán)重扭曲經(jīng)濟(jì)過程，限制和破壞私人產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)開放、契約自由，必然影響經(jīng)濟(jì)績(jī)效。

類凱恩斯主義做派影響私人產(chǎn)權(quán)

經(jīng)濟(jì)治理問題也體現(xiàn)在凱恩斯主義或者“類凱恩斯主義”的經(jīng)濟(jì)政策操作。自從1936年凱恩斯發(fā)表《通論》而興起一場(chǎng)“凱恩斯革命”以來，西方國(guó)家的政府利用“宏觀經(jīng)濟(jì)政策”來進(jìn)行“宏觀調(diào)控”成為一種“主流”。其中一個(gè)關(guān)鍵詞是“需求管理”。

當(dāng)前的主流新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)教材被稱為所謂的“新古典綜合”。最典型的教科書是薩繆爾森的《經(jīng)濟(jì)學(xué)》。所謂“新古典綜合”，實(shí)質(zhì)上是將馬歇爾為代表的新古典自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)與凱恩斯主義宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論綜合在一起。其核心思想是在采取凱恩斯主義宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論所提倡的財(cái)政政策和貨幣政策兩大宏觀政策工具來調(diào)節(jié)和影響各種“經(jīng)濟(jì)總量”、如“總物價(jià)水平”、“總需求”、“總供給”、“總投資”、“總就業(yè)量”、“國(guó)民收入”、“資本總量”等等，以求熨平經(jīng)濟(jì)周期的波動(dòng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定和外貿(mào)平衡四大目標(biāo)。這四大目標(biāo)被德國(guó)人稱為所謂“魔幻四角”。它們往往相互“打架”，難以同時(shí)實(shí)現(xiàn)，突顯其“魔幻”特點(diǎn)。

按照奧地利學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)家的觀點(diǎn)，這些經(jīng)濟(jì)總量概念其實(shí)是一些虛構(gòu)的概念，比如“資本總量”的概念就是如此。資本其實(shí)有著很大的異質(zhì)性。既然如此，就不能把資本簡(jiǎn)單加總為“資本總量”。更有甚者，很多未用于實(shí)際生產(chǎn)的生產(chǎn)設(shè)施等，其實(shí)不構(gòu)成資本。只有用于實(shí)際生產(chǎn)的才構(gòu)成資本。與“資本總量”概念類似，上述所有總量概念都是虛構(gòu)概念，缺乏真實(shí)世界的基礎(chǔ)。也就是說，我們的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)家們實(shí)際上是用一套在真實(shí)世界中找不到的東西來討論、分析和影響經(jīng)濟(jì)政策。

此外，宏觀經(jīng)濟(jì)管理是政府用自然科學(xué)中工程師管理工程的思路來管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)，傾向于搞“整體社會(huì)工程”。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主、思想大師哈耶克稱“整體社會(huì)工程”的做法為“整體建構(gòu)”，是一種“理性的僭妄”。他還指出，即便很多政府政策的目標(biāo)是好的，但是政府政策往往帶來非意圖的后果。恰似F.荷爾德林所曾指出：“總是使一個(gè)國(guó)家變成人間地獄的東西，恰恰是人們?cè)噲D將其變成天堂。”

凱恩斯革命以來，凱恩斯主義宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的宏觀調(diào)控信條一直到20世紀(jì)70年代初為西方各國(guó)政府和眾多經(jīng)濟(jì)學(xué)家所膜拜和信奉。在70年代初，西方國(guó)家紛紛出現(xiàn)滯脹問題，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)停滯和通貨膨脹并存的局面。隨之而來的是一場(chǎng)供給學(xué)派革命。供給學(xué)派強(qiáng)調(diào)減稅，減少政府管制，減少市場(chǎng)扭曲與市場(chǎng)障礙，為經(jīng)濟(jì)主體提供一套正向激勵(lì)機(jī)制，以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，減少失業(yè)。過去幾年的克強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)主要體現(xiàn)供給學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)的特點(diǎn)。80年代發(fā)生的著名的里根革命和撒切爾革命，都是屬于供給學(xué)派革命。

中國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策往往是既由行政部門決策，又由行政部門實(shí)施。這容易滋生和保護(hù)部門利益，導(dǎo)致這些部門的政府官員以部門利益替代公共利益。與此相反，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，經(jīng)濟(jì)政策的出臺(tái)應(yīng)該通過立法的形式進(jìn)行。這里尤其包括上述凱恩斯主義的貨幣政策和財(cái)政政策操作。但是中國(guó)的這些短期政策操作不能與凱恩斯主義等同。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體中的凱恩斯主義短期操作也需要基于法治和限政。兩者均屬于這些政策操作的隱含前提，內(nèi)置于這些國(guó)家的總體基本制度框架當(dāng)中。中國(guó)則是行政和部門主導(dǎo)，充其量只是“準(zhǔn)凱恩斯主義”短期政策操作。

