國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下的民族自治地方社會(huì)治理

王允武　王杰

[摘要]民族自治地方社會(huì)治理的主體、內(nèi)容和方式上均有著特殊性，帶有明顯的本土性、民族性和“自治性”，也離不開(kāi)國(guó)家的治理。在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，民族自治地方社會(huì)治理同樣要處理好“政府、市場(chǎng)與社會(huì)”的關(guān)系，由“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼?，在社?huì)政策決策、社會(huì)矛盾化解、社會(huì)“自治”等方面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞]國(guó)家治理；社會(huì)治理；民族自治地方；自治；現(xiàn)代化

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.15 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-9391（2015）01-0062-09

一、社會(huì)治理的內(nèi)涵及在民族自治地方的特殊性

（一）社會(huì)治理的內(nèi)涵

2013年底，中共十八屆三中全會(huì)作出的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）作為中央文件首次提出“社會(huì)治理”的概念。這一“社會(huì)治理”，不同于古代“統(tǒng)治”、“管控”意義上的社會(huì)治理，而是在以民主和法治為特征的現(xiàn)代國(guó)家治理意義上的社會(huì)治理。綜觀歷史，在“統(tǒng)治”型社會(huì)中，盡管不乏開(kāi)明統(tǒng)治者推行“民本”、德治、禮治之類(lèi)的社會(huì)管理政策，甚至允許民間力量有限度地參與社會(huì)管理。新中國(guó)成立后，盡管黨和國(guó)家一直踐行全心全意為人民服務(wù)，并堅(jiān)持貫徹群眾路線，但主要延續(xù)古代傳統(tǒng)的社會(huì)管理思維和方法。一直到改革開(kāi)放初期，主要以單位制度、戶籍制度、身份制度、職業(yè)檔案制度為主要“管控”手段，實(shí)行政府全能式的社會(huì)管理。改革開(kāi)放以后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步確立，社會(huì)管理實(shí)踐表現(xiàn)為黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的“黨政主導(dǎo)型”格局[1]，盡管有構(gòu)建和諧、服務(wù)民生、以人為本等價(jià)值取向，但依然未完全脫離“管控”思維。

中共十八屆三中全會(huì)適時(shí)推出全新的“社會(huì)治理”理念。《決定》指出：“創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平，全面推進(jìn)平安中國(guó)建設(shè)，維護(hù)國(guó)家安全，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序?！薄稕Q定》把社會(huì)治理體制創(chuàng)新概括為改進(jìn)社會(huì)治理方式、激發(fā)社會(huì)組織活力、創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制、健全公共安全體系四個(gè)方面。

就是說(shuō)，社會(huì)治理涉及社會(huì)生活的多個(gè)方面。主要包括因社會(huì)關(guān)系失衡和社會(huì)行為失范所引發(fā)的社會(huì)矛盾，比如教育不公和教育資源短缺、就業(yè)困難和就業(yè)機(jī)會(huì)不平等、分配不公和貧富分化、社會(huì)保障體制和社保資金管理不完善、醫(yī)療衛(wèi)生資源分配不公和保險(xiǎn)救助機(jī)制落后、計(jì)劃生育政策需要調(diào)整、惡性事件與群體事件增多、信訪壓力大、重大生產(chǎn)事故多發(fā)、食品藥品安全問(wèn)題多發(fā)、網(wǎng)絡(luò)信息安全和國(guó)家安全受到威脅等等與民生相關(guān)的權(quán)利保障、權(quán)利沖突和社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。社會(huì)治理的主體包括政府（或國(guó)家機(jī)關(guān)）、社會(huì)組織、居民等。社會(huì)治理方式的改進(jìn)，強(qiáng)調(diào)“政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”式的多元化治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織的積極作用，通過(guò)完善重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、行政復(fù)議、信訪等工作機(jī)制來(lái)暢通人民群眾利益訴求和化解社會(huì)矛盾，通過(guò)完善食品藥品安全監(jiān)管、安全事故防范、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、社會(huì)治安防控、網(wǎng)絡(luò)和信息安全、國(guó)家安全等機(jī)制來(lái)提升人民群眾的安全感和公共安全指數(shù)。

可見(jiàn)，社會(huì)治理是以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)人民群眾權(quán)利為原則，發(fā)揮政府、社會(huì)組織、居民等多元治理主體的作用，完善社會(huì)福利，保障改善民生，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)公平，推動(dòng)社會(huì)有序和諧發(fā)展的過(guò)程[2]。社會(huì)治理創(chuàng)新的重點(diǎn)在于：協(xié)調(diào)好政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，以社會(huì)建設(shè)為基礎(chǔ)、以基本公共服務(wù)均等化為保障、以構(gòu)建合理穩(wěn)定的社會(huì)權(quán)益結(jié)構(gòu)和社會(huì)行為秩序?yàn)橹行?，?shí)現(xiàn)建設(shè)、服務(wù)與治理的有機(jī)統(tǒng)一，構(gòu)建合理的社會(huì)制度和社會(huì)體制[3]。

（二）民族自治地方社會(huì)治理的特殊性

對(duì)于民族自治地方而言，其社會(huì)治理具有特殊性。

第一，治理主體的特殊性。一般認(rèn)為，社會(huì)治理主體包括政府（或國(guó)家機(jī)關(guān)）、社會(huì)組織和居民。民族自治地方社會(huì)治理的主體中的“政府”，既包括本地區(qū)民族自治機(jī)關(guān)意義上的政府和其他有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)，也包括中央政府、上級(jí)政府和有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)。其中，民族自治機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)一起，擔(dān)負(fù)著“國(guó)家治理”的職責(zé)，民族自治機(jī)關(guān)還承擔(dān)著“自治”的角色。民族自治地方社會(huì)治理的主體中的“社會(huì)組織”，既包括本地區(qū)基層組織、行業(yè)協(xié)會(huì)與社團(tuán)等社會(huì)組織，也包括少數(shù)民族傳統(tǒng)習(xí)慣上的社會(huì)組織（如眾所周知的“家支”、“理老”等習(xí)慣法組織）。民族自治地方社會(huì)治理的主體中的“居民”，泛指轄區(qū)內(nèi)所有公民，包括漢族公民與少數(shù)民族公民，也包括本地主體民族公民和其他少數(shù)民族公民，不論是否構(gòu)成區(qū)域自治，所有公民均是主體。

