中國少數(shù)民族地區(qū)建制鎮(zhèn)研究

[摘要]建制鎮(zhèn)在中國少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中具有特殊而重要的地位。目前，民族地區(qū)建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模普遍偏小，建制鎮(zhèn)密度低，鎮(zhèn)間聯(lián)系程度弱；近十年來，民族地區(qū)人口產(chǎn)業(yè)和職業(yè)結(jié)構(gòu)具有逆向調(diào)整趨勢；建制鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施雖有改進(jìn)，但總體上建制鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，有線電視、垃圾集中處理、人均用電及公路密度與全國比較相差較大，與東部地區(qū)和中部地區(qū)比較差距就更大；人員從業(yè)依然以農(nóng)業(yè)為主，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重低；建制鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)集聚帶動功能弱，難以帶動鎮(zhèn)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；雖然農(nóng)業(yè)依然是民族地區(qū)建制鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)和主體，但農(nóng)業(yè)投資不足。為讓民族地區(qū)建制鎮(zhèn)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚帶動功能，各級政府應(yīng)充分重視建制鎮(zhèn)的建設(shè)，首先要提升建制鎮(zhèn)規(guī)劃水平，發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用和法治作用，確保建制鎮(zhèn)建設(shè)健康有序發(fā)展；其次，根據(jù)民族地區(qū)的具體實際調(diào)整行政區(qū)劃，對于巨型鎮(zhèn)和大型鎮(zhèn)，可以考慮設(shè)市和自治市；第三，多渠道籌集資金，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；第四，把建制鎮(zhèn)建設(shè)同產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)結(jié)合起來，發(fā)揮建制鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的集聚帶動功能，提升其自我發(fā)展能力，使一些建制鎮(zhèn)形成新的經(jīng)濟(jì)增長極，從而振興地方經(jīng)濟(jì)；第五，以加快土地、戶籍等體制改革為突破口，加快體制機(jī)制創(chuàng)新，激發(fā)建制鎮(zhèn)發(fā)展的活力。

[關(guān)鍵詞]民族地區(qū)；建制鎮(zhèn)；城鎮(zhèn)化；經(jīng)濟(jì)發(fā)展

中圖分類號：F127.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-9391（2015）01-0027-12

建制鎮(zhèn)是指經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的一級行政區(qū)域，包括縣（市）人民政府駐在鎮(zhèn)。根據(jù)《統(tǒng)計上劃分城鄉(xiāng)的規(guī)定》（國務(wù)院于2008年7月12日國函[2008]60號批復(fù)），鎮(zhèn)區(qū)是指在城區(qū)以外的縣人民政府駐地和其他鎮(zhèn)，政府駐地的實際建設(shè)連接到的居民委員會和其他區(qū)域。在中國的城鎮(zhèn)化過程中，建制鎮(zhèn)作為一種重要的城鎮(zhèn)化模式，具有重要的作用。據(jù)第6次人口普查統(tǒng)計，2010年的6.7億城鎮(zhèn)人口中，鎮(zhèn)區(qū)人口2.7億，占39.7%。位于西部地區(qū)的民族地區(qū)，鎮(zhèn)對城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)率更高，如內(nèi)蒙古為41.6%，廣西54.6%，貴州52.8%，云南60.4%，西藏60%，青海45.6%，寧夏31.9%，新疆35%[1]。因此，小城鎮(zhèn)建設(shè)在民族地區(qū)城鎮(zhèn)化過程中具有十分重要的意義。但是，在民族地區(qū)的建制鎮(zhèn)中，一些建制鎮(zhèn)規(guī)模小，布局比較分散，經(jīng)濟(jì)集聚功能差，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的支撐、帶動作用有限。如何推動小城鎮(zhèn)在民族地區(qū)后發(fā)趕超和發(fā)展轉(zhuǎn)型中發(fā)揮作用，是民族地區(qū)各級地方政府應(yīng)特別關(guān)注的。

本文基于對民族八省區(qū)建制鎮(zhèn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的分析，研究了民族地區(qū)建制鎮(zhèn)的特點及在民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用和存在的問題，并據(jù)此提出一些政策建議。