即便如此，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中的“凱恩斯主義”短期操作，還往往受到一些供給學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)家的批評(píng)。對(duì)于這些經(jīng)濟(jì)學(xué)家來說，“凱恩斯主義”的宏觀經(jīng)濟(jì)政策短期操作只重視讓經(jīng)濟(jì)這輛馬車跑得快，但并不重視馬車上掉下多少人，馬車前撞死多少人。也就是說，由于不斷進(jìn)行短期操作，經(jīng)濟(jì)主體對(duì)經(jīng)濟(jì)失去穩(wěn)定的預(yù)期，從而擾亂了其投資和消費(fèi)決策，改變很多經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)成功機(jī)會(huì)。由此看來，“凱恩斯主義”宏觀經(jīng)濟(jì)政策操作往往導(dǎo)致大肆侵犯?jìng)€(gè)人的產(chǎn)權(quán)。中國(guó)的行政和部門主導(dǎo)所推行的“類凱恩斯主義”宏觀經(jīng)濟(jì)政策操作則問題更甚，由于立法部門代表性差而且權(quán)力懸置，它更是與之“沒得商量”。很多民營(yíng)企業(yè)死于政府的宏觀政策調(diào)整，就是明證。

此外，凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)色彩的“宏觀經(jīng)濟(jì)管理”和“類凱恩斯主義”短期操作，難以利用哈耶克所言的分散在無數(shù)個(gè)體當(dāng)中的、涉及特定時(shí)間和地點(diǎn)的“局部知識(shí)”，難以利用人與人之間的“知識(shí)分工”。只有市場(chǎng)的充分發(fā)展，才能充分利用這些局部知識(shí)，實(shí)現(xiàn)知識(shí)分工，而凱恩斯主義者或者類凱恩斯主義者，往往把這些局部知識(shí)作為“信息不對(duì)稱”問題而非市場(chǎng)機(jī)會(huì)來對(duì)待，然后通過宏觀調(diào)控的“粉碎機(jī)”對(duì)之加以克服和棄用。在這個(gè)過程中，個(gè)人權(quán)利的廣泛破壞就不可避免。

改革開放以來經(jīng)濟(jì)績(jī)效的解釋

根據(jù)哈耶克的觀點(diǎn)，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)過程的干預(yù)會(huì)產(chǎn)生進(jìn)一步干預(yù)的必要性，從而導(dǎo)致干預(yù)程度和干預(yù)范圍不斷上升，形成一種“干預(yù)螺旋”。這種干預(yù)螺旋與十八屆四中全會(huì)所確立的國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)背道而馳，也最終影響經(jīng)濟(jì)效率。

比如，作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的行政干預(yù)遺產(chǎn)和類凱恩斯主義政府干預(yù)的結(jié)果，中國(guó)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)仍然規(guī)模巨大，但其績(jī)效很差。根據(jù)天則經(jīng)濟(jì)研究所的研究，國(guó)有企業(yè)的實(shí)際利潤(rùn)為負(fù)。2001年-2009年，盡管國(guó)有工業(yè)企業(yè)的賬面利潤(rùn)很高，但是這些企業(yè)所支付的土地和其他資源費(fèi)用較少或者根本不支付任何費(fèi)用，其獲得的銀行貸款利率也較低，稅收水平也較低，還獲得大量政府補(bǔ)貼。國(guó)企的業(yè)績(jī)解釋不了中國(guó)“經(jīng)濟(jì)奇跡”的實(shí)現(xiàn)。

既然國(guó)有經(jīng)濟(jì)不是經(jīng)濟(jì)績(jī)效的真正來源，就需要在國(guó)有部門之外來尋找。其實(shí)，中國(guó)過去30余年“經(jīng)濟(jì)奇跡”的實(shí)現(xiàn)，歸因于中國(guó)有意無意地、選擇性地接近和遵循了一種德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦爾特·歐肯意義上的競(jìng)爭(zhēng)秩序，這一步路也導(dǎo)致了中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)部門的興起。歐肯意義上的競(jìng)爭(zhēng)秩序由七大核心原則構(gòu)成：一個(gè)有運(yùn)作能力的價(jià)格體系、幣值穩(wěn)定、私人產(chǎn)權(quán)、開放市場(chǎng)、契約自由、承擔(dān)責(zé)任，經(jīng)濟(jì)政策的恒定性。其中經(jīng)濟(jì)政策的恒定性，指堅(jiān)定不移地推行這些原則，而不是宏觀調(diào)控。歐肯強(qiáng)調(diào)，由國(guó)家來建立和維持這樣一種競(jìng)爭(zhēng)秩序，而且國(guó)家需要在法治框架內(nèi)運(yùn)作。