第二，治理內(nèi)容的特殊性。民族自治地方社會(huì)治理，包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、分配、社保、矛盾化解與安全防范等內(nèi)容，這些內(nèi)容與民族關(guān)系、民族問(wèn)題密切相連，甚至相互交織在一起。比如，教育政策對(duì)少數(shù)民族照顧是否符合實(shí)際要求、教育內(nèi)容是否能被少數(shù)民族群眾接受、是否促進(jìn)民族文化傳承等等，關(guān)系到少數(shù)民族與漢族之間的關(guān)系、少數(shù)民族自我傳承和發(fā)展以及對(duì)國(guó)家的認(rèn)同。在社會(huì)矛盾化解方面，本民族糾紛方式的參與程度、國(guó)家糾紛解決方式對(duì)本地、本民族傳統(tǒng)習(xí)慣的尊重和吸納程度，同樣關(guān)系到民族關(guān)系的和諧與少數(shù)民族群眾的國(guó)家認(rèn)同感。

第三，治理方式的特殊性。民族自治地方社會(huì)治理，離不開(kāi)國(guó)家提供基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)以及社會(huì)安全保障等與國(guó)家治理密切關(guān)聯(lián)的內(nèi)容，也離不開(kāi)本地區(qū)民族自治機(jī)關(guān)、基層社會(huì)組織與少數(shù)民族群眾的“自治”。其中，在民族認(rèn)同和國(guó)家認(rèn)同意義上，對(duì)后者的依賴(lài)性更強(qiáng)。民族自治地方社會(huì)治理的方式和效果，與國(guó)家對(duì)民族關(guān)系的總體認(rèn)識(shí)、對(duì)少數(shù)民族的各項(xiàng)政策、對(duì)民族自治地方的控制程度密切關(guān)聯(lián)。從歷史來(lái)看，國(guó)家意識(shí)的產(chǎn)生晚于民族意識(shí)。尤其在民族自治地方，國(guó)家意識(shí)主要產(chǎn)生于近代。國(guó)家意識(shí)產(chǎn)生后，國(guó)家（中央）政權(quán)對(duì)民族自治地方的控制越多或越緊，民族意識(shí)越是強(qiáng)于國(guó)家意識(shí)，少數(shù)民族與國(guó)家政權(quán)的關(guān)系便存在一定緊張。簡(jiǎn)而言之，民族自治地方社會(huì)治理更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)本土性、民族性和“自治性”。

二、國(guó)家治理轉(zhuǎn)向?qū)γ褡遄灾蔚胤缴鐣?huì)治理方式的影響

（一）國(guó)家治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

中國(guó)有著“自上而下”的治理傳統(tǒng)，這種傳統(tǒng)一直延續(xù)到現(xiàn)代文明中國(guó)，不同時(shí)期的政權(quán)執(zhí)政理念總體上一直表現(xiàn)為根深蒂固的“管理”思維。盡管自古多論述“治國(guó)”，但治理傳統(tǒng)中對(duì)權(quán)力崇拜的文化因素，使得“治”的實(shí)質(zhì)就是“管”。人民共和國(guó)建立后，或因百?gòu)U待興以及內(nèi)外斗爭(zhēng)的需要，執(zhí)政黨一直在“管理”意義上治國(guó)。當(dāng)國(guó)家逐漸步入現(xiàn)代化之后，民主法治的理念逐漸得到加強(qiáng)，直到“法治”入憲，國(guó)家上下才逐漸認(rèn)識(shí)到“法制”與“法治”的區(qū)別，以及“管理”與“治理”的區(qū)別。正是基于此，《決定》明確提出：“全面深化改革的總體目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！敝链?，“國(guó)家治理”正式成為執(zhí)政理念。這種“國(guó)家治理”理念，實(shí)際上是以“法治”為核心的現(xiàn)代治理理念，其治理對(duì)象不僅僅是國(guó)家，還包含了社會(huì)。對(duì)此，習(xí)近平指出：國(guó)家治理體系是指在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家各領(lǐng)域的制度體系，是包括體制機(jī)制、法律法規(guī)在內(nèi)的一整套國(guó)家制度；國(guó)家治理能力則是運(yùn)用這些制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要加強(qiáng)和實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化，增強(qiáng)按制度辦事、依法辦事意識(shí)，善于運(yùn)用制度和法律治理國(guó)家[4]。這就要求全面推進(jìn)依法治理也即全面推進(jìn)依法治國(guó)。對(duì)此，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》“全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。這就是，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。