一、建制鎮(zhèn)的數(shù)量與分布

（一） 建制鎮(zhèn)的數(shù)量和分布

據(jù)統(tǒng)計，2002年民族八省區(qū)有鎮(zhèn)3109個， 2012年增長到3234個，建制鎮(zhèn)數(shù)量增長率為4.02%，同期全國鎮(zhèn)數(shù)由20601個變化為19881個，增長率為-3.49%。民族八省區(qū)建制鎮(zhèn)數(shù)量占全國比重由2002年的15.09%，上升到2012年的16.27%。分地區(qū)看，內(nèi)蒙古、廣西增長率為負(fù)，分別為-2.58%和-4.67%，其余地區(qū)增長率為正，其中貴州為4.59%，云南為10.39%，西藏沒變化，青海增長率為20%，寧夏為29.49%，新疆為14.41%（參見表1）。

從鎮(zhèn)的分布密度看，2012年全國每萬平方公里有20.71個鎮(zhèn)，民族八省區(qū)平均為5.77個/萬平方公里，其中貴州最高，達(dá)41.38個/萬平方公里，其次是廣西，30.09個/萬平方公里，最低的是西藏，1.16個/萬平方公里，新疆1.6個/萬平方公里，青海1.92個/平方公里。根據(jù)第6次人口普查，2010年全國鎮(zhèn)的平均人口規(guī)模為1.37萬人，民族八省區(qū)平均為1.22萬人。

西藏、青海、內(nèi)蒙古、新疆等地區(qū)，由于地域遼闊，鎮(zhèn)間平均距離大，而廣西、貴州、云南等地，雖然鎮(zhèn)間平均距離不大，但這些地區(qū)地表結(jié)構(gòu)復(fù)雜，地勢起伏大，山高谷深，鎮(zhèn)間的實際距離也很大，鎮(zhèn)間聯(lián)系程度比較弱，影響了這些地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（二）建制鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)化

據(jù)第6次人口普查，2010年全國城鎮(zhèn)化率為50.27%，其中市的貢獻(xiàn)率（市人口/城鎮(zhèn)人口）為60.26%，鎮(zhèn)的貢獻(xiàn)率（鎮(zhèn)人口/城鎮(zhèn)人口）為39.74%。因此，中國主要由市容納了城鎮(zhèn)人口。民族八省區(qū)的城鎮(zhèn)化率為40.06%，其中市的貢獻(xiàn)率為50.4%，鎮(zhèn)的貢獻(xiàn)率為49.6%，但各地區(qū)變化差異很大，如寧夏、新疆、內(nèi)蒙古和青海，市容納了超過一半以上的城鎮(zhèn)人口，而云南、貴州、廣西、西藏則一半以上的城鎮(zhèn)人口居住在鎮(zhèn)（表2）。比較靜態(tài)地看，2000～2010年，全國新增的城鎮(zhèn)人口中，城市占52.61%，鎮(zhèn)占47.39%；同期民族地區(qū)新增城鎮(zhèn)化人口中，城市占42.31%，鎮(zhèn)占57.69%，民族八省區(qū)中云南、西藏、廣西、貴州、青海等地區(qū)新增城鎮(zhèn)人口，一半以上在鎮(zhèn)，個別地區(qū)超過70%，內(nèi)蒙古、寧夏、新疆等地區(qū)的新增城鎮(zhèn)人口主要在市（表2）。

從市、鎮(zhèn)對城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)和城鎮(zhèn)化率的關(guān)系看，2010年普查數(shù)據(jù)表明，城鎮(zhèn)化率高的地區(qū)，市容納人口的比例高（圖1A）。圖1顯示，隨著城鎮(zhèn)化率的提高，城區(qū)吸納人口的能力越強(qiáng)，鎮(zhèn)區(qū)對人口的集聚功能越弱。大陸31個省、自治區(qū)、直轄市的基本類型如表3。

另一方面，如果考察2000～2010年城鎮(zhèn)化率的變化與市、鎮(zhèn)對城鎮(zhèn)化的邊際貢獻(xiàn)，如圖1B所示，城鎮(zhèn)化率變化與鎮(zhèn)的邊際貢獻(xiàn)呈現(xiàn)出正相關(guān)性，而與市的邊際貢獻(xiàn)呈現(xiàn)出負(fù)相關(guān)性，這在一定程度上說明，未來民族地區(qū)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，鎮(zhèn)的作用將愈顯突出。

