人民政協(xié)立法協(xié)商工作機(jī)制探析

王復(fù)光

摘 要：立法協(xié)商是協(xié)商民主創(chuàng)新發(fā)展的一種重要形式。人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道，具有聯(lián)系廣泛、智力密集、地位超脫等特點(diǎn)，推進(jìn)立法協(xié)商具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。黨的政策、有關(guān)法規(guī)、政協(xié)章程、地方規(guī)章等為人民政協(xié)參與立法協(xié)商提供了依據(jù)。政協(xié)立法協(xié)商工作機(jī)制主要有出臺(tái)工作條例、立法規(guī)劃協(xié)調(diào)、立法調(diào)研起草、立法論證咨詢(xún)、立法辯論聽(tīng)證、立法評(píng)估評(píng)議等。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主；人民政協(xié)；立法協(xié)商

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2015.01.009

[中圖分類(lèi)號(hào)]D616 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-0339（2015）01-0039-04

一、協(xié)商民主與立法協(xié)商

習(xí)近平同志在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話(huà)中指出，人民政協(xié)要適應(yīng)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，堅(jiān)持改革創(chuàng)新精神，推進(jìn)人民政協(xié)理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、工作創(chuàng)新，豐富民主形式，暢通民主渠道，有效組織各黨派、各團(tuán)體、各民族、各階層、各界人士共商國(guó)是，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)廣泛有效的人民民主。黨的十八屆四中全會(huì)提出深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，完善立法項(xiàng)目征集和論證制度，健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑。這些重要論述和部署，為人民政協(xié)發(fā)展協(xié)商民主、推進(jìn)立法協(xié)商指明了方向。

立法協(xié)商是指立法機(jī)關(guān)與政協(xié)、黨派、團(tuán)體等建立協(xié)商協(xié)作機(jī)制，政協(xié)等組織在立法機(jī)關(guān)初審之前，對(duì)有關(guān)法規(guī)草案進(jìn)行論證、協(xié)商，發(fā)表意見(jiàn)和建議的活動(dòng)，立法協(xié)商是協(xié)商民主制度創(chuàng)新發(fā)展的積極探索[1]。立法過(guò)程就是各種利益關(guān)系博弈、協(xié)調(diào)與整合的過(guò)程。面對(duì)利益多元化趨勢(shì)，推動(dòng)立法通過(guò)廣泛協(xié)商獲得普遍認(rèn)同對(duì)提高立法質(zhì)量至關(guān)重要。近年來(lái)，越來(lái)越多的地方人大逐步實(shí)行了開(kāi)門(mén)立法。北京、甘肅、深圳、南京、杭州等地開(kāi)展了辯論聽(tīng)證、顧問(wèn)咨詢(xún)、網(wǎng)議互動(dòng)、專(zhuān)家論證、委托起草、“公民立法”等形式多樣的探索與實(shí)踐，在立法規(guī)劃、調(diào)研、起草、論證、審議等不同階段，對(duì)政協(xié)組織、中介機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家學(xué)者、普通民眾的意見(jiàn)建議予以參考吸納。人民政協(xié)的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能，與法律法規(guī)的制定、實(shí)施、完善緊密聯(lián)系，與立法協(xié)商工作高度契合，但現(xiàn)階段人民政協(xié)參與立法工作，尚未形成規(guī)范化、制度化的工作機(jī)制，未能充分發(fā)揮協(xié)商民主的重要渠道作用。

二、人民政協(xié)推進(jìn)立法協(xié)商的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

將政協(xié)的協(xié)商程序納入人大的立法規(guī)則，實(shí)現(xiàn)政協(xié)協(xié)商與人大立法的銜接配合以及協(xié)商民主與選舉民主的有效契合，有利于擴(kuò)大人民群眾對(duì)立法的有序參與，有益于完善立法程序和提高立法質(zhì)量，有助于防范立法權(quán)力的不當(dāng)和低效運(yùn)行。

（一）人民政協(xié)作為最大最廣泛的協(xié)商渠道和平臺(tái)，為立法協(xié)商提供了堅(jiān)實(shí)的運(yùn)行載體

人民政協(xié)是我國(guó)政治體系中唯一專(zhuān)事協(xié)商的政治機(jī)構(gòu)，是最早組織化、制度化的協(xié)商民主渠道，具有不可替代的組織優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì) [2]。人民政協(xié)探索形成了專(zhuān)題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商等較為成熟的協(xié)商形式，具有較強(qiáng)的系統(tǒng)性和規(guī)范性。