在現(xiàn)代性語(yǔ)境中，國(guó)家治理一般指國(guó)家的最高權(quán)威通過(guò)立法、行政和司法機(jī)關(guān)以及中央與地方之間的分權(quán)，從而對(duì)社會(huì)控制和管理的過(guò)程[5]。所有現(xiàn)代國(guó)家都在不同時(shí)期面臨著轉(zhuǎn)型危機(jī)和國(guó)家治理危機(jī)。西方國(guó)家經(jīng)歷上百年的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)程和政治民主化進(jìn)程，中國(guó)也同樣不會(huì)避免。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)展較好、但引發(fā)了諸多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)矛盾，而政治民主化進(jìn)程相對(duì)較慢、難以通過(guò)有效干預(yù)來(lái)解決上述矛盾，導(dǎo)致國(guó)家治理體制的整體性弊端凸現(xiàn)、而不得不進(jìn)行體制性改革。當(dāng)前，黨中央高屋建瓴地推進(jìn)全面深化改革、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是一種面對(duì)危機(jī)所作出的積極反應(yīng)。作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)所面臨的治理危機(jī)，更多意義上是一種機(jī)遇。三十多年的改革開(kāi)放，使得社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步確立并逐漸完善，極大地釋放了社會(huì)活力和人民群眾的主體積極性。與此同時(shí)，以市場(chǎng)化為核心的現(xiàn)代化，所引發(fā)了一系列人與人、人與自然之間的各種矛盾，表現(xiàn)為貧富分化、分配不公、就業(yè)困難、權(quán)利沖突、環(huán)境危機(jī)、公權(quán)與私權(quán)的緊張、群體性矛盾增多等等，使得原有的延續(xù)傳統(tǒng)的“全能主義”管理模式與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)。按照黨中央所確立的改革方向，未來(lái)的治理模式，應(yīng)當(dāng)是“市場(chǎng)的歸市場(chǎng)、政府的歸政府”為特征，以法治和民主為核心的現(xiàn)代化治理模式。進(jìn)一步說(shuō)，習(xí)近平在十八大后反復(fù)強(qiáng)調(diào)以依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)法治中國(guó)的建設(shè)，也深刻地反映了未來(lái)的治理模式最根本的是以社會(huì)主義法治為核心、基礎(chǔ)和推動(dòng)力。

（二）民族自治地方社會(huì)治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的原則

國(guó)家治理現(xiàn)代化是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展現(xiàn)代化的積極轉(zhuǎn)變，是對(duì)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化危機(jī)所作出的積極調(diào)整，是對(duì)公權(quán)與私權(quán)關(guān)系的重新定位，是建設(shè)民主法治國(guó)家的必然要求。然而，在民族自治地方，市場(chǎng)化、現(xiàn)代化的發(fā)展較為滯后，且在區(qū)域內(nèi)發(fā)展嚴(yán)重不平衡，傳統(tǒng)和現(xiàn)代并存，民族特性和國(guó)家共性并存，在《憲法》和《民族區(qū)域自治法》框架內(nèi)的社會(huì)治理表現(xiàn)為國(guó)家治理、地方治理與民族自治相結(jié)合的總體格局。在國(guó)家治理方略轉(zhuǎn)向的時(shí)代背景下，民族自治地方社會(huì)治理方略也面臨著由“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)向問(wèn)題。具體要注意以下幾個(gè)方面：

第一，堅(jiān)持依法治理，要在法治的格局中進(jìn)行社會(huì)治理，要與社會(huì)主義法治現(xiàn)代化相結(jié)合來(lái)開(kāi)展。法治是現(xiàn)代國(guó)家的基本特征，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的主要標(biāo)志，是社會(huì)治理有有序開(kāi)展的基本要求。民族自治地方社會(huì)治理涉及到民族平等、資源分配、成果共享、權(quán)益保障、糾紛解決等方面，必須在法治的格局中開(kāi)展。要按照憲法和法律的要求，以“市場(chǎng)的歸市場(chǎng)、政府的歸政府、國(guó)家的歸國(guó)家、中央的歸中央、民族自治地方的歸民族自治地方、……”為特征的權(quán)責(zé)明晰的治理體系，重點(diǎn)將“治理權(quán)力”歸入法治的“牢籠”，杜絕治理的隨意性和私利化。

第二，堅(jiān)持民主治理，要在民主的氛圍中進(jìn)行社會(huì)治理，要與社會(huì)主義民主政治現(xiàn)代化相結(jié)合來(lái)開(kāi)展。民主是現(xiàn)代國(guó)家的顯著特征，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的另一主要標(biāo)志，是社會(huì)治理有效開(kāi)展的基本要求。民族自治地方社會(huì)治理關(guān)系到民族自治地方人民群眾的生活幸福與社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)，是每一個(gè)個(gè)體和集體都有權(quán)參與的“共同的事情”，必須按照民主的要求來(lái)進(jìn)行。要在“代議制”民主的基礎(chǔ)上構(gòu)建更廣泛的民主，夯實(shí)民族自治地方社會(huì)治理的民主基礎(chǔ)，杜絕治理的“家長(zhǎng)化”和“官僚化”。

第三，堅(jiān)持民族區(qū)域自治，要在民族區(qū)域自治制度框架內(nèi)進(jìn)行社會(huì)治理，要與民族區(qū)域自治制度的現(xiàn)代化相結(jié)合來(lái)開(kāi)展。民族區(qū)域自治制度是我國(guó)基本政治制度之一，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的解決民族問(wèn)題的根本制度，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，是國(guó)家統(tǒng)一與長(zhǎng)治久安的需要，是促進(jìn)民族關(guān)系和諧與中華民族共同繁榮的法寶。民族自治地方社會(huì)治理涉及到國(guó)家與民族自治地方的關(guān)系、涉及到少數(shù)民族與漢族的關(guān)系、少數(shù)民族之間的關(guān)系，是民族自治地方實(shí)現(xiàn)公平正義的重要途徑。因此，必須要在民族區(qū)域自治制度框架內(nèi)進(jìn)行民族自治地方社會(huì)治理。這也是堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的重要方面。

第四，堅(jiān)持共同治理，正確處理民族自治地方社會(huì)治理中國(guó)家治理、地方治理、民族自治、社會(huì)自治與群眾自治的關(guān)系。民族自治地方社會(huì)治理既是國(guó)家治理的重要方面，也是地方治理的重要內(nèi)容，需要國(guó)家與地方共同治理。同時(shí)，又與民族自治、社會(huì)自治以及群眾自治交叉關(guān)聯(lián)。因此，要正確對(duì)待各種主體在民族自治地方社會(huì)治理中的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)共治與自治的和諧統(tǒng)一。重點(diǎn)是處理好國(guó)家權(quán)力與地方權(quán)力在社會(huì)治理中的關(guān)系，以及上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)與民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)在社會(huì)治理中的關(guān)系。