中國(guó)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的差別是：這些國(guó)家以較為普適主義的進(jìn)路遵循這些原則，而且政府在法治框架內(nèi)行事；中國(guó)則是在一定程度上、選擇性地推行這些原則。其要點(diǎn)在于：遵循這些原則既為資源朝著回報(bào)率更高的方向配置，也為推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)造了條件。也就是說，既有利于實(shí)現(xiàn)靜態(tài)配置效率，又有利于實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)效率。越是更為普適性地遵循這些原則，越是可以提高靜態(tài)效率和動(dòng)態(tài)效率。

建立和維持一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)秩序

德國(guó)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成功，歸因于接受歐肯的競(jìng)爭(zhēng)秩序思想作為其建立社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本體制的最主要經(jīng)濟(jì)哲學(xué)基礎(chǔ)。歐肯認(rèn)為，除了強(qiáng)調(diào)由國(guó)家推行建立和維持上述競(jìng)爭(zhēng)秩序這種“秩序政策”之外，也強(qiáng)調(diào)國(guó)家推行一種“過程政策”。過程政策包括反壟斷、勞動(dòng)保護(hù)措施、收入政策等。但是，在這些政策領(lǐng)域，秩序政策的地位要高于過程政策。過程政策是為秩序政策服務(wù)的，要奉行與市場(chǎng)一致的原則。過程政策是一種最低程度的政府干預(yù)，目的在于糾正競(jìng)爭(zhēng)扭曲，重新為競(jìng)爭(zhēng)打通道路。

與此同時(shí)，凱恩斯主義宏觀調(diào)控政策在歐肯的政策框架里成為多余。很多人以為全世界人均GDP的提升是因?yàn)楹暧^調(diào)控的結(jié)果，這是一種認(rèn)識(shí)誤區(qū)。很多時(shí)候，政府宏觀調(diào)控越多，經(jīng)濟(jì)周期越不平穩(wěn)。縱觀世界各國(guó)，政府提供一個(gè)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作授能環(huán)境，并且維護(hù)一定程度的經(jīng)濟(jì)自由，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本。

根據(jù)歐肯的觀點(diǎn)，在政策設(shè)計(jì)上，除了要注意秩序政策相對(duì)于過程政策的優(yōu)先性之外，還要考慮“子秩序”之間的相互依賴性。這要求不僅產(chǎn)品市場(chǎng)和要素市場(chǎng)應(yīng)受制于相似的競(jìng)爭(zhēng)自由，而且社會(huì)政策、經(jīng)濟(jì)政策和法律政策之間也應(yīng)相互兼容。

這些構(gòu)想就是最初的社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的構(gòu)想和一些理論基礎(chǔ)，對(duì)于中國(guó)有著較大的借鑒意義。聯(lián)邦德國(guó)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和直至20世紀(jì)60年代的德國(guó)經(jīng)濟(jì)政策，沒有上述弗萊堡學(xué)派的影響是不能想象的。

上述競(jìng)爭(zhēng)秩序觀強(qiáng)調(diào)推行秩序政策為主，過程政策為輔，而且后者的推行要與市場(chǎng)兼容。其用意就在于形成一種面向績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)的秩序，按照歐肯的觀點(diǎn)，這也是一種“有運(yùn)作能力的、維護(hù)人的尊嚴(yán)的秩序”。這樣一種秩序下，每一個(gè)公民都獲得有尊嚴(yán)，每個(gè)民企也一樣尊嚴(yán)。而且這樣一種競(jìng)爭(zhēng)秩序既能有效保護(hù)私人產(chǎn)權(quán)，也最能創(chuàng)造財(cái)富，促進(jìn)國(guó)家的繁榮昌盛，因而符合最大的國(guó)民利益。

對(duì)照德國(guó)與其他發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，如果中國(guó)要大幅度提高人均收入，進(jìn)入富國(guó)俱樂部，則既要進(jìn)一步提高資源配置的靜態(tài)效率，也要促進(jìn)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)其動(dòng)態(tài)效率。這要求中國(guó)實(shí)現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)治理風(fēng)格的轉(zhuǎn)型，通過法治而非人治來維持一個(gè)高度自由的經(jīng)濟(jì)體制，要求政府放棄經(jīng)濟(jì)干預(yù)主義、凱恩斯主義或者類凱恩斯主義的做派，轉(zhuǎn)向以普適主義的方式遵循上述競(jìng)爭(zhēng)秩序七項(xiàng)核心原則。如果這樣做，可以大幅度提高中國(guó)進(jìn)入富國(guó)俱樂部的概率。

作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、研究生院教授