（三）建制鎮(zhèn)的區(qū)域差異

民族地區(qū)各省區(qū)內(nèi)部建制鎮(zhèn)區(qū)域差異明顯。例如，按行政區(qū)域面積計，內(nèi)蒙古最大的建制鎮(zhèn)行政區(qū)域面積最大的是阿拉善右旗阿拉騰敖包鎮(zhèn)，行政區(qū)域面積達(dá)到2866500公頃，最小的是包頭市昆都侖區(qū)昆河鎮(zhèn)，只有1650公頃，前者是后者的1737倍；西藏行政區(qū)域面積最大的建制鎮(zhèn)是安多縣雁石坪鎮(zhèn)，面積達(dá)941338公頃，而最小的洛隆縣孜托鎮(zhèn)，只有1209公頃；其余省區(qū)的情況基本類似。表4給出了民族八省區(qū)建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口的差異情況，鎮(zhèn)區(qū)人口最少的廣西桂林市雁山區(qū)柘木鎮(zhèn)，只有21人，人口最多的建制鎮(zhèn)是內(nèi)蒙古的準(zhǔn)格爾旗薛家灣鎮(zhèn)，人口達(dá)到13萬多人，建制鎮(zhèn)間的差異由此可見一斑。民族八省區(qū)分地區(qū)建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模排序如圖2所示。

二、建制鎮(zhèn)的人口特征

（一）人口的增長

根據(jù)第6次人口普查，2010年全國總?cè)丝?3.33億人，其中鎮(zhèn)人口2.66億，占總?cè)丝?9.98%；同年民族八省區(qū)總?cè)丝?.88億，占全國總?cè)丝诘?4.12%，其中鎮(zhèn)人口3739萬人，占民族八省區(qū)總?cè)丝诘?9.87%，占全國鎮(zhèn)人口的14.04%。第5次人口普查表明，全國有鎮(zhèn)人口1.66億，占總?cè)丝诘?3.37%；同年民族八省區(qū)鎮(zhèn)人口為2318萬，占總?cè)丝诘?3.16%。2000～2010年間，鎮(zhèn)人口增長率，全國為60.26%，民族八省區(qū)為61.32%，快于全國水平。鎮(zhèn)人口的增長來源于三個方面，一是鎮(zhèn)人口的自然增長，二是遷移增長，三是行政區(qū)劃調(diào)整，原來為鄉(xiāng)，調(diào)整為鎮(zhèn)，鄉(xiāng)人口變?yōu)殒?zhèn)人口，這在某些地區(qū)成為鎮(zhèn)人口增長的主要方面，圖3顯示的是2002～2010年鎮(zhèn)數(shù)的增長率和2000～2010年鎮(zhèn)人口增長率間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)兩者間有正相關(guān)關(guān)系。

（二）人口結(jié)構(gòu)：性別與年齡

首先看鎮(zhèn)人口的性別結(jié)構(gòu)。如表5所示，2010年全國鎮(zhèn)人口性別比為105.32，在合理范圍之內(nèi)。民族八省區(qū)性別比為106.46，也處于正常值內(nèi)。分省區(qū)看，西藏、青海、寧夏三個自治區(qū)鎮(zhèn)人口性別比偏高，西藏最高，達(dá)到115.96，比2000年高出許多，顯然單從鎮(zhèn)人口看，這樣高的性別比是不合理的。

其次看鎮(zhèn)人口的年齡結(jié)構(gòu)。考察人口的年齡結(jié)構(gòu)，一般將人口分為0～14歲（15周歲以下，少年兒童組）、15～64歲（65 周歲以下，成年組）和65歲及以上（老年組）三組，據(jù)此劃分出三種基本人口年齡結(jié)構(gòu)類型：年輕型人口、成年型人口和老年型人口。表6計算了全國及民族八省區(qū)鎮(zhèn)人口的年齡分布，可以看出，與2000年比較，無論全國還是民族八省區(qū)，鎮(zhèn)人口的老化程度都在提高，根據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在全國鎮(zhèn)人口屬于老年型人口，廣西、新疆、貴州、云南等省區(qū)鎮(zhèn)人口也屬于老年型人口，寧夏、青海、內(nèi)蒙古等省區(qū)鎮(zhèn)人口屬于成年型人口，鎮(zhèn)人口最年輕的是西藏，2010年西藏鎮(zhèn)人口中65歲及以上老年人口占鎮(zhèn)總?cè)丝诘?.3%。