第五，堅(jiān)持分類(lèi)治理，正確區(qū)分現(xiàn)代化普適性社會(huì)問(wèn)題與民族自治地方特殊性社會(huì)問(wèn)題的治理。民族自治地方社會(huì)治理對(duì)象包括現(xiàn)代化普適性社會(huì)問(wèn)題與民族自治地方特殊性社會(huì)問(wèn)題，要明確區(qū)分兩種不同情況，針對(duì)性的加強(qiáng)治理能力、構(gòu)建治理機(jī)制。對(duì)普適性社會(huì)問(wèn)題，按照普遍規(guī)則治理。對(duì)民族自治地方特殊社會(huì)問(wèn)題，按照特殊規(guī)則治理?，F(xiàn)實(shí)中，一些本應(yīng)屬于現(xiàn)代化發(fā)展所帶來(lái)的普適性問(wèn)題，因?yàn)榘l(fā)生在民族自治地方，往往被貼上“民族問(wèn)題”的標(biāo)簽，造成難以處理的假象或者處理方式的選擇錯(cuò)誤，反而引發(fā)新的社會(huì)問(wèn)題或真正的民族問(wèn)題。

三、民族自治地方社會(huì)治理現(xiàn)代化所面臨的問(wèn)題與癥結(jié)

盡管民族自治地方現(xiàn)代化發(fā)展相對(duì)滯后且發(fā)展不平衡，但由于現(xiàn)代化自身的科層化、規(guī)模化、規(guī)范化所引發(fā)的較強(qiáng)的可復(fù)制性以及現(xiàn)代國(guó)家整體上對(duì)現(xiàn)代化的遵循和推廣，現(xiàn)代化已經(jīng)以不可抵擋的速度滲透到了社會(huì)生活的諸多方面，幾乎沒(méi)有可以置身其外的地方，民族自治地方的社會(huì)發(fā)展總體上也帶有強(qiáng)烈的現(xiàn)代性。只不過(guò)，民族自治地方社會(huì)生活的現(xiàn)代性與傳統(tǒng)性、民族性交織在一起。當(dāng)市場(chǎng)作用從“基礎(chǔ)性”過(guò)渡到“決定性”①以后，帶有后現(xiàn)代主義的新型現(xiàn)代化將以更廣泛的覆蓋程度波及國(guó)家和社會(huì)生活的各個(gè)方面。在認(rèn)清這一現(xiàn)代性的前提下，結(jié)合民族自治地方社會(huì)治理主體、內(nèi)容和方式的特殊性，可以較清晰地把握民族自治地方社會(huì)治理現(xiàn)代化所面臨的問(wèn)題與癥結(jié)。

（一）民族自治地方社會(huì)治理現(xiàn)代化所面臨的問(wèn)題

民族自治地方社會(huì)治理面臨的問(wèn)題較為復(fù)雜。從社會(huì)問(wèn)題產(chǎn)生的背景和性質(zhì)來(lái)看，有三種類(lèi)型：現(xiàn)代化發(fā)展所帶來(lái)的普適性社會(huì)問(wèn)題、民族自治地方特有的社會(huì)問(wèn)題、現(xiàn)代化帶來(lái)的社會(huì)矛盾與民族問(wèn)題交織在一起的社會(huì)問(wèn)題。從社會(huì)問(wèn)題所涉及的社會(huì)生活領(lǐng)域來(lái)看，包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、分配、社保、矛盾化解與安全防范等社會(huì)生活內(nèi)容。具體來(lái)說(shuō)，較為突出的社會(huì)矛盾問(wèn)題體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，現(xiàn)代化帶來(lái)的一些社會(huì)矛盾與民族問(wèn)題難以區(qū)分、糾纏在一起，使得國(guó)家和民族自治地方難以準(zhǔn)確采取措施。有些普遍性社會(huì)矛盾發(fā)生在民族自治地方，因?yàn)槠渫话l(fā)性和極端性，往往使人誤認(rèn)為其是民族問(wèn)題。如：民族自治地方貧困發(fā)生率高、生存環(huán)境艱苦，舊式現(xiàn)代化所引發(fā)的資源濫用、環(huán)境惡化、成果分享不公等一般性社會(huì)矛盾在自然資源富集的民族自治地方更為突出，再加上民族自治地方教育水平落后、人才短缺、自我發(fā)展能力差等因素，往往會(huì)引發(fā)不同民族群眾之間的心理失衡，成為民族矛盾的潛在因素。再如，現(xiàn)代化所引發(fā)的治安事件和犯罪率上升問(wèn)題，在民族自治地方往往會(huì)被貼上“民族矛盾”的標(biāo)簽，被輿論所夸大，并極易成為國(guó)內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力所利用的事件。

第二，民族自治地方社會(huì)治理主體的多元性和復(fù)雜性，往往引發(fā)主體之間的“權(quán)力沖突”，導(dǎo)致了一些不該發(fā)生的矛盾，并且往往會(huì)引發(fā)民族矛盾。如在民族區(qū)域自治和國(guó)家?guī)头龅膯?wèn)題上，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)與民族自治地方自治機(jī)關(guān)的關(guān)系一直沒(méi)有理順，表現(xiàn)為國(guó)家“管控”太多、地方“自治”不足。在這種情況下，許多人們會(huì)誤認(rèn)為民族區(qū)域自治就是“優(yōu)惠政策”，這種錯(cuò)誤思想往往淡化少數(shù)民族自我發(fā)展的意識(shí)，成為一些少數(shù)民族群眾“等靠要”的依據(jù)甚至是“驕傲”的資本，也成為一些漢族群眾“看不起少數(shù)民族”的依據(jù)，民族關(guān)系因此增加了不和諧因素。