（二）人民政協(xié)具有聯(lián)系面廣、代表性強(qiáng)和包容性大的特點(diǎn)，能夠提高立法協(xié)商的民主化水平

人民政協(xié)界別分布廣泛，能夠廣泛吸收各黨派、各民族、各宗教、各團(tuán)體、各階層等方面的代表人士，使各界群眾的意愿訴求通過(guò)政協(xié)渠道得到充分表達(dá)和廣泛協(xié)商，從而增進(jìn)社會(huì)各界對(duì)彼此立場(chǎng)觀(guān)點(diǎn)的了解和認(rèn)同，起到協(xié)調(diào)關(guān)系、凝聚共識(shí)的作用。

（三）人民政協(xié)具有人才薈萃、智力密集的特點(diǎn)，有助于提高立法協(xié)商的科學(xué)化水平

現(xiàn)代社會(huì)生活的高度復(fù)雜化導(dǎo)致法律具有技術(shù)理性的特征，立法進(jìn)程離不開(kāi)專(zhuān)業(yè)人員的參與，以保障其立法觀(guān)念、制度、決策、技術(shù)的科學(xué)化。要充分利用人民政協(xié)的政治資源優(yōu)勢(shì)及政協(xié)成員的精英性和專(zhuān)業(yè)性，使人民政協(xié)具有提高協(xié)商實(shí)效性的組織基礎(chǔ)。

（四）人民政協(xié)地位超脫，有利于克服立法的部門(mén)利益傾向

政協(xié)不決策但可獻(xiàn)策，不立法但可立論，不行政但可參政，既不同于黨政機(jī)關(guān)，也不同于社會(huì)團(tuán)體，可以協(xié)調(diào)各黨派、各民族、各團(tuán)體及其他方面的關(guān)系。人民政協(xié)不是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，政協(xié)委員能夠更加獨(dú)立自主地研究問(wèn)題、分析情況，提出的提案、建議沒(méi)有強(qiáng)制力，較少受部門(mén)和地區(qū)利益局限，具有超脫性和客觀(guān)性。

三、政協(xié)參與立法協(xié)商的內(nèi)在邏輯和法理基礎(chǔ)

作為最廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)組織、協(xié)商民主的重要渠道、國(guó)家治理體系的重要組成部分，人民政協(xié)參與立法協(xié)商具有邏輯支撐和法理依據(jù)。基于政協(xié)在國(guó)家政治生活中的地位和作用，政協(xié)參與立法協(xié)商，是協(xié)商于決策之前和決策之中的具體體現(xiàn)，是履行自身職能的職責(zé)所系，是完善立法制度的客觀(guān)需要，也是實(shí)現(xiàn)人民民主更加廣泛、充分、健全的內(nèi)在要求。

（一）黨的政策依據(jù)

《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》提出了“把政治協(xié)商納入決策程序，就重大問(wèn)題在決策前和決策執(zhí)行中進(jìn)行協(xié)商是政治協(xié)商的重要原則”、“民主黨派參政的基本點(diǎn)之一是參與國(guó)家方針政策、法律法規(guī)的制定和執(zhí)行”等指導(dǎo)思想?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》明確指出，國(guó)家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問(wèn)題是人民政協(xié)政治協(xié)商的主要內(nèi)容；國(guó)家憲法、法律和法規(guī)的實(shí)施是人民政協(xié)民主監(jiān)督的主要內(nèi)容。

（二）法律依據(jù)

《中華人民共和國(guó)立法法》第5條規(guī)定，“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)”；第34條規(guī)定，“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)”。不同于人大以行政區(qū)域?yàn)閱挝?，政協(xié)按界別來(lái)組織，在制定法律法規(guī)調(diào)整特定群體的利益關(guān)系時(shí)，政協(xié)的界別代表性可以為立法“聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)”有針對(duì)性地提供民意表達(dá)，集中反映委員及黨派團(tuán)體、界別群體的意見(jiàn)建議。

（三）政協(xié)章程依據(jù)

人民政協(xié)章程規(guī)定：“政治協(xié)商是對(duì)國(guó)家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問(wèn)題在決策之前進(jìn)行協(xié)商和就決策執(zhí)行過(guò)程中的重要問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商”；“民主監(jiān)督是對(duì)國(guó)家憲法、法律和法規(guī)的實(shí)施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行、國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作，通過(guò)建議和批評(píng)進(jìn)行監(jiān)督”；“參政議政是對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問(wèn)題以及人民群眾普遍關(guān)心的問(wèn)題，開(kāi)展調(diào)查研究，反映社情民意，進(jìn)行協(xié)商討論”；“參加中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)和地方委員會(huì)的單位和個(gè)人，有通過(guò)本會(huì)會(huì)議和組織充分發(fā)表各種意見(jiàn)、參加討論國(guó)家大政方針和各該地方重大事務(wù)的權(quán)利，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的工作提出建議和批評(píng)的權(quán)利”。