（三）人口結(jié)構(gòu)：受教育程度

從人口受教育程度看， 2010年鎮(zhèn)6歲及以上人口受教育程度的結(jié)構(gòu)和15歲及以上人口文盲率如表7所示。可以看出，6歲及以上人口的受教育程度中，小學(xué)和初中的比例最大，大學(xué)?？萍耙陨系谋壤汀钠骄芙逃晗蘅?，全國鎮(zhèn)人口平均為9.02年，民族八省區(qū)中，內(nèi)蒙古和新疆高于全國水平，其余地區(qū)低于全國水平，最低的是西藏，為7.88年。技能勞動力（大專及以上人口）比例，全國為9.33%，民族八省區(qū)除了廣西低于全國外，其余均高于全國或與全國水平持平。15歲及以上人口中，全國鎮(zhèn)人口的文盲率為3.87%，廣西、新疆、內(nèi)蒙古等低于全國水平，西藏、青海、寧夏、貴州、云南等高于全國水平，西藏最高達(dá)18.32%。

（四）人口結(jié)構(gòu)：家庭與民族

家庭是我國最基本的微觀經(jīng)濟(jì)單位，在國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著重要的分配、消費、生產(chǎn)、投資和財產(chǎn)繼承的功能。根據(jù)2010年人口普查，全國鎮(zhèn)共有家庭戶7853萬戶，占鎮(zhèn)戶數(shù)的96.05%，家庭戶人口24166萬人，占全國鎮(zhèn)總?cè)丝诘?0.77%，家庭戶平均規(guī)模為3.08人/戶。民族八省區(qū)鎮(zhèn)中，家庭戶占96.45%，家庭戶人口占鎮(zhèn)總?cè)丝诘?2.26%，家庭戶平均規(guī)模為3.11人/戶。分地區(qū)看，各省區(qū)鎮(zhèn)的家庭戶比例分別為：內(nèi)蒙古96.34%，廣西96.97%，貴州97.09%，云南96.15%，西藏94.59%，青海94.18%，寧夏95%，新疆96.22%；家庭戶人口占比為：內(nèi)蒙古91.76%，廣西92.96%，貴州94.28%，云南91.04%，西藏85.85%，青海88.81%，寧夏92.12%，新疆92.85%；平均家庭戶規(guī)模分別為：內(nèi)蒙古2.74，廣西3.34，貴州3.12，云南3.29，西藏2.89，青海3.06，寧夏3.14，新疆2.75。從家庭戶規(guī)模看，除西藏外，都是3人戶的比例最大，2人戶次之，2至3人戶占鎮(zhèn)家庭總戶數(shù)的50%以上（表8）?？梢?，4人及以下的小家庭是我國民族地區(qū)鎮(zhèn)的家庭戶的主體。

從家庭戶類型看，2010年，全國及民族地區(qū)鎮(zhèn)均以二代戶的核心家庭為主要家庭形式。從全國看，各類家庭戶所占的比例的排序是：二代戶，占49.64%，一代戶，占33.65%，三代戶，占16.09%，四代戶，占0.62%。民族八省區(qū)的家庭戶類型與全國類似，如圖8所示。

圖8 全國與民族地區(qū)鎮(zhèn)家庭戶類型

資料來源：作者根據(jù)《中國2010年人口普查資料》相關(guān)數(shù)據(jù)計算得到。

2010年普查表明，全國有少數(shù)民族人口1.12億人，占總?cè)丝诘?.40%，其中居住在鎮(zhèn)的少數(shù)民族有1900多萬人，占鎮(zhèn)總?cè)丝诘?.15%，占全國少數(shù)民族總?cè)丝诘?7.0%。民族八省區(qū)鎮(zhèn)人口的民族構(gòu)成如圖9所示?？梢钥闯觯贁?shù)民族人口構(gòu)成民族八省區(qū)鎮(zhèn)人口的重要部分，例如西藏鎮(zhèn)人口中75.58%為少數(shù)民族；內(nèi)蒙古鎮(zhèn)人口中少數(shù)民族人口占了22.08%，少數(shù)民族人口占內(nèi)蒙古少數(shù)民族人口的24.94%；新疆鎮(zhèn)人口中45%以上是少數(shù)民族；民族八省區(qū)合計，少數(shù)民族人口占鎮(zhèn)總?cè)丝诘?0.48%，占八省區(qū)少數(shù)民族總?cè)丝诘?6.16%。