第三，文化交往與經(jīng)濟(jì)利益沖突往往會(huì)帶來(lái)民族意識(shí)的提升、誘發(fā)民族矛盾，影響到民族自治地方社會(huì)安全。近年來(lái)，影響民族關(guān)系、破壞民族團(tuán)結(jié)的打砸搶、自焚、在車(chē)站廣場(chǎng)襲擊無(wú)辜群眾等突發(fā)事件時(shí)有發(fā)生，且呈規(guī)模大、對(duì)抗性強(qiáng)、涉及面廣、跨界聯(lián)動(dòng)、境內(nèi)外勢(shì)力相互勾結(jié)態(tài)勢(shì)，嚴(yán)重威脅社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全。

（二）民族自治地方社會(huì)治理的關(guān)鍵癥結(jié)

要分析民族自治地方社會(huì)治理的關(guān)鍵癥結(jié)，首先要清晰認(rèn)識(shí)以往民族自治地方社會(huì)控制的主要特征。在古代自然經(jīng)濟(jì)時(shí)代與建國(guó)后的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家與社會(huì)高度一體化，政府主要扮演全能的社會(huì)控制角色。這種傳統(tǒng)社會(huì)控制模式強(qiáng)調(diào)政府的“一元權(quán)威”，信奉弱肉強(qiáng)食的“叢林法則”，建立一種統(tǒng)治者理想中的統(tǒng)治與被統(tǒng)治、控制與被控制、命令與服從的社會(huì)秩序[6]。某種意義上講，這種模式在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代被發(fā)揮到了極致。自改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步確立，市民社會(huì)逐步成長(zhǎng)，傳統(tǒng)的權(quán)威統(tǒng)治式的社會(huì)治理被不斷修正，各種社會(huì)主體逐漸釋放活力，治理的人性化、民主化、法治化等現(xiàn)代色彩不斷增強(qiáng)。就民族地區(qū)而言，自然經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家政權(quán)的社會(huì)控制相對(duì)松散，主要依靠“地方自治”。在這種“地方自治”中，其政權(quán)力量對(duì)本民族自治地方的社會(huì)控制也或多或少帶有權(quán)威統(tǒng)治的色彩，但不乏民間力量和社會(huì)組織的“自治”，這一歷史基礎(chǔ)比國(guó)家權(quán)力主控地區(qū)更適合現(xiàn)代化的治理。建國(guó)以來(lái)，國(guó)家權(quán)力總體對(duì)民族自治地方的管控遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于歷史上的各個(gè)時(shí)期。有學(xué)者將其總結(jié)為三個(gè)階段[7]：1958年建立人民公社以前，民族自治地方社會(huì)秩序以各民族、地區(qū)的內(nèi)生力量維持為中心，表現(xiàn)為多元、傳統(tǒng)、“因俗而治”的特點(diǎn)；1958年到1993年，整個(gè)社會(huì)秩序靠國(guó)家維持，表現(xiàn)為國(guó)家的絕對(duì)控制；1993年以后，國(guó)家仍處于主導(dǎo)地位，但存在大量的非國(guó)家力量，表現(xiàn)為國(guó)家為主、其他為輔。在認(rèn)清這一前提下，結(jié)合社會(huì)治理的內(nèi)涵、民族自治地方社會(huì)治理的特殊性及現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變的有關(guān)要求，可以對(duì)其關(guān)鍵癥結(jié)分析如下：

第一，社會(huì)政策決策不盡合理。民族自治地方社會(huì)治理，離不開(kāi)國(guó)家通過(guò)制定公共政策提供基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會(huì)支持以及社會(huì)安全保障。在權(quán)威性治理格局下，由于權(quán)力過(guò)分集中，政策制定和執(zhí)行中存在“官僚主義”作風(fēng)，對(duì)實(shí)際情況缺乏有效研判，在政策內(nèi)容上存在“想當(dāng)然”的失誤，治理的“即興”色彩強(qiáng)，使得治理結(jié)果往往與社會(huì)需要相背離。尤其是在民族自治地方社會(huì)政策的制定上，政策該由誰(shuí)來(lái)制定、如何制定，直接關(guān)系到政策的效果。

比如：從中央或上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)針對(duì)民族自治地方實(shí)施的優(yōu)惠措施的制定過(guò)程來(lái)看，絕大多數(shù)的具體政策都是由上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)自主決定的，民族自治地方參與較少，往往造成政策指向的偏差。而實(shí)際上，民族自治地方也許更清楚自身的“發(fā)展特點(diǎn)和實(shí)際需要”②，具體優(yōu)惠政策也往往要靠民族自治地方來(lái)執(zhí)行。制度供給和制度執(zhí)行的不統(tǒng)一，也進(jìn)一步導(dǎo)致了優(yōu)惠政策效果不足。因此，民族自治地方社會(huì)公共政策決策程序亟需改進(jìn)，要真正體現(xiàn)決策的民主化、科學(xué)化，真正符合民族自治地方的實(shí)際需要。

第二，社會(huì)主體“自治”不足。民族自治地方社會(huì)治理，離不開(kāi)本地區(qū)民族自治機(jī)關(guān)、基層社會(huì)組織與民族自治地方人民群眾的“自治”。民族自治地方自治機(jī)關(guān)既擔(dān)負(fù)“國(guó)家治理”的職責(zé)，也擔(dān)當(dāng)著“自治”的角色。在政府全能的格局下，黨政包攬多、社會(huì)主體參與少，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)均習(xí)慣于通過(guò)對(duì)社會(huì)組織和人民群眾下達(dá)任務(wù)的方式進(jìn)行社會(huì)治理，這種政治動(dòng)員色彩濃厚的自上而下的方式在民族自治地方也不例外，導(dǎo)致自治機(jī)關(guān)“自治”受阻。