（四）地方規(guī)章依據(jù)

部分省市制定規(guī)章制度對(duì)政協(xié)立法協(xié)商工作作出了明確規(guī)定，例如《福建省關(guān)于加強(qiáng)地方立法協(xié)商工作的意見(jiàn)》、《南京市政協(xié)開(kāi)展立法協(xié)商工作的運(yùn)作辦法》、《長(zhǎng)春市政協(xié)立法協(xié)商組織辦法》、《濟(jì)南市立法前協(xié)商工作規(guī)則》、《大連市制定地方法規(guī)和政府規(guī)章政治協(xié)商程序暫行規(guī)定》等，有力地推進(jìn)了立法協(xié)商的制度化、規(guī)范化、程序化，為地方立法協(xié)商工作提供了制度保障。

四、建立政協(xié)立法協(xié)商工作機(jī)制

立法協(xié)商不僅僅是“立法前協(xié)商”，即法規(guī)草案提交立法機(jī)關(guān)審議之前的征求意見(jiàn)，在立法程序的各個(gè)環(huán)節(jié)和階段，都需要發(fā)揚(yáng)協(xié)商民主，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)建議，通過(guò)溝通、建議、磋商和協(xié)調(diào)達(dá)成共識(shí)。根據(jù)我國(guó)立法實(shí)踐，法律草案的形成過(guò)程，一般包括以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：立項(xiàng)，作出立法決策；建立起草班子，開(kāi)展起草工作；進(jìn)行調(diào)查研究；形成草案框架和對(duì)主要問(wèn)題的意見(jiàn)；起草條文；征求各方面意見(jiàn)；形成送審稿并對(duì)送審稿進(jìn)行審查；由提案機(jī)關(guān)討論決定，形成正式的法律案 [3]。在準(zhǔn)確把握協(xié)商民主內(nèi)在機(jī)理和特征的基礎(chǔ)上，根據(jù)立法的不同階段環(huán)節(jié)，在出臺(tái)工作條例的條件下，政協(xié)組織通過(guò)建立立法規(guī)劃協(xié)調(diào)、立法調(diào)研起草、立法論證咨詢(xún)、立法辯論聽(tīng)證、立法評(píng)估評(píng)議等工作機(jī)制，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，增強(qiáng)契合度，提高實(shí)效性，實(shí)現(xiàn)“盡職而不越位，幫忙而不添亂，切實(shí)而不表面”。

（一）出臺(tái)工作條例

黨的政策、相關(guān)法律、政協(xié)章程，并未明文規(guī)定開(kāi)展“立法協(xié)商”，只是規(guī)定應(yīng)“聽(tīng)取各方面意見(jiàn)”。從解釋角度，應(yīng)該包括依托政協(xié)渠道開(kāi)展協(xié)商的內(nèi)涵，因?yàn)槿嗣裾f(xié)是現(xiàn)有制度安排中最集中最具有代表性的“各方面”。為推進(jìn)立法協(xié)商的制度化、規(guī)范化、程序化，有必要制定《立法協(xié)商工作條例》，將立法協(xié)商由咨詢(xún)性參與確定為剛性的程序參與。從協(xié)商內(nèi)容確定、提請(qǐng)協(xié)商形式、協(xié)商工作分工、參加協(xié)商人員、協(xié)商意見(jiàn)送達(dá)、采納情況反饋等六個(gè)方面作出具體規(guī)定，并制定政協(xié)內(nèi)部立法協(xié)商工作運(yùn)作辦法，為立法協(xié)商開(kāi)展提供制度保障。

（二）立法規(guī)劃協(xié)調(diào)

立法規(guī)劃是立法過(guò)程的初始階段，是立法準(zhǔn)備的重要內(nèi)容。立法項(xiàng)目是否具備必要性和可行性必須從實(shí)際出發(fā)，通過(guò)調(diào)查研究，廣泛了解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的立法需求，客觀(guān)分析項(xiàng)目實(shí)施的主客觀(guān)條件[4]。應(yīng)積極推動(dòng)政協(xié)參與立法規(guī)劃，圍繞立法項(xiàng)目的必要性和可行性開(kāi)展調(diào)研論證，提供咨詢(xún)支持，從源頭上發(fā)揮政協(xié)在立法進(jìn)程中的協(xié)商優(yōu)勢(shì)。建議建立政協(xié)社法委與人大法工委、政府法制辦的對(duì)口聯(lián)系制度和聯(lián)席會(huì)議制度，政協(xié)根據(jù)年度立法計(jì)劃，與人大法工委、政府法制辦共同商議確定年度立法協(xié)商計(jì)劃和立法協(xié)商重點(diǎn)項(xiàng)目。實(shí)行定期交流制度，通過(guò)交流協(xié)商增強(qiáng)工作協(xié)同性、整體性和長(zhǎng)效性。