（五）人口結(jié)構(gòu)：產(chǎn)業(yè)和職業(yè)結(jié)構(gòu)

在業(yè)人口在不同產(chǎn)業(yè)間的分布及其變化既是人口經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動力之一，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的一個重要表征。在我國的人口普查中，16歲及以上人口劃分為經(jīng)濟(jì)活動人口和非經(jīng)濟(jì)活動人口。經(jīng)濟(jì)活動人口包括就業(yè)人口和失業(yè)人口。2010年全國鎮(zhèn)人口中16歲及以上人口占鎮(zhèn)總?cè)丝诘?0.92%，其中經(jīng)濟(jì)活動人口占16歲及以上人口的67.62%，就業(yè)人口占16歲及以上人口的65.12%。從產(chǎn)業(yè)分布看，就業(yè)人口中第一產(chǎn)業(yè)占32.38%，第二產(chǎn)業(yè)占29.49%，第三產(chǎn)業(yè)占38.13%。各地區(qū)就業(yè)人口產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)如表9。表9同時列出了2000年人口普查時鎮(zhèn)就業(yè)人口的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。與2000年比較，發(fā)現(xiàn)民族八省區(qū)鎮(zhèn)就業(yè)人口產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有逆向調(diào)整趨勢。例如廣西鎮(zhèn)就業(yè)人口中第一產(chǎn)業(yè)的比重由2000年的41.11%上升到2010年的46.17%，第二產(chǎn)業(yè)變化不大，第三產(chǎn)業(yè)由2000年的41.35%下降到2010年的36.43%。造成此種趨勢的一個主要因素是西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來，在民族地區(qū)實際上發(fā)生了制造業(yè)向城市的集聚，產(chǎn)生了鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村的去制造業(yè)化現(xiàn)象。

人口的職業(yè)結(jié)構(gòu)是指全部就業(yè)人口中從事各類職業(yè)的人口的比例，反映了一個人口群體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，同時也反映了勞動者所處的社會地位和社會境遇[5]。表10給出了全國與民族八省區(qū)鎮(zhèn)就業(yè)人口的職業(yè)結(jié)構(gòu)?？梢钥闯?，2010年與2000年比較，鎮(zhèn)就業(yè)人口中，腦力勞動（國家機(jī)關(guān)、黨群組織、企業(yè)、事業(yè)單位負(fù)責(zé)人，專業(yè)技術(shù)人員，辦事人員和有關(guān)人員）職業(yè)比重下降，而體力勞動職業(yè)的比重上升，也是呈現(xiàn)出逆向調(diào)整趨勢。和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整趨勢一樣，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是城市化的推進(jìn)，城市成為人才集聚的高地，而處于與鄉(xiāng)村緊密集合的鎮(zhèn)，在產(chǎn)業(yè)和人才集聚方面處于不利地位。

三、建制鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)特征

（一）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

建制鎮(zhèn)行政區(qū)域包括鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村，鎮(zhèn)區(qū)設(shè)居民委員會，鄉(xiāng)村設(shè)村民委員會。據(jù)統(tǒng)計，在建制鎮(zhèn)的村民委員會中，2011年全國有99.8%的村通電，99.48%的村通電話，99.38%的村通公路，通有線電視的村占79.15%，通自來水的村占74.36%，38.84%的村垃圾集中處理，人均用電1076.67千瓦小時，公路密度為0.56公里/平方公里；同年民族八省區(qū)的數(shù)據(jù)是：98.5%的村通電，96.81%的村通電話，97.7%的村通公路，56.61%的村通有線電視，70.91%的村通自來水，17.1%的村垃圾集中處理，人均用電317.1千瓦小時，每平方公里有公路0.2公里?？梢钥闯?，民族地區(qū)建制鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村中，有線電視、垃圾集中處理、人均用電及公路密度與全國比較相差較大，與東部地區(qū)和中部地區(qū)比較差距就更大，民族八省區(qū)內(nèi)部建制鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差異顯著（表11）。

（二）勞動力就業(yè)結(jié)構(gòu)