至于社會(huì)組織和人民群眾，本應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主體地位和作用，在實(shí)際上不僅被忽視，而且還被列為“管理”對(duì)象，所以社會(huì)組織一直難以成長(zhǎng)并發(fā)揮作用。我國(guó)《憲法》規(guī)定的結(jié)社自由，是基于民間組織、社會(huì)社團(tuán)所具有的行業(yè)自治、權(quán)利維護(hù)、緩和矛盾等社會(huì)功能，使得人們可以聯(lián)合起來(lái)采取共同的行動(dòng)、進(jìn)行利益訴求[8]。然而，國(guó)家對(duì)社團(tuán)管理太嚴(yán)，使得許多社團(tuán)都帶有官方性，且多是“錦上添花”，沒(méi)有真正釋放社會(huì)活力。更有甚者，有些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦把村民委員會(huì)和居民委員會(huì)當(dāng)作自己的下級(jí)機(jī)關(guān)，沒(méi)有正視其基層自治組織的地位和作用。這種情況下，難以形成多元主體協(xié)同治理的新格局。除了上述情況，少數(shù)民族群眾對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)組織依賴(lài)性更強(qiáng)。然而，國(guó)家政權(quán)對(duì)民族自治地方社會(huì)生活的過(guò)度干預(yù)，一度導(dǎo)致傳統(tǒng)組織失去功能，特別是20世紀(jì)50年代，隨著民主革命、階級(jí)斗爭(zhēng)、公社化運(yùn)動(dòng)等國(guó)家活動(dòng)的開(kāi)展，傳統(tǒng)的宗族、土司和各種習(xí)慣組織銷(xiāo)聲匿跡，社會(huì)“自治”沒(méi)有存在的空間。除去土司等封建政權(quán)色彩的社會(huì)組織，實(shí)際上傳統(tǒng)社會(huì)組織是少數(shù)民族維護(hù)社會(huì)關(guān)系的依賴(lài)，是民族自治地方社會(huì)和諧的重要依托。也正是基于此，在民族區(qū)域自治制度的保護(hù)下，尤其是后來(lái)改革開(kāi)放對(duì)社會(huì)管制的解禁后，各種習(xí)慣組織又逐漸實(shí)際發(fā)揮其積極作用。

從社會(huì)治理現(xiàn)代化的應(yīng)然格局來(lái)看，民族自治地方的基層組織、社團(tuán)組織、習(xí)慣組織等“自治”組織的積極依然沒(méi)有被完全發(fā)揮，民族自治地方的人民群眾“自治”空間也有待得到進(jìn)一步釋放，民族自治地方自治機(jī)關(guān)的“自治”權(quán)限也應(yīng)當(dāng)?shù)玫竭M(jìn)一步保障。

第三，社會(huì)矛盾化解體系不夠完善。有效解決矛盾糾紛是社會(huì)秩序的基本保障。社會(huì)治理的現(xiàn)代化，必須有一套科學(xué)合理的社會(huì)矛盾化解體系。民族自治地方的社會(huì)矛盾，往往和經(jīng)濟(jì)矛盾、民族矛盾等交織在一起，呈現(xiàn)復(fù)雜性、難處理的特點(diǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)矛盾化解的指導(dǎo)思想是“維穩(wěn)”大于“維權(quán)”，導(dǎo)致“民怨”升級(jí)為“民憤”，效果不佳。在民族自治地方社會(huì)矛盾的化解上，往往也沒(méi)有處理好“維穩(wěn)”與“維權(quán)”的關(guān)系。在民族自治地方，少數(shù)民族群眾對(duì)本民族傳統(tǒng)習(xí)慣法糾紛解決機(jī)制依賴(lài)性仍然較強(qiáng)、對(duì)國(guó)家法律認(rèn)可的程度依然有限，而國(guó)家法律對(duì)本地、本民族傳統(tǒng)習(xí)慣的尊重和吸納程度不夠，導(dǎo)致國(guó)家法律糾紛解決方式少數(shù)民族習(xí)慣法律之間存在緊張，進(jìn)一步影響到民族關(guān)系和諧與少數(shù)民族群眾的國(guó)家認(rèn)同。在民族關(guān)系矛盾上，缺乏對(duì)民族關(guān)系狀況評(píng)估、民族矛盾趨勢(shì)分析、突發(fā)事件排查預(yù)警等事前應(yīng)對(duì)機(jī)制，政治思維掛帥的思維仍然普遍存在，往往過(guò)分強(qiáng)調(diào)迅速平息事態(tài)、安撫少數(shù)民族群眾，過(guò)分依靠政策、決議、決定、命令等即時(shí)性措施，而忽視法律的權(quán)威與公平性。未來(lái)民族自治地方社會(huì)治理的現(xiàn)代化，更需要建立科學(xué)的矛盾化解體系，把握好公權(quán)力的邊界，保障私權(quán)，依法處理民族自治地方社會(huì)矛盾。

四、民族自治地方社會(huì)治理方式現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑

未來(lái)的民族自治地方社會(huì)治理，必然是以法治化為核心，在憲法和法律的框架內(nèi)進(jìn)行現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。主要考慮以下三大方面。

（一）民族自治地方社會(huì)政策決策的現(xiàn)代化

社會(huì)政策是社會(huì)治理的基本依據(jù)。社會(huì)政策決策的現(xiàn)代化是社會(huì)治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)容，其指導(dǎo)思想是民主化、法治化，要求通過(guò)社會(huì)調(diào)查、公開(kāi)聽(tīng)證、專(zhuān)家咨詢(xún)、相關(guān)利益主體表達(dá)意見(jiàn)等程序?qū)崿F(xiàn)決策的程序公正和民主，要通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和防范機(jī)制來(lái)保障社會(huì)政策內(nèi)容的科學(xué)性和公信力，要通過(guò)績(jī)效評(píng)估和實(shí)效考察來(lái)保障社會(huì)政策內(nèi)容的針對(duì)性和實(shí)效性。就民族自治地方而言的社會(huì)政策決策現(xiàn)代化，重點(diǎn)要注意以下幾點(diǎn)：