（三）立法調(diào)研起草

立法起草多由政府部門(mén)負(fù)責(zé)，政府部門(mén)具有行政管理經(jīng)驗(yàn)豐富、了解行政管理領(lǐng)域存在的問(wèn)題等優(yōu)勢(shì)，起草的法規(guī)、規(guī)章比較具有針對(duì)性和可操作性，且起草效率較高，但是這種立法模式易使法規(guī)規(guī)章帶有部門(mén)利益傾向。法規(guī)起草工作是決定立法質(zhì)量的基礎(chǔ)，要拓寬法規(guī)起草渠道，建立多元化的起草機(jī)制。調(diào)查研究是政協(xié)工作的常態(tài)和履職基礎(chǔ)，對(duì)于專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)和與相關(guān)群體利益密切相關(guān)的法規(guī)草案，應(yīng)該打破傳統(tǒng)的“部門(mén)立法”模式，積極發(fā)揮政協(xié)的智力密集和界別優(yōu)勢(shì)，委托政協(xié)有關(guān)專(zhuān)委會(huì)、黨派、團(tuán)體、界別代表等進(jìn)行調(diào)研起草，以有效平衡各方訴求，提高立法質(zhì)量。

（四）立法論證咨詢(xún)

組織政協(xié)相關(guān)界別專(zhuān)家成立“立法協(xié)商咨詢(xún)委員會(huì)”，聘請(qǐng)具備立法經(jīng)驗(yàn)、從事法律實(shí)務(wù)和法學(xué)教育研究的專(zhuān)家學(xué)者，既能從法學(xué)理論上，又能從立法實(shí)踐上對(duì)法規(guī)草案提出修改意見(jiàn)，提高法規(guī)草案的合規(guī)性、合理性，增強(qiáng)法規(guī)的可執(zhí)行性和可操作性，爭(zhēng)取使立法咨詢(xún)委員會(huì)的立法論證成為立法協(xié)商的必經(jīng)程序，提高立法協(xié)商的實(shí)效性 [5]。發(fā)揮咨詢(xún)委員會(huì)的智庫(kù)作用，為制定立法規(guī)劃、立法計(jì)劃提供咨詢(xún)，參與法規(guī)草案的起草、調(diào)研和修改工作，應(yīng)邀參加人大、政協(xié)組織的座談會(huì)、論證會(huì)和聽(tīng)證會(huì)等立法工作會(huì)議以及開(kāi)展有關(guān)立法理論與實(shí)踐的課題研究工作等。

（五）立法辯論聽(tīng)證

政協(xié)參與立法協(xié)商具有利益整合的特點(diǎn)，把著眼全局與反映界別訴求有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，可以有效整合不同群體意見(jiàn)和多元利益表達(dá)，并通過(guò)協(xié)商途徑反映到立法決策系統(tǒng)。立法聽(tīng)證是政協(xié)直接參與立法協(xié)商的有效途徑，為了充分聽(tīng)取利益主體意見(jiàn)，有必要引入辯論機(jī)制，進(jìn)一步完善立法聽(tīng)證。組織政協(xié)中的法律專(zhuān)家和界別代表、黨派成員積極參與，作為界別群體的代言人、各大利益主體的免費(fèi)“法律顧問(wèn)”和“利益辯手”，在立法聽(tīng)證中充分表達(dá)相關(guān)利益群體的意見(jiàn)和建議，為各方的利益展開(kāi)立法辯論。立法辯論聽(tīng)證的根本目的是清楚表達(dá)各方意見(jiàn)，最終找到共同利益所在。

（六）立法評(píng)估評(píng)議

“立法后評(píng)估”其主要目的是為修改、修正乃至重新制定或廢除法規(guī)提供切實(shí)的參考意見(jiàn)，是立法活動(dòng)的自然延伸。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，有些法律規(guī)定的滯后性問(wèn)題日益凸顯，已明顯不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求，應(yīng)該不斷完善，適時(shí)加以修改和廢除 [6]。國(guó)家憲法、法律和法規(guī)的實(shí)施情況是政協(xié)民主監(jiān)督的主要內(nèi)容，政協(xié)主要通過(guò)提案、反映社情民意、擔(dān)任特約人員、視察、專(zhuān)題協(xié)商等方式，對(duì)法律實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題提出意見(jiàn)建議，對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)的效力作出客觀(guān)評(píng)價(jià)，有利于推動(dòng)及時(shí)準(zhǔn)確地修改或廢止不符合實(shí)際情況或不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的法規(guī)，從而提高法律適應(yīng)性。

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責(zé)任編輯：張淑瑛