從勞動力就業(yè)情況看，2011年全國建制鎮(zhèn)從業(yè)人員中，第一產(chǎn)業(yè)占43.67%，第二產(chǎn)業(yè)占29.68%，第三產(chǎn)業(yè)占26.65%，第二和第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)合計占56.33%；民族八省區(qū)的就業(yè)結(jié)構(gòu)是：第一產(chǎn)業(yè)占61.17%，第二產(chǎn)業(yè)占16.3%，第三產(chǎn)業(yè)占22.53%。因此，民族地區(qū)建制鎮(zhèn)從業(yè)人員中依然是第一產(chǎn)業(yè)為主，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重不足40%，特別是第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重低。

（三）經(jīng)濟(jì)活動的集聚

鎮(zhèn)對經(jīng)濟(jì)活動的集聚能力對于鎮(zhèn)域的發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化有重要作用。表13給出了反映鎮(zhèn)集聚能力的相關(guān)指標(biāo)，特別是每萬人企業(yè)數(shù)和二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)區(qū)位商，可以直接反映經(jīng)濟(jì)活動的集聚水平[6]。全國鎮(zhèn)每萬人擁有全部企業(yè)數(shù)是92.7個，工業(yè)企業(yè)數(shù)36.65個，民族八省區(qū)對應(yīng)的數(shù)據(jù)分別為63.14個和13.49個，分地區(qū)看均低于全國水平，更低于東部和中部水平；二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)區(qū)位商除東部地區(qū)鎮(zhèn)大于1外，其余地區(qū)均小于1，民族地區(qū)平均只有0.69，所以與全國平均水平比較，民族地區(qū)鎮(zhèn)對經(jīng)濟(jì)活動的集聚能力低，難以帶動鎮(zhèn)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四）農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與投資

鎮(zhèn)一頭連著鄉(xiāng)村，另一頭連接城市，在現(xiàn)階段，鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)依然是多數(shù)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和主體。這可從圖10中看出。圖10繪出的是建制鎮(zhèn)的年末耕地面積、有效灌溉面積、農(nóng)作物播種面積、糧食播種面積在各地區(qū)的比重。從全國看，鎮(zhèn)的耕地面積占全國耕地總面積的一半以上，達(dá)到53.33%，有效灌溉面積占全國總的有效灌溉面積的60.33%，農(nóng)作物播種面積占全國的66.98%，糧食播種面積占全國的68.45%。民族八省區(qū)中，耕地面積占八省區(qū)總耕地面積的43.68%，有效灌溉面積占46.07%，農(nóng)作物播種面積占56.52%，糧食播種面積占58.96%，各地區(qū)的情況如圖10所示。顯然，農(nóng)業(yè)依然是建制鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)和主體。

圖10 全國及民族地區(qū)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的地位

資料來源：作者根據(jù)《中國建制鎮(zhèn)統(tǒng)計年鑒》（2012）相關(guān)數(shù)據(jù)計算得到。

2011年全國建制鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資完成額占全社會固定資產(chǎn)投資的31.57%，占城鎮(zhèn)投資的32.52%，因此從全國看，建制鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資占全國總的固定資產(chǎn)投資不到1/3。從民族八省區(qū)看，建制鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資完成額占八省區(qū)全社會固定資產(chǎn)投資的24.59%，占城鎮(zhèn)投資的25.49%，各地區(qū)差異顯著，例如西藏建制鎮(zhèn)完成的固定資產(chǎn)投資只占全社會和城鎮(zhèn)的1.42%，廣西建制鎮(zhèn)完成的固定資產(chǎn)投資占全社會和城鎮(zhèn)的比例最高，分別為45.84%和48.32%。

雖然農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)對建制鎮(zhèn)很重要，但從農(nóng)業(yè)投資占鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資比重看，農(nóng)業(yè)投資顯然不足，全國只有5.19%，民族地區(qū)平均6.1%，最高的云南，也只有9.47%（圖11）。

圖11 全國及民族地區(qū)建制鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資比例（2011年）