第一，在涉及少數(shù)民族或民族自治地方的國(guó)家優(yōu)惠政策制定上，認(rèn)真落實(shí)《民族區(qū)域自治法》第8條③，要改變過(guò)去自上而下“單向決定”的決策模式與“普惠式優(yōu)惠”內(nèi)容導(dǎo)向，重視“民族差異”和地域差異，并將“自治地方的發(fā)展特點(diǎn)與實(shí)際需要”的確定權(quán)交由自治地方行使[9]，保障政策符合不同民族、不同區(qū)域的發(fā)展特點(diǎn)與實(shí)際需求，保障政策有效性和執(zhí)行力度。

第二，在民族自治地方的社會(huì)政策決策上，認(rèn)真落實(shí)《民族區(qū)域自治法》第51條④，努力推進(jìn)“垂直協(xié)商”向“民主協(xié)商”的轉(zhuǎn)變，使社會(huì)公共決策以各民族、群體或區(qū)域之間的充分協(xié)商為基礎(chǔ)。要通過(guò)加強(qiáng)民主選舉的透明公開(kāi)、完善代表監(jiān)督機(jī)制，妥善解決“代表”缺乏代表性和“多數(shù)決定”的缺陷[10]。要發(fā)揮基層組織、社會(huì)團(tuán)體的積極作用，尤其是要重視民族性社會(huì)組織的參與，擴(kuò)大社會(huì)政策決策的民主性。以憲法和法律規(guī)范為指導(dǎo)，建立公開(kāi)、民主、科學(xué)的社會(huì)政策制定程序、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、績(jī)效評(píng)估機(jī)制和政策實(shí)施保障機(jī)制，保證公共決策和立法的合理性和有效性。

第三，在民族、宗教密切相關(guān)的社會(huì)政策上，要尊重并保障少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣，要維護(hù)少數(shù)民族群眾宗教自由，依法規(guī)范民族食品、民族文化用品生產(chǎn)和民族宗教活動(dòng)。同時(shí)，要防止國(guó)內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力利用民族、宗教政策和法律漏洞而進(jìn)行破壞和顛覆活動(dòng)。

（二）民族自治地方社會(huì)“自治”的現(xiàn)代化

前文已述，在民族自治地方社會(huì)治理意義上的社會(huì)“自治”，包括自治機(jī)關(guān)的“自治”、民族自治地方基層社會(huì)組織的“自治”和民族自治地方人民群眾的“自治”三大方面。

第一，自治機(jī)關(guān)“自治”的現(xiàn)代化，應(yīng)當(dāng)注意以下方面。一是要進(jìn)一步理清民族區(qū)域自治權(quán)的要素、主體和性質(zhì)等基本概念的內(nèi)涵，修訂《民族區(qū)域自治法》等民族法律法規(guī)文本中表述混亂的問(wèn)題，修訂其他法律與《民族區(qū)域自治法》相沖突的內(nèi)容。二是科學(xué)劃分中央、上級(jí)機(jī)關(guān)與民族自治地方自治機(jī)關(guān)的事權(quán)，詳細(xì)規(guī)定自治地方自主管理事項(xiàng)的內(nèi)容及范圍、地方自治事項(xiàng)與委托事項(xiàng)的權(quán)限與責(zé)任歸屬、自治權(quán)和一般行政機(jī)關(guān)的職權(quán)區(qū)別等問(wèn)題，厘清自治機(jī)關(guān)“自治”權(quán)力邊界。三是將民族自治地方自治立法程序中的“批準(zhǔn)程序”改為“備案程序”，消除自治立法桎梏，推動(dòng)五大自治區(qū)自治條例出臺(tái)，促進(jìn)單行條例制定。四是通過(guò)作風(fēng)建設(shè)、民主協(xié)商機(jī)制轉(zhuǎn)型、干部配備改革和法治意識(shí)培養(yǎng)等方式來(lái)加強(qiáng)“自治”意識(shí)和能力。

第二，民族自治地方基層社會(huì)組織“自治”的現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于理順政府和社會(huì)組織的關(guān)系，由“管控”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡f(xié)作”。社會(huì)治理創(chuàng)新的重點(diǎn)是激發(fā)社會(huì)組織的活力，注重培育社會(huì)資本[11]。故應(yīng)真正落實(shí)《村民委員會(huì)組織法》、《居民委員會(huì)組織法》以及憲法和其他法律的有關(guān)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)民族自治地方農(nóng)村和社區(qū)“自治”，更利于各族群眾表達(dá)訴求、協(xié)調(diào)利益和解決糾紛。要按照《憲法》規(guī)定保障“結(jié)社自由”，實(shí)現(xiàn)政社分開(kāi)，開(kāi)放社團(tuán)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社團(tuán)“自治”。限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等與行政機(jī)關(guān)脫鉤。鼓勵(lì)民族性社團(tuán)發(fā)展，尊重少數(shù)民族依據(jù)風(fēng)俗習(xí)慣組建民族性社會(huì)團(tuán)體，發(fā)揮其在民族自治地方社會(huì)治理中的特殊作用。要構(gòu)建“小政府大社會(huì)”的治理格局。凡適合社會(huì)組織解決的公共服務(wù)事項(xiàng)，一律交給社會(huì)組織。