資料來源：作者根據(jù)《中國建制鎮(zhèn)統(tǒng)計年鑒》（2012）相關(guān)數(shù)據(jù)計算得到。

四、結(jié)論與政策建議

建制鎮(zhèn)建設(shè)是我國少數(shù)民族地區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要一環(huán)。目前，民族地區(qū)建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模普遍偏小，如鎮(zhèn)區(qū)人口在5000以下的建制鎮(zhèn)，內(nèi)蒙古有317個，占建制鎮(zhèn)總數(shù)的65%以上，廣西有398個，占53%以上，貴州有407個，占59%以上，云南292個，占51%以上，西藏74個，占54%以上，青海93個，占72%以上，寧夏60個，占60%，新疆190個，占67%以上。本文的研究表明，民族地區(qū)建制鎮(zhèn)密度低，鎮(zhèn)間聯(lián)系程度弱；近10年來，民族地區(qū)人口產(chǎn)業(yè)和職業(yè)結(jié)構(gòu)具有逆向調(diào)整趨勢；建制鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施雖有改進(jìn)，但總體上建制鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，有線電視、垃圾集中處理、人均用電及公路密度與全國比較相差較大，與東部地區(qū)和中部地區(qū)比較差距就更大；民族地區(qū)建制鎮(zhèn)從業(yè)人員中依然是第一產(chǎn)業(yè)為主，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重不足40%，特別是第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重低；建制鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)集聚帶動功能弱，難以帶動鎮(zhèn)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；雖然農(nóng)業(yè)依然是民族地區(qū)建制鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)和主體。但農(nóng)業(yè)投資不足。

經(jīng)濟(jì)活動在空間上的集聚所帶來的報酬遞增和正外部性是欠發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動力[7][8]。為讓民族地區(qū)建制鎮(zhèn)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚帶動功能，各級政府應(yīng)充分重視建制鎮(zhèn)的建設(shè)，首先要提升建制鎮(zhèn)規(guī)劃水平，發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，確保建制鎮(zhèn)建設(shè)健康有序發(fā)展。建制鎮(zhèn)的規(guī)劃決策要科學(xué)，內(nèi)容要客觀，程序要民主、公正，規(guī)劃經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，就具有法律效力，任何人不得隨意更改，這樣才可能做到建制鎮(zhèn)的發(fā)展健康有序。

其次，根據(jù)民族地區(qū)的具體實際調(diào)整行政區(qū)劃。如前所述，民族地區(qū)建制鎮(zhèn)規(guī)模相差很大，有的鎮(zhèn)區(qū)人口超過10萬人，對于這些巨型鎮(zhèn)和人口在5萬人以上的大型鎮(zhèn)，可以考慮設(shè)市。在自治州這一級，可否考慮設(shè)自治市[9]。

第三，多渠道籌集資金，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各級政府每年安排一定的專項資金采取以獎代補(bǔ)的方式支持建制鎮(zhèn)建設(shè)；建制鎮(zhèn)的集體存量土地收益，宜全部留給鎮(zhèn)政府，專項用于建制鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；吸引社會資金參與建制鎮(zhèn)住宅開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；積極爭取國家用于城鎮(zhèn)公益性項目建設(shè)的專款；制定相關(guān)政策，鼓勵金融機(jī)構(gòu)向建制鎮(zhèn)建設(shè)提供中長期貸款。

第四，把建制鎮(zhèn)建設(shè)同產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)結(jié)合起來，發(fā)揮建制鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的集聚帶動功能，提升其自我發(fā)展能力，使一些建制鎮(zhèn)形成新的經(jīng)濟(jì)增長極，從而振興地方經(jīng)濟(jì)。在民族地區(qū)地廣人稀的區(qū)域布局下，建制鎮(zhèn)相對集聚了一定規(guī)模的人口和產(chǎn)業(yè)，本身具有較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，加之與區(qū)域中心城市和各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)的協(xié)作配套，更易于形成區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長極[10]。

第五，以加快土地、戶籍等體制改革為突破口，加快體制機(jī)制創(chuàng)新，激發(fā)建制鎮(zhèn)發(fā)展的活力。深化土地使用制度改革，放開搞活土地二級市場，在堅持土地有償使用和嚴(yán)用途管理的前提下，允許集體土地使用權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、出租、入股等方式直接進(jìn)入城鎮(zhèn)土地市場。加快推進(jìn)戶籍制度改革，對在小城鎮(zhèn)有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的人員及其共同生活的直系親屬，均可根據(jù)本人意愿辦理城鎮(zhèn)常住戶口，享受與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等待遇。規(guī)范和完善被征地農(nóng)民基本生活保障制度，積極探索面向農(nóng)業(yè)勞動者的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，全面普及新型農(nóng)村合作醫(yī)療，深化完善新型農(nóng)村社會救助體系，逐步實現(xiàn)農(nóng)村基本社會保障全覆蓋，從政策面推動建制鎮(zhèn)的健康成長。

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責(zé)任編輯：王玨