第三，民族自治地方群眾“自治”的現(xiàn)代化，依賴(lài)于國(guó)家和政府對(duì)社會(huì)“自治”空間的釋放，以及人民群眾自身自治修養(yǎng)的提升。在社會(huì)治理現(xiàn)代化的環(huán)境下，自治機(jī)關(guān)“自治”的現(xiàn)代化、基層自治組織依法“自治”以及民族自治地方社團(tuán)的“自治”，都意味著社會(huì)“自治”空間的不斷釋放，給人們?nèi)罕姷摹白灾巍碧峁┝松鐣?huì)環(huán)境。民族自治地方人民群眾應(yīng)當(dāng)提升公民意識(shí)、法律意識(shí)與國(guó)家意識(shí)，加強(qiáng)“自治不排外（民族）、自治不違法、自治不分裂（國(guó)家和中華民族）”的“自治”修養(yǎng)。要克服夸大本民族、排斥其他民族、抵制民族間經(jīng)濟(jì)文化交流等狹隘的民族意識(shí)，反對(duì)民族分裂，加強(qiáng)對(duì)中華民族的認(rèn)同、對(duì)國(guó)家的認(rèn)同、對(duì)憲法和法律的認(rèn)同、對(duì)人的主體地位的認(rèn)同，將尊重少數(shù)民族文化習(xí)俗與增強(qiáng)國(guó)家意識(shí)、法律意識(shí)、公民意識(shí)和諧統(tǒng)一。

（三）民族自治地方社會(huì)矛盾化解的現(xiàn)代化

民族自治地方社會(huì)矛盾化解的現(xiàn)代化，要求建立科學(xué)的處理標(biāo)準(zhǔn)、研判機(jī)制、應(yīng)對(duì)機(jī)制和化解機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)糾紛的有效解決和民族自治地方的安定團(tuán)結(jié)。

第一，在社會(huì)矛盾處理標(biāo)準(zhǔn)上，要改變過(guò)去“維穩(wěn)第一”的“管控”思維，要依法樹(shù)立以“維權(quán)為先、維穩(wěn)并重”的“治理”思維，要在憲法和法律至上的前提下考慮民族差異和地域差異，要將“法律面前人人平等”的理念和民族自治地方特殊情況相統(tǒng)一。在民族自治地方突發(fā)事件和群體性事件的處理上，依法處理，確立“參與不干預(yù)、彈壓不鎮(zhèn)壓、介入不陷入、依靠不依賴(lài)、果斷不寡斷、治亂不添亂”[12]的理念。

第二，在社會(huì)矛盾研判機(jī)制上，要建立社會(huì)矛盾的研判工作體系，在社會(huì)矛盾的性質(zhì)、涉及的因素、產(chǎn)生的原因、應(yīng)對(duì)策略和解決方法上做出及時(shí)、科學(xué)的判定。要正確區(qū)分具體社會(huì)矛盾是一般性社會(huì)矛盾，還是民族自治地方特有社會(huì)矛盾，是否民族矛盾或引發(fā)民族矛盾的可能性有多大，矛盾是突發(fā)的還是長(zhǎng)期積累的，等等。要及時(shí)認(rèn)清社會(huì)矛盾主要是教育、醫(yī)療等哪種領(lǐng)域的問(wèn)題，究竟涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族關(guān)系、國(guó)家安全等哪些需要重點(diǎn)關(guān)注的因素，其原因是政策制定程序不合理、還是政策內(nèi)容不合理或者其他原因，并及時(shí)給出應(yīng)對(duì)策略和解決方法。

第三，在社會(huì)矛盾應(yīng)對(duì)機(jī)制上，要建立包括利益表達(dá)機(jī)制、對(duì)話機(jī)制、心理干預(yù)機(jī)制、社會(huì)穩(wěn)定防范機(jī)制、矛盾加劇預(yù)防機(jī)制、突發(fā)性事件控制機(jī)制、民族關(guān)系預(yù)警機(jī)制等等，要根據(jù)矛盾的性質(zhì)和復(fù)雜程度開(kāi)展不同的應(yīng)對(duì)。

第四，在社會(huì)矛盾化解機(jī)制上，正確處理國(guó)家糾紛解決機(jī)制和民間糾紛解決機(jī)制、國(guó)家法律和習(xí)慣法律的關(guān)系，正確利用司法裁判、三大調(diào)解、習(xí)慣法組織化解等方式，構(gòu)建一個(gè)多元立體的矛盾糾紛解決機(jī)制。在不影響國(guó)家統(tǒng)一、政治安全和司法權(quán)威的前提下，原則上尊重少數(shù)民族群眾對(duì)國(guó)家糾紛解決機(jī)制和民間糾紛解決機(jī)制的選擇。正確處理國(guó)家司法和少數(shù)民族習(xí)慣法的關(guān)系。在一些需要國(guó)家法律干預(yù)、但民族習(xí)慣法生存空間較大的矛盾化解領(lǐng)域，通過(guò)司法解釋確立習(xí)慣法的法源地位，在司法中確立習(xí)慣法的引入、查明和選擇機(jī)制，“光明正大”的適用習(xí)慣法[13]，改變過(guò)去遮遮掩掩的狀況。在適合民族習(xí)慣法調(diào)整的矛盾化解領(lǐng)域，有效運(yùn)用傳統(tǒng)糾紛解決機(jī)制成本低、社會(huì)效果好的特點(diǎn)，充分發(fā)揮民間權(quán)威、宗教權(quán)威在糾紛調(diào)解活動(dòng)中“第三方”作用。同時(shí)，克服“習(xí)慣法萬(wàn)能”、“社會(huì)效果至上”傾向，杜絕刑事案件民間調(diào)解、司法機(jī)關(guān)故意缺位、民間或宗教權(quán)威干預(yù)國(guó)家司法審判等不正?，F(xiàn)象。

注釋?zhuān)?/p>

①《決定》所做出的深化改革方向。

②這也是《憲法》和《民族區(qū)域自治法》規(guī)定的上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)幫助民族自治地方發(fā)展的具體標(biāo)準(zhǔn)。

③該條規(guī)定：“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)保障民族自治地方的自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)，并且依據(jù)民族自治地方的特點(diǎn)和需要，努力幫助民族自治地方加速發(fā)展社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)?！?/p>

④該條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在處理涉及本地方各民族的特殊問(wèn)題的時(shí)候，必須與他們的代表充分協(xié)商，尊重他們的意見(jiàn)”。

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責(zé)任編輯：陳恩美